Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nrs.: 03/518 BESLU & 03/547 BESLU
Inzake het geding van
Stichting De Faunabescherming, statutair gevestigd te Amstelveen,
hierna: de Faunabescherming,
gemachtigde: mr. B. Arentz, advocaat te Amsterdam,
en
Nederlandse Vereniging tot bescherming van Vogels, statutair gevestigd te Zeist,
hierna: de Vogelbescherming,
gemachtigde: mr.drs. A.E.M. Ninaber, jurist in dienst van de Vogelbescherming,
gezamenlijk te noemen: eisers,
tegen
het college van gedeputeerde staten van Fryslân (GS), verweerder,
gemachtigde: mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2002 heeft verweerder aan de Bond van Friese Vogelbeschermings Wachten (BFVW) op grond van art. 60 van Pro de Flora- en Faunawet (Ffw) en art. 2 van Pro de Regeling zoeken, rapen en beschermen van kievitseieren Flora- en faunawet (hierna: de Regeling) ontheffing verleend van het in art. 12 Ffw Pro opgenomen verbod op het rapen van eieren van inheemse dieren. De ontheffing geldt voor een periode van vijf jaar. Aan de ontheffing zijn een twaalftal voorschriften verbonden.
Namens eisers zijn tegen dit besluit bezwaarschriften ingediend.
Bij besluit van 1 april 2003 heeft GS de bezwaren van de Faunabescherming ongegrond verklaard. Op dezelfde datum heeft verweerder de bezwaren van de Vogelbescherming tegen voorschrift 2 gegrond verklaard en voor het overige ongegrond. Het primaire besluit is herroepen voor wat betreft de in voorschrift 2 genoemde raapperiode, welke gewijzigd is in "de periode van 1 maart tot en met 8 april". Voor het overige is het besluit van 17 december 2002 gehandhaafd.
Tegen deze beslissingen hebben eisers beroep ingesteld. Het beroep van de Faunabescherming is bekend onder registratienummer 03/518 BESLU. Het beroep van de Vogelbescherming is geregistreerd onder nummer 03/547 BESLU.
Ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 3 februari 2004 zijn de zaken gevoegd behandeld . Namens de Vogelbescherming zijn verschenen mr. A.J. Durville en de heer Osieck, gemachtigden. Namens de Faunabescherming zijn verschenen A.P. de Jong en H.H. Niesen, gemachtigden, bijgestaan door mr. B. Arentz, advocaat te Amsterdam. Namens GS zijn verschenen R.J.A. Hobbenschot, werkzaam in provinciale dienst, en mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden. Namens de BFVW is verschenen dr.ir. A. Osinga, voorzitter.
Op grond van art. 8:68 Awb Pro heeft de griffier bij brief van 27 februari 2004 aan partijen kenbaar gemaakt dat de rechtbank heeft besloten tot heropening van het onderzoek teneinde een deskundige te raadplegen.
De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) benoemd tot deskundige. De StAB heeft op 6 december 2004 een rapport (met bijlagen) ingezonden. Deze stukken zijn in afschrift aan partijen verzonden en partijen hebben de gelegenheid gehad op deze stukken te reageren.
Op 1 februari 2005 zijn de beroepen gevoegd behandeld ter nadere zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank. Namens de Vogelbescherming zijn verschenen mr.drs. A.E.M. Ninaber en B. van Gemerden, gemachtigden. Namens de Faunabescherming zijn verschenen H.H. Niesen, gemachtigde, en mr. B. Arentz, advocaat te Amsterdam. Namens GS zijn verschenen R.J.A. Hobbenschot, werkzaam in provinciale dienst, en mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden. De BFVW is ter zitting vertegenwoordigd door H. Kalsbeek, gemachtigde. Van de zijde van de StAB zijn verschenen K.A. Ottens en ing. P.M. Stroeken.
Motivering
Feiten en omstandigheden die de rechtbank als vaststaand aanneemt
Op 3 september 2002 heeft de BFVW bij GS een aanvraag ingediend. De aanvraag strekt ertoe in het kader van de Ffw en de daaraan verbonden regelgeving vergunning te verkrijgen voor het zoeken en rapen van kievitseieren en het beschermen van alle weidevogels. De aanvraag is nader onderbouwd bij schrijven van 4 oktober 2002.
Bij besluit van 17 december 2002 heeft verweerder voor een periode van vijf jaar ontheffing verleend als bedoeld in art. 60 Ffw Pro juncto art. 2 van Pro de Regeling van het verbod van art. 12 Ffw Pro ten behoeve van het zoeken en rapen van eieren van de kievit (Vanellus Vanellus). Aan de ontheffing zijn de volgende voorschriften verbonden:
"1. De BFVW verleent aan een ieder die daartoe een verzoek heeft ingediend toestemming voor het zoeken en rapen van kievitseieren door afgifte van een persoonsgebonden en van een uniek nummer voorziene eierzoekkaart/nazorgpas.
