ECLI:NL:RBGEL:2026:4883

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 25/2354

uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. M. Woestenenk)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede, het college

(gemachtigden: A.E.M. Ahuluheluw, S. Tihouna en P.J.R. de Wit).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over twee lasten onder dwangsom die het college op 12 juli 2024 aan eiseres heeft opgelegd. Eiseres is het niet eens met de lasten onder dwangsom. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de lasten onder dwangsom.

1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de lasten heeft kunnen opleggen. Het beroep is ongegrond, eiseres krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Met het bestreden besluit van 15 april 2025 op het bezwaar van eiseres is het college bij de lasten onder dwangsom gebleven. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Daarin heeft het college aangegeven dat er geen invorderingsbesluiten zijn genomen.

2.1. De rechtbank heeft het beroep op 19 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [persoon A] en [persoon B] en de gemachtigden van het college.

Beoordeling door de rechtbank

I. Totstandkoming van het bestreden besluit

3. Eiseres exploiteert een energie-installatie aan de [locatie] in [plaats] . Deze installatie is onderdeel van het warmtenet van de gemeente Ede met nog twee andere installaties op andere plekken in de gemeente. De installatie van eiseres heeft twee ketels, ketel 3 en 4.

3.1.

Op 5 januari 2024 heeft het college een melding ontvangen van een buitengewoon opsporingsambtenaar over geuroverlast met gelige rook afkomstig van het bedrijf van eiseres. Op 6 januari 2024, om 10:21 uur, heeft eiseres de toezichthouder het volgende gemaild:

“vandaag 6 januari 2024 nemen wij ketel 3 van [eiseres] BV aan de [locatie] , te [plaats] vanaf 09:00 uur uit bedrijf. Dit vanwege onderhoud.”

3.2.

Later op 6 januari 2024 heeft het college een melding ontvangen van een omwonende van rook- en geuroverlast. Op basis van temperatuurloggegevens van ketel 3 en 4 bleek dat de keteltemperatuur tussen 5 en 6 januari 2024 sterk varieerde.

3.3.

Op 7 januari 2024, om 19:44 uur, heeft eiseres de toezichthouder het volgende gemaild:

“namens [eiseres] BV en [naam bedrijf 1] BV wil ik u het volgende ter kennisgeving doen toekomen. Vanaf zaterdag 6 januari zijn de leveringen van bio-grondstoffen zodanig vochtig dat er op de locatie ter plaatse droge bio-grondstoffen moeten worden bijgemengd om de vereiste temperatuur te kunnen halen. aangezien de leveringen van bio-grondstoffen komende week dezelfde kwaliteit valt te verwachten is vanaf 7 januari de procedure voor het bijmengen met droge bio-grondstof operationeel. Morgen hebben wij intern overleg gepland staan over het vervolg hiervan. Ik zal u aan het einde van maandag 8 januari 2024 hierover verder informeren.”

3.4.

Op 8 januari 2024, om 15:55 uur, heeft eiseres het college dit gemaild:

“hierbij informeer ik u hierbij over een ongewone situatie, die sinds vanmiddag ca. 14 uur is ontstaan is in alle drie de duurzame energie-installaties ( [naam bedrijf 1] B.V., [eiseres] B.V. en [naam bedrijf 2] B.V.) te [plaats] . Het warmtenetwerk is momenteel niet stabiel te krijgen als gevolg van te veel natte bio-grondstof. De natte bio-grondstof is namelijk niet ‘aan’ te krijgen (ketel kan daardoor niet opgestart worden) en de ketels die wel in bedrijf zijn, leveren maar de helft van de benodigde vermogen.

Er wordt sinds afgelopen vrijdag 5 januari 2024, zoals gemeld aan u op zondag 7 januari 2024, droge bio-grondstof bijgemengd voor BEE en BEN. Tot en met zojuist leek dit een normale bedrijfssituatie te zijn, voor alle zekerheid is dit echter al wel op dat moment aan u gemeld. Op dit moment kunnen we over de drie duurzame energie-installaties het volgende melden, per ketel:

-
(…) BEE k3 – onderhoud uitgevoerd sinds vr 5-1-24, verwachting 10-01-2024 herstart van 48 u op vermogen. Let op: natte BG (gemeld als onderhoud gemeld 5 jan aan oddv);

-
BEE k4 – start niet gelukt, oorzaak natte BG, droog handmatig bijmengen, in uitvoering, start 03.00u 9-01-2024, voorlopig 1 op 1 nat droog, voorraad tot week 5.

-
(…)

Alle na-geschakelde technieken zijn in bedrijf en in goede werking.

Zoals u weet hebben wij op dit moment overzicht middel een logbestand van de na-geschakelde apparatuur. Wel kan ik u het temperatuurverloop in trends van de ketels doen toekomen. Ik het dat inmiddels aan onze operators gevraagd en kan u deze morgenochtend toesturen.

Het probleem met de natte BG is nog niet oplosbaar, de 4 maanden regen die erin zit moet natuurlijk drogen, de vorst helpt daarbij. Bijmengen gebeurt op BDV automatisch/BEE handmatig/BEN handmatig, gaat naar automatisch.

