Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 25/4431 en ARN 25/4433
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaken tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres (zaaknummer ARN 25/4431)
[eiser], uit [woonplaats] , eiser (zaaknummer ARN 25/4433)
gezamenlijk ook te noemen: eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede
(gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] ).
Procesverloop
1. Op 1 april 2025 heeft het college aan eiseres en eiser ieder afzonderlijk een last onder dwangsom opgelegd vanwege gebruik in strijd met artikel 12 van Pro de planregels van het bestemmingsplan ‘Omgeving De Goudsberg, [adres 2] te [plaats] ’ en artikel 3.1 onder a van de planregels van bestemmingsplan ‘Ede, parapluplan recreatieparken’ die beide van rechtswege onderdeel uitmaken van het omgevingsplan van de gemeente Ede. [1] De lasten zijn opgelegd voor de beëindiging en het beëindigd houden van het permanent wonen in de recreatiewoning aan de [adres 1] in [plaats] vóór 1 oktober 2025, onder dwangsom van € 20.000 ineens.
1.1.
Bij besluiten van 22 juli 2025 heeft het college de begunstigingstermijn van de lasten verlengd tot 1 april 2026.
1.2.
Bij beslissingen op bezwaar van 19 augustus 2025 heeft het college de lasten onder dwangsom in stand gelaten onder aanvulling van de motivering.
1.3.
Eisers hebben ieder afzonderlijk beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar.
1.4.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
1.5.
De rechtbank heeft de beroepen op 2 maart 2026 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
1.6.
In de tussenuitspraak van 27 maart 2026 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, de geconstateerde gebreken in de beslissing op bezwaar te herstellen.
1.7.
Het college heeft in reactie op de tussenuitspraak aanvullende motiveringen ingediend.
1.8.
Bij besluiten van 31 maart 2026 heeft het college de begunstigingstermijn van de lasten verlengd tot 1 januari 2027.
1.9.
Eisers hebben ieder afzonderlijk schriftelijk gereageerd op de aanvullende motiveringen van het college.
1.10.
De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.
Overwegingen
2. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. [2]
Tussenuitspraak
3. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat het college op basis van de overgelegde bewijsmiddelen niet kon vaststellen dat sprake is van permanente bewoning van de recreatiewoning. Weliswaar blijkt uit de controles dat eisers een aantal keer in en om de recreatiewoning zijn aangetroffen en dat hun voertuigen daar heel vaak zijn, maar dat is onvoldoende om vast te stellen dat zij er permanent wonen. Voor zover het college wijst op het watergebruik heeft het college onvoldoende aannemelijk gemaakt dat eisers de enige gebruikers van de recreatiewoning zijn. Het college heeft daarom de gelegenheid gekregen om nader te onderbouwen dat sprake is van een overtreding, bijvoorbeeld door het overleggen van de verklaring van de eigenaar van de recreatiewoning over de ononderbroken verhuur aan eisers. Ook heeft het college de gelegenheid gekregen om het mandaatbesluit (of meerdere indien van toepassing) aan de Omgevingsdienst in de procedure in te brengen.
Zijn de besluiten bevoegd genomen?
4. Ter nadere onderbouwing van de juridische grondslag van de handhaving heeft het college na de tussenuitspraak het besluit van het college van 19 december 2023 tot vaststelling van het Mandaatbesluit Omgevingsdienst De Vallei (het mandaatbesluit) overgelegd.
4.1.
Eisers betogen dat het door het college overgelegde mandaatbesluit hooguit een algemene bestuurlijke bevoegdheidsstructuur vanaf 1 januari 2024 bevat, maar niet de concrete feitelijke keten in dit dossier. Het verklaart evenmin op grond van welke grondslag RDW-, BRP-/BSN-gerelateerde gegevens, voertuiggegevens, observatiegegevens en gegevens van derden zijn geraadpleegd, gedeeld, doorgeleid en tegen eisers zijn gebruikt. Een algemeen handhavingsmandaat herstelt dus niet het gebrek aan controleerbaarheid van de gegevens-, observatie- en sanctieketen.
