Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht, meervoudige belastingkamer
Procedurenummer: AWB 07/6709
Uitspraakdatum: 9 oktober 2008
Uitspraak in het geding tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid X,
gevestigd te Y, eiseres,
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Zaanstad,
verweerder.
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1. Verweerder heeft aan eiseres voor het jaar 2006, met dagtekening 23 januari 2007, een aanslag (aanslagnummer 1000000) leges opgelegd ten bedrage van in totaal € 9.418,93.
1.2. Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 30 augustus 2007 de aanslag gehandhaafd.
1.3. Eiseres heeft daartegen bij brief van 4 oktober 2007 beroep ingesteld.
1.4. Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend. Bij nadere schriftelijke reactie van 14 maart 2008 heeft verweerder aanvullende stukken in het geding gebracht.
1.5. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 mei 2008 te Haarlem. Van de zijde van eiseres zijn daar verschenen A en B, bijgestaan door C, advocaat te Haarlem, als gemachtigde. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door D, E, F en G.
2. Tussen partijen vaststaande feiten
2.1. De onderneming van eiseres verricht activiteiten op het gebied van metalen wand- en dakbedekkingen.
2.2. Op 6 maart 2006 heeft eiseres een zogenoemde aanvraag bouwvergunning eerste fase ingediend bij de gemeente Zaanstad voor het vergroten van een bedrijfshal en de bouw van een kantoor bij een kaasproducerend bedrijf (verder ook te noemen: de zuivelfabriek). De bouwkosten bedragen ongeveer € 450.000. De aanvraag is in behandeling genomen en aan eiseres is ter zake een aanslag leges opgelegd met dagtekening 10 april 2006, ten bedrage van € 18.609,25.
2.3. Het bouwplan is in het kader van de beoordeling van de vergunningaanvraag voorgelegd aan de welstandscommissie. Tevens bleek dat het bouwplan strijdig was met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, zodat een vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) nodig was. Eiseres is hiervan bij brief van 2 juni 2006 op de hoogte gesteld, waarbij haar de mogelijkheid is gelaten van een verzoek tot vrijstelling af te zien. Zij is er daarbij op gewezen dat voor het in behandeling nemen van een verzoek tot vrijstelling ex artikel 19 WRO Pro (extra) leges verschuldigd waren. Eiseres heeft de procedure doorgezet.
2.4. In verband met de onder 2.3 genoemde werkzaamheden is aan eiseres de thans in het geding zijnde aanslag opgelegd. Deze is als volgt gespecificeerd:
- voor het in behandeling nemen van een verzoek ex artikel 19 WRO Pro € 6.075,00
- voor het opstellen van een ruimtelijk rapport benodigd voor de
beoordeling van dit verzoek € 2.025,00
- voor het benodigde welstandsadvies € 1.318,93
Totaal € 9.418,93
2.5. Eiseres heeft na ontvangst van de hier in het geding zijnde aanslag leges alsnog bezwaar gemaakt tegen de eerdere aanslag leges met betrekking tot het in behandeling nemen van de aanvraag tot verlening van een bouwvergunning eerste fase. Dit bezwaar is door verweerder niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding. Het bij deze rechtbank tegen die uitspraak ingestelde beroep (geregistreerd onder procedurenummer AWB 07/6710) is ongegrond verklaard.
3. Geschil en standpunten van partijen
3.1. In geschil is de hoogte van de aan eiseres opgelegde aanslag en, in het verlengde daarvan, de verbindendheid van de Zaanse Legesverordening 2006 en de daarbij behorende Tarieventabel (verder te noemen: de Verordening).
3.2.1. Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van de uitspraak op bezwaar en verzoekt de rechtbank de zaak zelf af te doen, met veroordeling van verweerder tot vergoeding van de proceskosten in bezwaar en in beroep.
Zij acht de aanslag zowel relatief als absoluut te hoog en zij acht de Verordening op het punt van de bouwleges onverbindend. Zij voert hiertoe aan dat in de Verordening een ongebruikelijke heffingsmaatstaf is gekozen, die niet aan de aan een heffingsmaatstaf te stellen eisen voldoet en tot een te hoge uitkomst leidt. Al met al, wanneer ook de leges in verband met het in behandeling nemen van de bouwvergunning tweede fase in rekening zullen zijn gebracht, zal het bedrag aan verschuldigde leges meer dan 10% van de bouwsom bedragen.