We kunnen tot week 5 droge BG bijmengen, daarna is de huidige voorraad op. In de tussentijd worden er andere maatregelen genomen.

Wij stellen u voor om voor deze bijzondere situatie een tijdelijke vergunning te verlenen met als doel het weer stabiel krijgen van het warmtenetwerk. Situatie zoals beschreven geldt per 8 januari 2024, 14.00 uur, dit geeft geen garantie voor de toekomst. Tegelijkertijd verzoeken wij u om hierover in overleg te gaan en te blijven totdat de bedrijfsvoering weer normaal is.”

3.5.

Op 10 januari, 29 januari en 18 maart 2024 heeft het college eiseres gevraagd om uiterlijk 11 april 2024 gegevens aan te leveren. Volgens het college heeft eiseres niet alle gevraagde gegevens toegestuurd. Zo ontbreekt de gevraagde informatie over de vrijgekomen emissies, het vochtpercentage van de toegepaste biomassa en het gebruik van de gasgestookte ketels en dieselgestookte heaters.

3.6.

Van 15 februari 2024, 21.00 uur tot en met 17 februari 2024, 01.33 uur heeft het college opnieuw klachten van omwonenden ontvangen over geur- en rookoverlast.

Op 16 februari 2024 heeft de toezichthouder de situatie ter plaatse onderzocht. Uit eigen waarneming heeft de toezichthouder omstreeks 11.45 uur vastgesteld dat er donkere rook uit de schoorsteen van het bedrijf kwam en dat in de omgeving geur- en rookoverlast duidelijk waarneembaar waren. De emissie had een donkere kleur waaruit volgens de toezichthouder kan worden opgemaakt dat er sprake was van een onvolledige verbranding.

Rond 12.00 uur heeft de toezichthouder op de operatorschermen van de ketels gekeken. Hieruit werd duidelijk dat beide ketels een temperatuur hadden van 350-400 graden. Beide ketels zijn op die dag uit bedrijf genomen. Het is volgens het college aannemelijk dat op 16 februari regelmatig sprake was van een onvolledige verbranding waardoor houtlucht waarneembaar kon zijn.

3.7.

Op 16 februari 2024 heeft eiseres de toezichthouder gemeld dat ketel 3 en 4 die dag vanaf 7.30 uur uit bedrijf zullen worden genomen
“wegens het opvolgen van een interne melding”en dat dit ongeveer 8 uur zal duren. Eiseres heeft op 16 februari 2024 gemeld dat ketel 3 vanaf 19.30 uur weer wordt opgestart en dat deze in bedrijf wordt genomen
“na het afronden van uitgevoerd onderhoud”en dat dit 24 uur kan duren.

Op 20 februari 2024 heeft eiseres het college gemeld dat ketel 4 die dag vanaf 9.00 uur weer wordt opgestart
“als vervolg op de eerder gedane melding”en dat dit ongeveer 24 uur duurt.

3.8

Op 20 februari 2024 heeft het college eiseres gevraagd om uiterlijk 27 februari 2024 gegevens over het ongewone voorval van 16 februari 2024 aan te leveren. Daarna heeft de toezichthouder na verschillende overleggen aangegeven dat de gegevens niet zijn aangeleverd. Op 17 april 2024 heeft de toezichthouder gebeld met eiseres om aanvullende gegevens te vragen. Behalve de temperatuurloggegevens heeft het college geen andere informatie als bedoeld in artikel 2.22 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) ontvangen.

3.9.

Op 6 mei 2024 heeft het college eiseres een voornemen gestuurd om een last onder dwangsom op te leggen. Het college vindt dat er zowel in januari als februari 2024 sprake was van een ‘ongewoon voorval’, waarvan het bedrijf niet onverwijld melding heeft gemaakt. Het college vindt dit overtredingen van artikel 2.21 van het Bal. Daarnaast heeft eiseres naar aanleiding van de gebeurtenissen in januari en februari 2024 volgens het college niet de gevraagde gegevens en bescheiden verstrekt. Het college vindt dit overtredingen van artikel 2.22 van het Bal.

3.10.

Op 21 mei 2024 heeft eiseres een zienswijze ingediend op dit voornemen.

3.11

Op 12 juli 2024 heeft het college de volgende lasten onder dwangsom opgelegd aan eiseres:

“Besluit: Wij leggen u lasten onder dwangsom op

Onverwijld informeren ongewoon voorval

Dit betekent dat u - als u ons niet onverwijld informeert over een ongewoon

voorval -met ingang van 1 weekna dagtekening van het definitieve besluit,

een dwangsom moet betalen van € 3.000,- per overtreding van artikel 2.21

Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal), met een maximaal te

verbeuren bedrag van € 30.000,-.

Verstrekken gegevens en bescheiden

Dit betekent dat u - als u ons de gegevens en bescheiden van het ongewoon

Voorval zodra deze bekend zijn, niet verstrekt - met ingang van 1 week na

dagtekening van het definitieve besluit, een dwangsom moet betalen van

€ 3.000,- per overtreding van artikel 2.22 Bal, met een maximaal te

verbeuren bedrag van € 30.000,-.

Het maximum aan dwangsommen is € 60.000,- dat u dan moet betalen.”

3.8.