4.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat uit het mandaatbesluit volgt wie er namens de Omgevingsdienst bevoegd is om controles uit te voeren, gegevens te verzamelen, verweer te voeren en besluiten te nemen. Met het mandaatbesluit heeft het college aangetoond dat de lasten onder dwangsom bevoegd zijn opgelegd en dat de controles bevoegd zijn uitgevoerd. Hierna legt de rechtbank haar oordeel uit.
4.3.
Op grond van artikel 10:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een bestuursorgaan mandaat verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaatverlening verzet.
4.4.
De lasten onder dwangsom zijn in (onder)mandaat opgelegd door de teammanager Juridisch advies van de Omgevingsdienst, namens het college.
4.5.
Uit artikel 3 van Pro het mandaatbesluit blijkt dat het college mandaat heeft verleend aan de directeur van Omgevingsdienst De Vallei tot het uitoefenen van de (categorieën van) bevoegdheden in de lijst van bevoegdheden. Uit onderdeel 4 van de lijst van bevoegdheden blijkt dat de bestuursrechtelijke handhavingstaak aan de directeur van de Omgevingsdienst is gemandateerd, namelijk het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Omgevingswet, met inbegrip van het verzamelen en registreren van gegevens die hiervoor van belang zijn. Hieronder valt ook de bevoegdheid tot het aanwijzen van toezichthouders. Uit artikel 4 blijkt Pro dat de directeur ter uitoefening van een aan hem gemandateerde bevoegdheid ondermandaat kan verlenen aan degenen die werkzaam zijn onder zijn verantwoordelijkheid. De teammanager Juridisch advies is werkzaam onder verantwoordelijkheid van de directeur.
4.6.
Voor zover eisers betogen dat de concrete rol van de individuele medewerkers van het college onvoldoende inzichtelijk is, oordeelt de rechtbank dat voldoende duidelijk is hoe het college welke gegevens wanneer heeft verzameld. Het college heeft zijn oordeel gebaseerd op controlerapporten over de periode van februari 2023 tot april 2025, gegevens van de basisregistratie personen, jaaroverzichten van het waterverbruik van de recreatiewoning en verklaringen van de eigenaar van de recreatiewoning. Uit de overgelegde controlerapporten van de toezichthouders blijkt duidelijk welke medewerker welke controle wanneer heeft verricht. Bij gegevens uit algemene registers zoals uit de basisregistratie personen hoeft het college niet nader toe te lichten welke ambtenaar die gegevens heeft verzameld. Dergelijke registers bevatten namelijk objectieve feitelijke informatie die geen nadere beschrijving vragen. Het college kan daarom volstaan met het overleggen van de gegevens en de datum waarop het college die gegevens heeft verzameld. Verder dienen de verklaringen van derden in eigen bewoording te zijn opgesteld, wat ook het geval is bij overgelegde verklaringen.
4.7.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is het onderzoek zorgvuldig?
5. Eisers betogen dat zij zijn geobserveerd zonder juridische grondslag. Dat heeft geleid tot een ernstige psychische belasting, met als dieptepunt de dreiging van het college om de zorgverzekering van eiser stop te zetten als hij zijn woonadres niet kon aantonen. Dat is een inbreuk op het recht op privéleven van artikel 8 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en Fundamentele Vrijheden (EVRM) en het verbod op onmenselijke en vernederende behandeling van artikel 3 van Pro het EVRM. De bescherming van het EVRM heeft voorrang op nationale en gemeentelijke regelgeving. Het college heeft daarbij ook gegevens verwerkt van de langdurige observatie en gedragsanalyse zonder uitvoering van een verplichte Data Protection Impact Assessment (DPIA), wat strijdig is met de artikelen 5, 6 en 35 van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG).