3.2.2. Eiseres meent voorts dat de kosten die zijn gemoeid met de tegenover de leges staande diensten weliswaar niet met het legesbedrag hoeven overeen te komen, maar dat beide toch wel zo nauw als redelijkerwijs mogelijk is op elkaar dienen aan te sluiten. Zij vindt dat er sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing en stelt daartoe dat binnen het geheel van de Verordening voor vele diensten vrijwel geen rechten worden geheven, en voor andere veel te hoge. Zo zouden de geraamde opbrengsten van de post “vergunningen, bouwen, aanleggen en slopen”149% hoger zijn dan de in verband daarmee geraamde kosten. Deze post, kort aan te duiden als “bouwleges”, zou voorts bijna 80% genereren van de totale geraamde legesopbrengsten. Een deugdelijke verklaring voor deze verdeling ontbreekt, aldus eiseres. Zaanstad maakt zich aldus schuldig aan détournement de pouvoir en handelen in strijd met het evenredigheids- en gelijkheidsbeginsel. Eiseres verwijst verder ter onderbouwing van haar stellingen naar het door haar in het geding gebrachte rapport van de Zaanse Rekenkamer van juli 2007, meer in het bijzonder naar de door de Rekenkamer getrokken conclusies ten aanzien van de rechtmatigheid van de Verordening.
3.2.3. Eiseres meent daarnaast dat de wijze waarop de mate van kostendekkendheid door verweerders gemeente wordt berekend niet deugt. Daarin worden namelijk kostenposten meegenomen waar geen opbrengsten tegenover staan, hoewel dat laatste wel zou kunnen volgens eiseres. Tevens zouden er kosten worden meegerekend die niet kunnen worden toegerekend aan enige individualiseerbare verleende dienst. ¬¬Eiseres stelt dat daarmee niet wordt voldaan aan de eis die de Hoge Raad in zijn uitspraak van 4 februari 2005 (nummer 38860, BNB 2005/112) stelt, dat controleerbaar moet zijn welke uitgaven een gemeente in welke mate door elk van de afzonderlijke heffingen beoogt te dekken.
3.2.4. Eiseres meent dat de keuzes zoals die door de gemeente Zaanstad zijn gemaakt ten aanzien van de tarifering in de Verordening en met name ten aanzien van de projectontwikkelaars, in feite resulteren in een heffing naar inkomen, winst of vermogen. Hoe groter het project, hoe meer de bouwer wordt getroffen, nu wordt geheven naar inhoud/oppervlakte van het bouwwerk. Eiseres meent dat de wijze van heffing daarmee een belemmering vormt voor het uitvoeren van bouwprojecten.
3.2.5. Het bepaalde in de Verordening leidt aldus, nu ook een tariefdifferentiatie of een andersoortige rem op de tarifering ontbreekt, tot een heffing van bouwleges die niet voldoet aan de algemene rechtsbeginselen, waaraan volgens de Hoge Raad in zijn arrest van 4 februari 2005 (nummer 40072, BNB 2005/113, BB 2005/395) toetsing per afzonderlijke legessoort mogelijk is, en aldus tot onverbindendheid. Eiseres wijst er op dat in het Zaanse systeem de leges boven de bouwkosten zullen uitkomen als de inhoud/oppervlakte van een bouwproject maar groot genoeg is. Dat geldt ook voor de leges voor het welstandsadvies en de vrijstellingen die hier aan de orde zijn, die immers volgens dezelfde methode worden berekend als de leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag bouwvergunning. Eiseres acht daarnaast de uitkomst in dit concrete geval disproportioneel.
3.2.6. Eiseres stelt dat zij ten onrechte niet op haar bezwaren is gehoord, waardoor zij in haar belangen zou zijn geschaad.
3.2.7. Ter zitting heeft eiseres aanvullend gesteld dat de heffing van leges in verband met de vereiste vrijstelling van het bestemmingsplan in de omstandigheden van dit geval onredelijk is. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan is in 1994 vastgesteld en is daarmee thans achterhaald. Het houdt geen rekening met de al jaren bestaande feitelijke situatie, welke situatie overigens door de gemeente wenselijk wordt geacht. Te zijner tijd zal, zo volgt uit het ruimtelijk rapport, de feitelijke situatie in een nieuw bestemmingsplan worden bestendigd. Eiseres wijst erop dat wetgeving op stapel staat waarin wordt bepaald dat het recht op invordering van leges ter zake van een vrijstelling van het bestemmingsplan vervalt indien de ook thans wettelijk vastgelegde termijn van 10 jaar - na ommekomst waarvan een bestemmingsplan moet worden geactualiseerd – wordt overschreden.