Op 22 augustus 2024 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de lasten onder dwangsom. In het bestreden besluit van 15 april 2025 op het bezwaar van eiseres, is het college bij de lasten gebleven.

Het recht in deze zaak

4. In deze zaak geldt het nieuwe recht, uit de Omgevingswet (Ow), omdat het voornemen om ambtshalve te handhaven van na 1 januari 2024 is.

III. Overtredingen

Heeft eiseres het college onverwijld geïnformeerd over ongewone voorvallen (2.21 Bal)?

5. Eiseres stelt dat zij tijdig heeft voldaan aan de informatieplicht. Eiseres erkent dat er in januari en februari 2024 een storing is ontstaan in de productie van warmte in het warmtenet door het verbranden van te natte biomassa. Naar de mening van eiseres hoort bij het verbanden van biomassa dat de temperatuur in de ketels pendelt omdat biomassa vaker te nat is. In de normale bedrijfsvoering is de pendelende temperatuur volgens eiseres een beheersbaar probleem zonder gevolgen voor de omgeving. Eiseres heeft in aanloop naar de storingen in januari en februari 2024 dan ook gehandeld als altijd. Zolang het pendelen van de temperatuur in de ketels tot normale proporties beperkt leek te blijven, heeft eiseres daarom niets gemeld. Zodra eiseres echter niet in staat bleek voldoende warmte op te wekken met mogelijk merkbare gevolgen voor de directe omgeving, heeft eiseres dit naar eigen zeggen direct gemeld bij het college. Volgens eiseres is dit volgens de regels omdat het bij uitstek aan haar is om het moment te bepalen wanneer geen sprake meer is van een normale situatie^[1]en zo’n melding vormvrij is.^[2]

5.1.

Eiseres stelt concreet dat het college er ten onrechte van uit gaat dat zij de storing in januari 2024 pas op 8 januari 2024 heeft gemeld. Volgens eiseres heeft zij al eerder, op 5 en 6 januari 2024, gebeld met de toezichthouder. Verder heeft eiseres al op 5 januari 2024 een e-mail gestuurd waarin is geschreven dat het een “normale bedrijfssituatie leek”, wat volgens eiseres juist impliceert dat dit op dat moment niet meer zo was. Direct toen duidelijk werd dat bijmengen niet genoeg was om de temperatuur omhoog te krijgen, heeft eiseres op 6 januari 2024 de toezichthouder gebeld. Ook op 7 januari 2024 heeft eiseres de toezichthouder al gemaild dat droge biogrondstoffen werden bijgemengd. In het advies van de bezwarencommissie is het telefoongesprek van 6 januari 2024 dan ook ten onrechte niet opgevat als melding. Dat daaruit niet letterlijk zou volgen dat sprake was van een ongewoon voorval, is niet van belang omdat een melding vormvrij is, de toezichthouder de bedrijfssituatie goed kent en meldingen op zaterdag- en zondagochtend in een normale bedrijfsvoering onwaarschijnlijk zijn. Alleen al de keuzes voor het communicatiekanaal, de persoonlijke benadering in combinatie met dag en tijdstip van de eerste melding leiden dus tot de conclusie dat er iets ongewoons aan de hand was.

5.2.

Over de situatie in februari 2024 stelt eiseres dat zij niet wilde dat de situatie in januari zich zou herhalen, zodat zij de ketels toen meteen heeft uitgezet. Dit heeft eiseres op 16 februari 2024 gemeld.

5.3.

Het college stelt dat eiseres hem niet onverwijld heeft geïnformeerd over de ongewone voorvallen op 6 januari en 16 februari 2024.

5.3.1.

Het college baseert het ongewone voorval vanaf 6 januari 2024 op de volgende feiten:

een melding van 5 januari 2024 van een buitengewoon opsporingsambtenaar van de gemeente Ede van geuroverlast (gelige rook);
een melding van 6 januari 2024 van een omwonende van rook- en geuroverlast;
temperatuurloggegevens van ketel 3 en 4 in de periode 5-6 januari 2024 waaruit volgt dat de keteltemperatuur sterk varieert. Dit is volgens het college geen normale bedrijfsvoering nu de oorzaak van deze variatie het stoken van te natte biomassa was. Doordat biomassa werd gestookt met een te hoog vochtgehalte, daalde de temperatuur in beide ketels. Uit de temperatuurloggegevens blijkt ook dat de keteltemperatuur daalde tot onder de 400 graden Celsius. Dit kan leiden tot een onvolledige verbranding met diverse emissies zoals houtlucht.

Het college stelt dat eiseres dit ongewone voorval, met de e-mail van 8 januari 2024 dat sprake was van een ongewone situatie, te laat heeft gemeld en pas nadat de toezichthouder in verband met een klacht van een omwonende telefonisch contact met eiseres had opgenomen.

5.3.2.