5.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college zorgvuldig onderzoek heeft gedaan. Het handhavingsonderzoek tegen eisers heeft een wettelijke grondslag en is niet in strijd met het EVRM. Aan de vraag of het onderzoek strijdig is met de AVG komt de rechtbank niet toe. Hierna legt de rechtbank haar oordeel uit.
EVRM
5.2.
Lid 1 van artikel 8 van Pro het EVRM bepaalt dat ieder recht heeft op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Lid 2 bepaalt dat geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
5.3.
Volgens vaste rechtspraak is inmenging in een van de in artikel 8, eerste lid, van het EVRM beschermde rechten op grond van het tweede lid gerechtvaardigd, als deze bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van een of meer in dit lid genoemde legitieme doelen. In dat kader moet een evenwichtige afweging hebben plaatsgevonden tussen de belangen van het individu enerzijds en die van de gemeenschap als geheel anderzijds. [3]
5.4.
Op grond van artikel 125 van Pro de Gemeentewet is het college bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang als de last strekt tot handhaving van regels die het gemeentebestuur uitvoert. Op grond van artikel 5:32 en Pro 5:4 van de Awb is het college ook bevoegd een last onder dwangsom op te leggen. Op grond van artikel 5.1 eerste lid aanhef en onder a van de Omgevingswet voert het college de regels over het gebruik van woningen volgens het omgevingsplan uit. Met de inwerkingtreding van Omgevingswet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. [4] Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Volgens ter plaatse geldende bestemmingsplannen ‘Omgeving De Goudsberg, [adres 2] te [plaats] ’ en ‘Ede, parapluplan recreatieparken’ is het perceel bestemd voor recreatieve doeleinden en is permanente bewoning niet toegestaan. Ook staat vast dat eisers geen vergunning hebben om permanent in de recreatiewoning te wonen. Er bestaat dus een wettelijke grondslag voor het college om in beginsel handhavend op te treden en in dat kader onderzoek te doen en gegevens te verzamelen.
5.5.
Het college is gebonden aan de beginselplicht tot handhaving als sprake is van een overtreding, [5] en zal dus op voorhand gegevens moeten verzamelen om het vermoeden van een overtreding te kunnen vaststellen. Het college heeft in dit geval bewust gekozen voor een terughoudende manier van controle gericht op de voertuigen, de woning en onderzoek in openbare registers om de privacy van eisers zoveel mogelijk te eerbiedigen. Gelet op het vermoeden van een overtreding en de beginselplicht tot handhaving heeft het college het belang van het handhavingsonderzoek zwaarder kunnen laten wegen dan de belangen van eisers. Eisers hebben enkel naar voren gebracht dat zij psychische belasting ervaren door het uitgevoerde onderzoek, maar hebben onvoldoende concreet gemaakt waaruit die psychische belasting bestaat. Voor zover eisers het onderzoek als een inbreuk op hun privéleven ervaren, is die inbreuk gerechtvaardigd omdat de wet daarin voorziet en het college terecht belang hecht aan het handhaven van het omgevingsplan.
5.6.
Artikel 3 van Pro het EVRM bepaalt dat niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.
5.7.
De rechtbank ziet in hetgeen eisers hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het onderzoek voorafgaand aan de oplegging van de lasten onder dwangsom leidt tot schending van artikel 3 van Pro het EVRM. De rechtbank oordeelt dat navraag en onderzoek naar het woonadres van eisers passend is bij een handhavingsonderzoek over permanente bewoning van een recreatiewoning, en niet is gebleken dat het college daarbij een dreigement heeft geuit.
Gegevensverwerking
5.8.
Voor zover eisers stellen dat het onderzoek in strijd is met de AVG, gaat de rechtbank hier niet op in omdat dit standpunt niet binnen de grenzen van dit beroep valt. Als eisers menen dat wordt gehandeld in strijd met de AVG kunnen zij hiertegen afzonderlijke (rechts)middelen aanwenden.
5.9.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is sprake van een overtreding?