3.3.1. Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep. Hij meent dat noch aan de Verordening, noch aan de aanslag gebreken kleven, nu deze voldoen aan alle in de wet en jurisprudentie neergelegde uitgangspunten. Hiertoe voert hij allereerst aan dat het de gemeente Zaanstad vrij staat af te wijken van de Modellegesverordening zoals die is ontworpen door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De door Zaanstad gehanteerde heffingsmaatstaven zijn gebaseerd op objectkenmerken van het te bouwen object. Er valt op geen enkele wijze een relatie te leggen tussen de heffingsmaatstaven en het inkomen, de winst of het vermogen van eiseres.
3.3.2.1. De Verordening in haar geheel is slechts voor 85% kostendekkend en voldoet daarmee aan de wettelijke eisen op dit punt. De wetgever heeft het voorts aan de gemeentelijke autonomie willen overlaten om te bepalen welke diensten in één verordening worden geregeld. De mogelijkheid van “kruissubsidiëring” binnen de verordening is daarmee door de wetgever onder ogen gezien en bewust aanvaard. Dat in de Verordening de kostendekking niet voor elke legessoort hetzelfde is, leidt daarom niet tot strijd met enig rechtsbeginsel of tot een onredelijke of willekeurige belastingheffing.
3.3.2.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat legesaanslagen, gelet op de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie ter zake, niet op het individuele niveau moeten worden beoordeeld. Ook is geen rechtstreeks verband tussen de hoogte van de leges en de omvang van de verstrekte dienst vereist. De opbrengstlimiet zoals die in de Gemeentewet is vastgelegd biedt voldoende waarborgen tegen een willekeurig of onredelijke belastingheffing, zodat het niet hebben van een tariefplafond of –differentiatie niet tot onverbindendheid van de Verordening kan leiden. De mogelijkheid om uit te gaan van het profijtbeginsel in plaats van het kostenveroorzakingsbeginsel bij de tariefstelling is door wetgever en Hoge Raad uitdrukkelijk erkend. Ook de Zaanse Rekenkamer erkent het vorenstaande, zo blijkt uit het door eiseres in het geding gebrachte rapport van die instantie.
Tegen andersluidende uitspraken van bijvoorbeeld het gerechtshof Arnhem is beroep in cassatie ingesteld.
3.3.3. De Zaanse Rekenkamer heeft in zijn door eiseres aangehaalde rapport geconstateerd dat geen onterechte kosten aan de bouwleges zijn toegerekend. De Rekenkamer heeft voorts weliswaar geconstateerd dat er enige onduidelijkheid is op het gebied van de verdeling van de concernoverhead over de verschillende producten, maar dat leidt er alleen toe dat de gemeente onvoldoende zicht heeft op de kosten van het bouwvergunningenproces, hetgeen een kwestie van al dan niet doelmatig bestuur is. Verweerder verwijst verder naar het gedetailleerde overzicht van baten en lasten, de passages uit de Beheersbegroting Publiek Zaanstad 2006 en een bijlage bij de programmabegroting Zaanstad 2006 die hij bij nadere reactie in het geding heeft gebracht, alsmede op zijn schriftelijke toelichting daarop.
3.3.4. Verweerder erkent dat de gekozen maatstaf voor bepaalde categorieën minder gunstig kan uitvallen, maar acht dit verschijnsel aanwezig bij iedere maatstaf waarvoor een gemeenteraad zou kiezen. Dat maakt de maatstaf nog niet willekeurig, onredelijk of onevenredig. Van een belemmering voor bouwers is naar zijn mening geen sprake. Het staat gemeenten vrij die heffingsmaatstaven in de belastingverordening op te nemen welke zich het beste verstaan met het gemeentelijk beleid en de praktijk van de belastingheffing.
3.3.5. Evenmin kan de hoogte van een individuele aanslag op zichzelf tot onverbindendheid van de Verordening leiden, aldus verweerder. In dit verband wijst hij er nog op dat voor twee van de drie posten die voorkomen op de aanslag hier in het geding door de Verordening een vast bedrag is voorgeschreven en dat de Verordening voor de derde post, het welstandsadvies, wél een maximum bedrag kent.
3.3.6. Verweerder voert aan dat hij op grond van het bepaalde in de Algemene wet inzake rijksbelastingen niet gehouden was eiseres op haar bezwaren te horen nu zij hierom niet in de bezwaarfase had verzocht.
3.3.7. Ter zake van het eerst ter zitting door eiseres aangevoerde punt met betrekking tot het verouderde bestemmingsplan betwist verweerder dat reeds nu vast staat dat de zuivelfabriek in een nieuw plan positief bestemd zal worden. Verweerder acht het voorts onjuist om vooruit te lopen op toekomstige wetgeving.