Het college baseert het niet onverwijld melden van het ongewone voorval van 16 februari 2024 op de volgende feiten:

twintig klachten van omwonenden vanaf 15 tot 17 februari 2024 van geur- en rookoverlast afkomstig van het bedrijf;
de waarneming van de toezichthouder op 16 februari 2024 om circa 11:45 uur dat in de directe omgeving van het bedrijf sprake was van geur- en rookoverlast en dat dit gelet op de windrichting en het volgen van de rookpluim afkomstig was van het bedrijf;
de waarneming van de toezichthouder op 16 februari 2024 rond 12:00 uur van de operatorschermen van de ketels in de centrale. Hieruit werd duidelijk dat beide ketels een temperatuur hadden van 350-400 graden, terwijl de gewenste temperatuur 900 graden is. Dit kan leiden tot een onvolledige verbranding met diverse soorten emissies, zoals houtlucht en tot rook- en geuroverlast.

Het college stelt dat eiseres dit ongewone voorval niet tijdig heeft gemeld, omdat zij op 16 februari 2024 om 08:22 uur alleen heeft doorgegeven dat beide ketels om 07:30 uur zijn uitgegaan vanwege een interne melding. Eiseres heeft in die e-mail niets gemeld over een ongewoon voorval en deze e-mail pas verstuurd nadat de toezichthouder na de vele klachten van omwonenden, het bedrijf had bezocht.

5.4.

Op grond van artikel 2.21 van het Bal wordt het bevoegd gezag onverwijld geïnformeerd over een ongewoon voorval. Onder een ongewoon voorval moet op grond van de bijlage bij artikel 1.1 van de Ow worden verstaan:

“gebeurtenis, ongeacht de oorzaak daarvan, die afwijkt van het normale verloop van een activiteit, zoals een storing, ongeluk, calamiteit, waardoor significante nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving ontstaan of dreigen te ontstaan”

5.4.1.

Met ‘onverwijld’ is bedoeld dat de melding zo spoedig mogelijk na het ontdekken van het ongewone voorval wordt gedaan. Vertraging moet worden voorkomen vanwege de gevolgen voor de gezondheid en het milieu. Om die reden is het informeren ook vormvrij; dit zal veelal telefonisch of langs elektronische weg kunnen plaatsvinden.^[3]Het is niet de bedoeling dat omwille van het informeren handelingen worden nagelaten die nadelige gevolgen van het ongewoon voorval kunnen beperken. Als dat aan de orde is, dienen die handelingen eerst te worden verricht en moet het bevoegd gezag direct daarna worden geïnformeerd. Het is in eerste instantie aan degene die de activiteit verricht om te bepalen of sprake is van een ongewoon voorval dat significante gevolgen kan hebben voor de leefomgeving.^[4]

Het is afhankelijk van de aard van het ongewone voorval en de concrete omstandigheden waaronder het zich voordoet wat onder 'zo spoedig mogelijk' moet worden verstaan.^[5]

5.5.

De rechtbank is van oordeel dat in januari 2024 en februari 2024 sprake was van ongewone voorvallen waarover eiseres het college niet onverwijld heeft geïnformeerd. Het college is er daarom terecht van uit gegaan dat sprake was van overtredingen van artikel 2.21 van het Bal. De rechtbank licht dat hierna toe.

Ongewone voorvallen

5.5.1.

De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat er begin januari en februari 2024 een storing is ontstaan in de productie van warmte in het warmtenet van de gemeente Ede als gevolg van het verbanden van te natte biomassa. Tussen partijen is ook niet in geschil dat de temperatuur van de ketels hierdoor te laag was, waardoor sprake kan zijn van onvolledige verbranding waardoor geur- en rookoverlast kan ontstaan. Gelet op de waarnemingen van de buitengewoon opsporingsambtenaar, de toezichthouder en de klachten van omwonenden is zulke overlast er vanaf 5 januari 2024 en 15 februari 2024 ook daadwerkelijk geweest. Naar het oordeel van de rechtbank staat hiermee vast dat op beide momenten sprake was van ongewone voorvallen, omdat de temperatuur op dat moment niet langer adequaat kon worden gereguleerd met de normale methode van het bijmengen van droge biomassa c.q. binnen de normale bedrijfsvoering met geur- en rookoverlast tot gevolg. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank sprake van gebeurtenis die afwijkt van het normale verloop van een activiteit, zoals een storing, waardoor significante nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving ontstaan. Dat temperatuurschommelingen in de ketels door bijvoorbeeld het stoken van te natte biomassa bij de normale bedrijfsvoering horen, maakt dat niet anders. Immers, in januari en februari 2024 was sprake van verbranding van zulke natte biomassa dat dit niet op de normale manier, door het bijmengen van droge biomassa, op te lossen bleek. Bovendien is de pendelende temperatuur in de ketels bij een normale bedrijfsvoering, ook volgens eiseres, een beheersbaar probleem zonder (dreigende) significante nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving, terwijl deze gevolgen zich in januari en februari 2024 naar het oordeel van de rechtbank wel degelijk voordeden gelet op de waarnemingen van de buitengewoon opsporingsambtenaar en de toezichthouder alsmede gelet op de klachten van omwonenden over geur- en rookoverlast.

Niet onverwijld geïnformeerd

5.5.2.

Eiseres heeft het college niet onverwijld over beide ongewone voorvallen geïnformeerd.