6. Het college heeft een nadere motivering overgelegd en ook het handhavingsdossier tegen de eigenaar van de recreatiewoning met daarin verklaringen van de eigenaar. Het college stelt zich in zijn nadere motivering op het standpunt dat eisers sinds de aanvang van de controles op 2 februari 2023 permanent wonen in de recreatiewoning. Ter onderbouwing van zijn motivering heeft het college diverse stukken van het handhavingsdossier tegen de eigenaar van de recreatiewoning overgelegd. Het college heeft ruim 50 controles uitgevoerd bij de recreatiewoning. Eisers zijn ook herkend in de recreatiewoning. Er zijn geen andere personen waargenomen. In de handhavingsprocedure tegen de eigenaar van de recreatiewoning spreekt de eigenaar in de definitieve zienswijze van 13 maart 2025 van ‘mijn huurders’ waarmee zij refereert aan eisers.
6.1.
Eisers betogen dat het college het motiveringsgebrek niet heeft hersteld, en hebben ter onderbouwing daarvan drie huurdersverklaringen overgelegd die ontbraken in de overgelegde stukken van het college.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college met de overgelegde bewijsmiddelen onvoldoende heeft aangetoond dat eisers de recreatiewoning in strijd met het omgevingsplan gebruiken. Met de na de tussenuitspraak overgelegde stukken heeft het college namelijk niet inzichtelijk gemaakt hoe de eigenaar de recreatiewoning verhuurt dan wel in gebruik geeft. Weliswaar schrijft de eigenaar in de zienswijze over ‘mijn huurders’ en valt uit het geheel aan overgelegde stukken uit het handhavingsdossier tegen de eigenaar af te leiden dat de eigenaar daarmee eisers bedoelt, maar de eigenaar stelt ook dat anderen de recreatiewoning geregeld gebruiken en dat is onderbouwd met drie verklaringen van andere gebruikers van mei 2025. Die verklaringen zijn weliswaar niet erg concreet, maar het college heeft ook geen nader onderzoek gedaan naar aanleiding van die verklaringen, bijvoorbeeld door contact op te nemen met de opstellers daarvan. Daardoor is op basis van het onderzoek van het college niet voldoende aannemelijk dat eisers de recreatiewoning ononderbroken gedurende het hele jaar in gebruik hebben. De rechtbank kan zodoende niets afleiden uit de gegevens over het watergebruik van de recreatiewoning. Dat betekent dat de rechtbank blijft bij haar voorlopige conclusie in de tussenuitspraak zoals weergegeven onder 3, namelijk dat het college op basis van de overgelegde bewijsmiddelen niet kan vaststellen dat sprake is van permanente bewoning van de recreatiewoning.
6.3.
De beroepsgrond slaagt.
Overige beroepsgronden
6.4.
Nu de beroepen van eisers slagen, komt de rechtbank niet meer toe aan de overige beroepsgronden van eisers. Doordat het gebrek niet is hersteld, staat in dit geval niet vast dat op het moment van de beslissing op bezwaar sprake was van een overtreding. Dat betekent dat de beslissing op bezwaar wordt vernietigd en het college een nieuw besluit moet nemen met een nadere motivering of er al dan niet sprake is van een overtreding. Omdat de uitkomst van dat nieuwe besluit niet op voorhand vast staat, zal de rechtbank de andere beroepsgronden tegen het (vernietigde) besluit niet meer bespreken.
Conclusie en gevolgen
7. Gelet op het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek dat niet is hersteld, zijn de beroepen gegrond. De rechtbank vernietigt de beslissingen op de bezwaren. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtgevolgen in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Het is aan het college om te beslissen op de bezwaren van eisers en om te bezien of zij hun handhavingsbesluit handhaven met een nadere onderbouwing, of niet. Het college moet daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
7.1.
Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet het college aan eisers de door hen betaalde griffierechten vergoeden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de beslissingen op bezwaar van 19 augustus 2025;
- draagt het college op nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van eisers met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 194,- aan eiseres te vergoeden;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 194,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Verschuren, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.