4. Beoordeling van het geschil
4.1. Tussen partijen is niet in geschil dat de aan eiseres in rekening gebrachte bedragen in overeenstemming zijn met het bepaalde in de Verordening. De rechtbank ziet geen aanleiding hier anders over te oordelen.
4.2. Eiseres heeft, naar aanleiding van de toelichting ter zake door verweerder en de door verweerder alsnog aangeleverde stukken, ter zitting meegedeeld geen kosten te zien die niet bij de berekening van de kostendekkendheid van de Verordening hadden mogen worden meegenomen. Ook de rechtbank is niet gebleken dat er sprake is van een toerekening van kosten die daarvoor niet in aanmerking komen. De rechtbank constateert wel dat eerst op een later tijdstip in de beroepsprocedure volledige en juiste informatie op dit punt is verstrekt. In zoverre is de uitspraak op bezwaar, in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, niet deugdelijk gemotiveerd. Dit gebrek behoeft naar het oordeel van de rechtbank niet tot vernietiging van die uitspraak te leiden, nu in beroep voldoende duidelijkheid is verschaft en een en ander niet leidt tot vernietiging of vermindering van de aanslag. In de omstandigheid dat eiseres in beroep heeft moeten gaan om deze duidelijkheid te verkrijgen, ziet de rechtbank wel aanleiding om verweerder te veroordelen tot een vergoeding van de door eiseres ten behoeve van het beroep gemaakte kosten en te bepalen dat het voor deze procedure betaalde griffierecht aan eiseres wordt vergoed.
4.3. Eiseres heeft haar stelling dat zij ten onrechte niet zou zijn gehoord in de bezwaarfase ter zitting ingetrokken. De rechtbank komt derhalve aan een beslissing op dit punt niet meer toe.
4.4. In artikel 229b van de Gemeentewet, gelezen in verbinding met artikel 229, eerste
lid, aanhef en onder b., van die wet, is bepaald dat de tarieven in onder meer een legesverordening zodanig moeten worden vastgesteld, dat de geraamde opbrengsten niet uitgaan boven de geraamde kosten van de aan de heffing van leges onderhevige door het gemeentebestuur verstrekte diensten (de zogenoemde “opbrengstlimiet”). De toets ter zake dient plaats te vinden met betrekking tot alle in de verordening opgenomen diensten gezamenlijk, aldus de Hoge Raad in zijn arrest van 4 februari 2005 (nr. 40072, BNB 2005/113). Tussen partijen is niet langer in geschil dat de Verordening als geheel in overeenstemming is met de opbrengstlimiet. De rechtbank heeft geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen.
4.5. Op grond van vaste jurisprudentie van de Hoge Raad (onder andere HR 4 maart 1981, nummer 20 037, BNB 1981/142, HR 18 september 1991, nummer 27 457, BNB 1991/351 en HR 24 december 1997, nummer 32 569, Belastingblad 1998/320) behoeft er voorts geen rechtstreeks verband te bestaan tussen de hoogte van de in rekening gebrachte leges en de omvang van de dienst, of de kosten die daarmee gemoeid zijn. Bij het vaststellen van de legestarieven voor de onderscheiden groepen van diensten is de gemeentelijke wetgever in beginsel vrij. Het behoort tot zijn bevoegdheid om, indien hij dat gewenst acht, diensten van een bepaalde soort te onderwerpen aan een tarief dat slechts in geringe mate verband houdt met de hoogte van de aan de desbetreffende diensten voor de gemeente verbonden lasten, of sommige diensten zelfs in het geheel niet in de legesheffing te betrekken. Bij de tariefstelling geldt voor de gemeentelijke wetgever slechts de hiervoor genoemde opbrengstlimiet (Hoge Raad 24 februari 2006, BNB 2006/173).
4.6. De bevestiging van haar andersluidende stellingen die eiseres leest in het rapport van de Zaanse Rekenkamer, leest de rechtbank daarin niet. Eiseres heeft expliciet verwezen naar de conclusie van de Rekenkamer op het punt van de rechtmatigheid. De rechtbank constateert dat de Rekenkamer daar concludeert dat de Verordening voldoet aan de thans geldende wet- en regelgeving. Voorts wijst hij erop, gezien de gesignaleerde verschillen in de mate van kostendekking tussen de afzonderlijke diensten, dat het risico bestaat dat de Verordening als onverbindend zou hebben te gelden, indien de Hoge Raad in navolging van het Hof Arnhem in diens uitspraak van 8 februari 2006 (nummer 03/01678, LJN: AV8597) beperkingen zou stellen aan het toepassen van de zogenoemde kruissubsidiëring. Daarmee wordt zijn eerdere conclusie echter niet anders.