Januari 2024

5.5.2.1. Anders dan eiseres stelt, heeft zij het college op 8 januari 2024 om 15:55 uur per e-mail geïnformeerd over het ongewone voorval van januari. De rechtbank is van oordeel dat dit niet ‘onverwijld’ is nu dit niet ‘zo spoedig mogelijk na het ontdekken van het voorval’ is geweest. Eiseres heeft namelijk op de zitting verklaard, en dit volgt ook uit het evaluatierapport ‘Evaluatie verminderde warmtelevering 7-9 januari 2024’ van 26 februari 2024 (hierna: het evaluatierapport) van eiseres zelf, dat zij in ieder geval op zondag 7 januari 2024 wist dat het bijmengen met droge biogrondstoffen niet voldoende was. Verder heeft zij verklaard dat zij diezelfde dag nog een crisisteam heeft samengesteld omdat op maandagochtend 8 januari een warmtestoring werd verwacht waarover die ochtend ook overleg zou gaan plaatsvinden. Het op 8 januari om 15:55 uur melden van dit ongewone voorval, waarvan eiseres zeker op 7 januari al op de hoogte was, is daarom niet ‘zo spoedig mogelijk na het ontdekken van het voorval’.

5.5.2.2. Voor zover eiseres stelt dat zij het ongewone voorval met de e-mail van 7 januari 2024, 19:44 uur wel onverwijld heeft gemeld, volgt de rechtbank die stelling niet. Allereerst volgt uit deze e-mail namelijk niet dat eiseres heeft beoogd een ongewoon voorval te melden. Zij meldt in die e-mail namelijk alleen dat het vanaf zaterdag 6 januari bekend was dat de geleverde biogrondstoffen te vochtig waren en dat vanaf 7 januari de procedure van het bijmengen met droge biogrondstof operationeel is. Uit deze e-mail volgt, mede gelet op de door eiseres in het beroepschrift geschetste context dat het bijmengen van droge biomassa in de normale bedrijfsvoering wel vaker gebeurt, niet dat eiseres op dat moment een ongewoon voorval heeft gemeld of heeft beoogd te melden. Bovendien volgt uit de beroepsgronden, het evaluatierapport en de verklaringen van eiseres op de zitting dat zij vanaf 6 januari al wist dat het bijmengen van droge grondstoffen niet voldoende was om de temperatuur van de ketels omhoog te krijgen. Zoals ook volgt uit het advies van de bezwarencommissie, dat onderdeel is van het bestreden besluit, heeft eiseres ketel 3 namelijk om die reden op 6 januari al uit gezet. Dit volgt eveneens uit het evaluatierapport: ketel 3 is zaterdagnacht al uit bedrijf genomen omdat het bijmengen niet het resultaat uit het verleden had en het opnieuw in bedrijf stellen van ketel 3 niet afdoende bleek. Voor zover met de e-mail van 7 januari, 19:44 uur dus al een ongewoon voorval zou zijn gemeld, dan is ook die melding niet ‘onverwijld’, omdat op 6 januari kennelijk al is gebleken dat het bijmengen van droge biogrondstoffen niet voldoende was. Bovendien was het eiseres sinds zondagmiddag 7 januari bekend dat er een warmtestoring op handen was en heeft zij daarover in de e-mail van die avond niets geschreven.

5.5.2.3. Wat betreft de gestelde eerdere telefonische contacten zitten geen stukken in het dossier die dit onderbouwen en heeft het college zich in het bestreden besluit uitgesproken dat daaruit geen melding van een ongewoon voorval kon worden afgeleid. Ook de toezichthouder heeft dit op de zitting onweersproken verklaard. De stelling van eiseres dat zij hierover op 5 januari 2024 al een e-mail heeft gestuurd, is niet met stukken onderbouwd. Dat uit de e-mail van 6 januari 2024 had moeten worden afgeleid dat sprake was van een ongewoon voorval, volgt de rechtbank niet. In die e-mail staat namelijk alleen dat ketel 3 vanwege onderhoud uit bedrijf is genomen. Ook al is een melding van een ongewoon voorval vormvrij en is het in eerste instantie aan eiseres om een ongewoon voorval te duiden, dit laat onverlet dat in deze e-mail met geen woord wordt gerept over een situatie die zou afwijken van de normale situatie. Weliswaar was het bedrijf bij de toezichthouder misschien bekend en is er in een weekend contact geweest, maar dit laat onverlet dat het – zoals eiseres ook zelf stelt – aan eiseres is om een ongewoon voorval tijdig te duiden en het college daarover te informeren.

Februari 2024

5.5.3.

De beroepsgrond van eiseres dat zij het ongewone voorval van 16 februari 2024 diezelfde dag onverwijld heeft gemeld, slaagt niet. Vast staat dat eiseres de ketels die dag heeft uitgezet om herhaling van het voorval in januari 2024 te voorkomen. Weliswaar heeft eiseres het college die dag om 8.22 uur een e-mail en twee brieven heeft gestuurd met de mededeling dat zij de ketels die dag vanaf 7.30 uit bedrijf heeft genomen, maar tegelijkertijd schreef eiseres dat zij dat heeft gedaan voor
“het opvolgen van een interne melding”en
“onderhoud”. Uit deze mededelingen volgt niet dat sprake is (geweest) van een ongewoon voorval en dat eiseres het college hierover beoogde te informeren, terwijl de klachten van geur- en rookoverlast zich vanaf de avond van 15 februari voordeden en ook op 16 en 17 februari voortduurden. Ook al is een melding van een ongewoon voorval vormvrij en is het in eerste instantie aan eiseres om een ongewoon voorval als zodanig te duiden, dit laat onverlet dat in deze e-mail met geen woord is gerept over een situatie die zou afwijken van de normale situatie terwijl zij de ketels bewust heeft uitgezet ter voorkoming of beperking van een ongewoon voorval. Eiseres heeft het college dus niet over het voorval geïnformeerd zodra zij dat heeft ontdekt.

5.5.4.

Het college is er terecht van uitgegaan dat sprake was van overtredingen van artikel 2.21 van het Bal. De beroepsgronden hierover slagen niet.

Heeft eiseres de vereiste gegevens en bescheiden aan het college verstrekt (2.22 Bal)?

6. Eiseres stelt dat geen sprake is van overtredingen van artikel 2.22 van het Bal omdat zij heeft voldaan aan de plicht om gegevens en bescheiden te verstrekken. Uit het chronologisch overzicht en evaluatieverslag van 26 februari 2024 is gebleken wat de antwoorden waren op de vragen die voortvloeien uit de toepassing van artikel 2.22 van het Bal. De vragen die niet beantwoord zijn, zijn vanzelfsprekend niet uit onwil niet beantwoord, maar simpelweg omdat bepaalde gegevens werden gevraagd die nu eenmaal niet aanwezig waren. Zo was informatie over emissies niet beschikbaar omdat die niet verzameld wordt. Ten slotte heeft de toezichthouder zelf veel informatie tot zich kunnen nemen toen hij ter plaatse was.

6.1.

Het college heeft eiseres de volgende last opgelegd voor overtredingen van artikel 2.22 van het Bal:

“Verstrekken gegevens en bescheiden

Dit betekent dat u – als u ons de gegevens en bescheiden van het ongewoon voorval zodra deze bekend zijn, niet verstrekt –met ingang van 1 weekna dagtekening van het definitieve besluit, een dwangsom moet betalen van € 3.000,- per overtreding van artikel 2.22 Bal, met een maximaal te verbeuren bedrag van € 30.000,-.”

6.1.1.

Volgens het college heeft eiseres over de ongewone voorvallen op 6 januari 2024 en 16 februari 2024 niet de gevraagde gegevens en bescheiden verstrekt. Zo stelt het college dat hij eiseres op 10 en 29 januari en 18 maart 2024 heeft gevraagd om uiterlijk 11 april 2024 aanvullende gegevens over het voorval uit januari 2024 aan te leveren. Hieraan zou eiseres niet volledig hebben voldaan, omdat de volgende informatie niet is verstrekt: een beschrijving van de vrijgekomen emissies, de vochtpercentages van de toegepaste biomassa en het gebruik van de gasgestookte ketels en dieselgestookte heaters. Ondanks dat bepaalde informatie niet bekend zou zijn op het moment van de gebeurtenissen zelf, heeft het college eiseres in meerdere brieven de tijd gegeven om deze gegevens aan te leveren.

Over het voorval in februari 2024 stelt het college dat hij eiseres in een brief van 20 februari 2024 heeft gevraagd om uiterlijk 27 februari 2024 aanvullende gegevens over het voorval aan te leveren. Vervolgens zou de toezichthouder meerdere keren hebben aangegeven dat de gegevens niet zijn aangeleverd. Voor het laatst op 17 april 2024 heeft de toezichthouder telefonisch gevraagd om de gegevens aan te leveren. Behalve de temperatuurloggegevens (ontvangen op 22 en 28 maart 2024) zou niet alle gevraagde informatie als bedoeld in artikel 2.22 van het Bal zijn aangeleverd. Het betreft onder meer de gegevens over de vrijgekomen emissies (type, omvang), informatie over de inzet van heaters (start en einde); en de maatregelen om herhaling te voorkomen.

6.2.

Op grond van artikel 2.22 van het Bal worden, zodra de volgende gegevens en bescheiden bekend zijn, deze verstrekt aan het bevoegd gezag:

a. informatie over de oorzaken van het ongewoon voorval en de omstandigheden waaronder het ongewoon voorval zich heeft voorgedaan;

b. informatie over de vrijgekomen stoffen en hun eigenschappen;

c. andere gegevens die nodig zijn om de aard en de ernst van de gevolgen voor de fysieke leefomgeving te kunnen inschatten; en

d. informatie over de maatregelen die zijn getroffen of worden overwogen om de nadelige gevolgen van het ongewoon voorval te voorkomen als bedoeld in artikel 19.1 Ow.

6.2.1.

De in dit artikel opgesomde informatie moet aan het bevoegd gezag worden verstrekt zodra deze informatie beschikbaar is. Het verstrekken van die informatie hoeft niet met dezelfde spoed als het informeren over het ongewone voorval zelf. De te verstrekken informatie betreft ook de maatregelen die worden genomen om de nadelige gevolgen van het ongewone voorval te beperken.^[6]

6.3.