4.7. Eiseres heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat de door verweerder gehanteerde heffingsmaatstaf niet aan de daaraan te stellen eisen zou voldoen. De overige bezwaren van eiseres ten aanzien van de tarifering stuiten af op de omstandigheid dat in deze procedure uitsluitend de leges voor de vrijstelling van het bestemmingsplan en het daarvoor benodigde ruimtelijk rapport en voor het welstandsadvies aan de orde zijn. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat het daarbij ten aanzien van de vrijstelling en het ruimtelijk rapport om gefixeerde bedragen gaat en dat ter zake van het welstandsadvies een maximumbedrag geldt. De rechtbank acht bedoelde vaste bedragen en maximum niet zo onredelijk hoog dat deze onmogelijk ooit door bouwers zouden kunnen worden opgebracht, op grond waarvan dan mogelijk gesproken zou kunnen worden van een willekeurige en onredelijke heffing die de wetgever niet kan hebben beoogd. Evenmin acht zij de hoogte van de geheven bedragen onredelijk of willekeurig bezien in relatie tot de met het project gemoeide bouwsom.
4.8. Ten aanzien van het nader door eiseres ter zitting ingenomen standpunt inzake het uitblijven van herziening van het ter plaatste geldende bestemmingsplan overweegt de rechtbank het volgende. Eiseres bestrijdt niet dat de belastbare feiten zich hebben voorgedaan. Verweerder is, als heffingsambtenaar, in dat geval gebonden aan de bepalingen van de door het regelgevend orgaan van de gemeente vastgestelde Verordening en moet de voor die belastbare feiten vastgestelde kosten in rekening brengen. Deze gebondenheid kan alleen doorbroken worden wanneer er door de onverkorte toepassing van het bepaalde in de Verordening een zodanig ernstige schending van enig beginsel van behoorlijk bestuur dat behoort te gelden in het verkeer tussen overheid en burger zou optreden, dat handhaving van die bepalingen niet langer gerechtvaardigd kan worden geacht.
4.9. De rechtbank acht geen sprake van een schending van de beginselen van behoorlijk bestuur van een dergelijk gewicht. Eiseres heeft tegenover de betwisting van verweerder niet aannemelijk gemaakt dat de zuivelfabriek in een herzien bestemmingsplan zonder meer positief bestemd zou worden, zodat vrijstelling en ruimtelijk rapport ten behoeve daarvan dan niet meer nodig zouden zijn. Het is voorts de eigen keuze van eiseres geweest te gaan bouwen terwijl het bestemmingsplan (nog) niet is gewijzigd. Eiseres is er op gewezen dat vrijstelling nodig was en dat daar kosten aan waren verbonden, maar heeft er toch voor gekozen door te gaan met het project. Het vervolgens in rekening brengen van die kosten kan dan niet als onzorgvuldig, onbillijk of onredelijk worden gezien. Dat inmiddels een wetswijziging in voorbereiding is om de invordering van leges te verbieden indien het bestemmingsplan niet tijdig wordt herzien, maakt ten slotte – nog daargelaten dat niet ieder wetsvoorstel ook wet wordt – het thans geldende recht niet anders.
4.10. Nu ook overigens niet is gebleken van een reden voor vernietiging of vermindering van de aanslag, is het beroep, mede gelet op hetgeen hiervoor onder 4.2 is overwogen, ongegrond.
5. Proceskosten
De rechtbank zal verweerder veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 322 en een wegingsfactor 1). Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken. De rechtbank wijst de gevraagde veroordeling van verweerder in de proceskosten van eiseres in bezwaar af. Artikel 7:15, tweede lid, van de Awb vereist daarvoor dat de aanslag moet zijn herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Daarvan is geen sprake.
6. Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 644, te betalen door de gemeente Zaanstad;
- bepaalt dat de gemeente Zaanstad het gestorte griffierecht ad € 285 aan eiseres vergoedt;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Deze uitspraak is gedaan op 9 oktober 2008 en op dezelfde dag in het openbaar uitgesproken door mr. J.L. Bruinsma, voorzitter, mr. G.W.J. Harten en mr. L.F. Roseval, rechters, in tegenwoordigheid van mr. W. Kuik, griffier.
Afschrift verzonden aan partijen op:
De rechtbank heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van de uitspraak in geanonimiseerde vorm.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te Amsterdam (belastingkamer), Postbus 1312, 1000 BH Amsterdam.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.