Op de zitting heeft eiseres het evaluatierapport van 26 februari 2024 en een verzoek om aanvullende gegevens van 29 januari 2024 overgelegd om aan het dossier toe te voegen. Het college heeft op de zitting aangegeven er geen bezwaar tegen te hebben dat deze stukken aan het dossier worden toegevoegd. De rechtbank merkt overigens op dat het evaluatieverslag al deel uitmaakte van de op de zaak betrekking hebbende stukken als bijlage 3 bij het bezwaarschrift van eiseres.

6.4.

Nu eiseres erkent dat zij niet alle, op grond van artikel 2.22 van het Bal, gevraagde gegevens heeft aangeleverd, is het college er terecht van uit gegaan dat sprake was van overtredingen van artikel 2.22 van het Bal. Dat eiseres geen informatie over emissies heeft aangeleverd omdat deze niet verzameld wordt, maakt dat niet anders. Artikel 2.22 van het Bal verlangt namelijk niet dat de gegevens op het moment van het ongewone voorval al aanwezig zijn, maar laat ook ruimte om deze daarna alsnog te vergaren. Het college heeft eiseres hiertoe ook meerdere keren in de gelegenheid gesteld. Dat de toezichthouder zelf veel informatie tot zich heeft kunnen nemen toen hij ter plaatse was, ontslaat eiseres niet van verplichting om de in artikel 2.22 van het Bal genoemde gegevens zelf aan te leveren. Verder heeft eiseres onvoldoende onderbouwd dat zij bepaalde gegevens, zoals de gegevens over de vrijgekomen emissies (type/omvang) en de gevraagde informatie over de inzet van heaters, niet alsnog heeft kunnen vergaren. De beroepsgrond slaagt niet.

6.5.

Het college is er terecht van uitgegaan dat sprake was van overtredingen van artikel 2.22 van het Bal.

Motivering vrees voor herhaling

7. Eiseres stelt verder dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij vreest voor herhaling van de geconstateerde feiten. Nergens heeft het college benoemd dat het vreest voor herhaling en ook niet om welke redenen. Het is niet eens gesteld, laat staan onderbouwd. Een vrees voor herhaling ligt ook niet voor de hand nu tijdens de bezwarenprocedure gemaakte afspraken over de naleving van de wettelijke regeling over ongewone voorvallen zeer uitgebreid besproken en vastgelegd zijn. Sterker nog: het college heeft het opportuun gevonden om deze afspraken nadrukkelijk onderdeel van de beslissing op bezwaar te maken. De afspraken over de te volgen stappen bij en het benoemen van relevante situaties bij het naleven van de wettelijke regeling over ongewone voorvallen zijn ontstaan in een periode waarin partijen juist vanuit een op dat moment zwak wederzijds vertrouwen weer wilden gaan werken aan het bereiken van een goede vertrouwensband. Diverse organisatorische en personele wisselingen maakten een dergelijke nieuwe start volgens eiseres ook mogelijk. Eiseres heeft zich nadrukkelijk gecommitteerd aan de gemaakte afspraken, juist omdat zij een goede vertrouwensband met de omgevingsdienst van cruciaal belang acht voor een werkbare relatie. Onderdeel daarvan had, naar de mening van eiseres, moeten zijn dat de lasten onder dwangsom hadden kunnen vervallen maar dat is volgens eiseres ten onrechte niet gebeurd.

7.1.

Op grond van artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht is een herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.

7.1.1.

Voor de situatie waarbij een herstelsanctie dient ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding, is het vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat een last ter voorkoming van herhaling van herhaling van een eerdere overtreding worden opgelegd, indien een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Bij de beantwoording van de vraag of een last strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen spelen verschillende omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien een rol. Het gaat om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst - bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan - met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is - wil het gaan om een herhaling - onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding.^[7]

7.2.

De rechtbank stelt vast dat, anders dan eiseres stelt, de vrees voor herhaling wel ten grondslag is gelegd aan de oplegging van de lasten. Dit staat expliciet in het voornemen, waarbij ter motivering wordt verwezen naar de eerdere overtredingen in januari en februari 2024. In het primaire besluit wordt naar het voornemen verwezen en dit maakt deel uit van het primaire besluit. Noch in de zienswijze, noch in het bezwaarschrift is (de aanleiding van) de vrees voor herhaling bestreden en in zoverre was er geen reden daar in het bestreden besluit nader op in te gaan. Het college heeft in de eerdere overtredingen ook aanleiding kunnen zien om de gegronde vrees voor herhaling aan te nemen, gelet op de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst met de situatie tijdens eerder geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die eerdere overtreding. De rechtbank is verder van oordeel dat het college ook in de beslissing op bezwaar nog de lasten onder dwangsom heeft kunnen opleggen ter voorkoming van herhaling van de overtredingen. De vrees voor herhaling bestond op het moment van het opleggen van deze lasten namelijk uit de omstandigheid dat zich twee dezelfde overtredingen kort achter elkaar hebben voorgedaan waarvan de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding.

Dat tijdens de bezwaarprocedures afspraken zijn gemaakt over naleving van de lasten onder dwangsom, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat die vrees er niet meer was zodat het college in de beslissing op bezwaar had moeten afzien van het opleggen van de lasten. Nog daargelaten dat de afspraken met name zien op het maken van werkafspraken en het voorkomen van invordering van de opgelegde dwangsommen, maken afspraken tussen partijen niet dat het college niet – als publiekrechtelijke stok achter de deur - alsnog een last ter voorkoming van herhaling van overtredingen heeft kunnen opleggen. De beroepsgrond slaagt niet.

IV. Bijzondere omstandigheden?

8. Eiseres voert aan dat, als sprake zou zijn van overtredingen, dat er dan sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat moet worden afgezien van handhaving.

Zo is er op 11 mei 2021 een last onder dwangsom opgelegd aan zusterbedrijf [naam bedrijf 1] B.V. ter zake naleving van dezelfde regeling onder oud recht uit de Wet milieubeheer. Er is toen een enkelvoudige last opgelegd voor het overtreden van de informatieplicht en het niet verstrekken van gegevens en bescheiden.

Aan eiseres is echter een dubbele last opgelegd, waardoor per situatie zelfs twee keer € 3.000,- kan verbeuren. De enige logische verklaring voor het onder het nieuwe recht opleggen van een dubbele last, maar dat wordt niet uitgelegd, is dat de wettelijke regeling in het oude recht in één artikel was opgenomen en in het Bal in twee artikelen. Zo’n strikte technische uitleg is volgens eiseres niet logisch, omdat ook onder het oude recht onderscheid kan worden gemaakt tussen artikel 17.2, eerste en tweede lid, van de Wm. Dit is in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. De hoogte van de last moet dus worden aangepast van € 3.000 naar € 1.500 per keer met een maximum van € 30.000,- in plaats van het dubbele. Verder is sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat er op het moment van de beslissing op bezwaar geen noodzaak meer was voor het opleggen van een last nu partijen daarvoor afspraken hebben gemaakt over de aanpak van de problemen.

8.1.

Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak.^[8]Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.^[9]Het is aan eiseres om haar beroep op het gelijkheidsbeginsel te onderbouwen met concrete gevallen die volgens haar op relevante punten vergelijkbaar zijn met haar situatie.^[10]

Gelijkheidsbeginsel

8.2.

De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake was van gelijke gevallen die ongelijk zijn behandeld. Nog daargelaten dat in het andere geval sprake was van oud recht, en nu van nieuw recht, heeft eiseres niet onderbouwd dat het andere geval gelijk is. Zo heeft eiseres bijvoorbeeld niet onderbouwd dat in het andere geval, net als bij eiseres, twee ongewone voorvallen hebben plaatsgevonden. De beroepsgrond slaagt niet.

Evenredigheid

8.3.

De rechtbank is verder van oordeel dat het opleggen van twee lasten onder dwangsom voor twee ongewone voorvallen en zowel voor het niet informeren van het college, als het niet volledig verstrekken van gegevens en bescheiden, niet onevenredig is. Zoals het college heeft toegelicht, is het doel van de lasten namelijk om te waarborgen dat eiseres in toekomstige situaties tijdig melding doet van een ongewoon voorval en volledig de vereiste gegevens en bescheiden verstrekt. Daarmee zijn de lasten onder dwangsom per definitie geschikt. En nu het hier om twee losse verplichtingen gaat, is het opleggen van twee afzonderlijke lasten noodzakelijk om beide normschendingen te adresseren.

Verder is niet gebleken dat de hoogte van de gekozen dwangsommen voor eiseres onevenredig uitpakt. Het college heeft onderbouwd dat de gekozen bedragen in zijn optiek per overtreding en per last in verhouding staan tot de aard en ernst van de overtredingen. Zo verwijst het college naar milieu- en gezondheidsrisico’s voor omwonenden bij rook en geur. Ook heeft het college de omvang en professionaliteit van eiseres als exploitant van het warmtenet in ogenschouw genomen en de prikkel die nodig is om naleving te verzekeren. Het college heeft toegelicht dat de dwangsomhoogten aansluiten bij de ernst van de overtreding en het (financiële) gewicht van eiseres. Dat cumulatief maximaal € 60.000,- verbeurd kan worden als eiseres zowel niet informeert als geen gegevens verstrekt, weerspiegelt dat twee verschillende normschendingen worden beoogd te voorkomen. Daarmee wordt zowel de onmiddellijke informatiepositie als de volledigheid van de gevraagde gegevens beschermd.

8.3.1.

Dat partijen voorafgaand aan de beslissing op bezwaar afspraken hebben gemaakt over het voorkomen van invordering van de dwangsommen, maakt ook niet dat het toch opleggen van de lasten in de beslissing op bezwaar onevenredig is. Hiervan heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de lasten een publiekrechtelijke waarborg zijn om herhaling van het niet (tijdig) informeren of het onvolledig verstrekken van gegevens en bescheiden over ongewone voorvallen in de toekomst te voorkomen. Het college heeft dit terecht nodig mogen achten, gelet op dat zich bij eiseres kort na elkaar twee overtredingen hebben voorgedaan met ernstige gevolgen voor de omgeving, zoals geur- en rookoverlast.

8.4.

De beroepsgronden slagen niet.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dat de beslissing op bezwaar, met de lasten onder dwangsom, in stand blijft. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. M.A.A. Soppe, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Ongegrond beroep tegen lasten onder dwangsom wegens niet tijdig melden ongewone voorvallen bij energie-installatie