2. Een houder van een eierzoekkaart/nazorgpas als bedoeld onder 1 raapt in de periode van 1 tot en met 8 april niet meer dan 15 eieren.
3. Degene, die eieren zoekt en raapt, beschermt de nesten en legsels, danwel draagt er zorg voor dat deze worden beschermd.
4. Het is verboden zich bij het zoeken en rapen van kievitseieren door één of meer honden te doen vergezellen.
5. Een eierzoekkaart/nazorgpas wordt niet verstrekt indien in enig voorafgaand jaar niet is voldaan aan de op grond van artikel 60, derde lid, van de Flora- en faunawet, verplichte beschermingsactiviteiten of indien misbruik, verkeerd gebruik of andere onregelmatigheden zijn geconstateerd.
6. De BFVW registreert de verstrekte eierzoekkaarten/nazorgpassen, het aantal geraapte eieren, en brengt de gevonden maar niet geraapte eieren, het aantal broedparen alsmede de aard en omvang van de beschermingsactiviteiten in kaart.
7. Uiterlijk 1 oktober van elk jaar worden de gegevens als bedoeld onder 5 aan gedeputeerde staten van Fryslân ter beschikking gesteld.
8. Het zoeken en rapen van eieren is niet toegestaan in terreinen van Staatsbosbeheer en Natuurmonumenten en andere grondeigenaren/-gebruikers voorzover deze dit privaatrechtelijk op kenbare wijze hebben aangegeven.
9. Het zoeken en rapen van eieren op eens anders grond buiten tegenwoordigheid van de gebruiker van die grond is slechts toegestaan indien de eierzoeker in het bezit is van een eierzoekkaart/nazorgpas en een nazorgovereenkomst, die voldoet aan door ons te stellen voorwaarden.
10. Het rapen van eieren is niet toegestaan in die terreinen die worden beheerd door een erkende organisatie voor wie uitsluitend het zoeken is toegestaan.
11. De beperkingen en voorschriften bedoeld onder 3, 8, 9 en 10 dienen te worden vermeld op de eierzoekkaart/nazorgpas.
12. De periode gedurende welke het zoeken en rapen is toegestaan kan, indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven, door ons worden beperkt."
GS heeft dit besluit -kort samengevat- als volgt gemotiveerd. De BFVW is een erkend samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers. De BFVW is opgericht om het zoeken, rapen en beschermen van weidevogels meer gereguleerd vorm te geven. Zij tracht haar statutaire doelstelling, te weten de instandhouding van de in het wild levende fauna en flora in het algemeen en de avifauna in het bijzonder in de provincie Fryslân en zonodig daarbuiten, onder andere te bereiken door het bevorderen van de vogelbescherming en de verzorging, door het bevorderen en uitoefenen van toezicht op de naleving van de wettelijke voorschriften inzake vogelbescherming en door het verstrekken van advies ten aanzien van eierzoeken. Het zoeken en rapen van kievitseieren is in Fryslân een diepgewortelde traditie. Deze traditie maakt deel uit van het culturele erfgoed in deze provincie en is onlosmakelijk verbonden met de vrijwillige weidevogelbescherming, één van de pijlers van het provinciale weidevogelbeleid. Vrijwillige weidevogelbescherming is een systeem dat is gebaseerd op een kortstondig en beperkt oogsten (wise use) met daartegenover een langdurige bescherming van alle soorten weidevogels die broeden op het boerenland. Van alle weidevogels in Nederland broedt 85% op boerenland en de rest in gebieden die beheerd worden door terreinbeherende instellingen, die het beheer kunnen aanpassen aan de biotoopeisen van de vogels. Het gaat bij de vrijwillige weidevogelbescherming om het plaatsen van nestbeschermers, het plaatsen van markeringstekens of het verleggen van legsels in het belang van de bescherming ervan. Op deze wijze wordt circa 60% van de legsels van de kievit en de grutto beschermd, maar in feite gaat het om alle weidevogels. Deze wijze van werken is landelijk uniek en bevestigt de belangstelling en de zorg voor weidevogels, die al heel lang deel uitmaken van de Friese cultuur. Het positieve effect van deze beschermingsactiviteiten blijkt onder meer uit het rapport "Onderzoek naar het effect van vrijwillige weidevogelbescherming op het reproductieproces van weidevogels" van W.A. Teunissen/Sovon/IKC Natuurbeheer.
Na bezwaar is voorschrift 2 herroepen voor wat betreft de daarin genoemde raapperiode, welke is gewijzigd in "de periode van 1 maart tot en met 8 april".
Bij de beslissingen op bezwaar heeft GS zich op het standpunt gesteld dat hij in het kader van de besluitvorming over deze ontheffing niet hoeft in te gaan op het afwegingskader van art. 9 van Pro de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: Vogelrichtlijn). Dat afwegingskader is er voor de lidstaten wanneer die een regeling willen treffen in afwijking van art. 5 Vogelrichtlijn Pro. Bij de vaststelling van de Ffw en de Regeling is die afweging door de wetgever gemaakt. Verweerder vindt dat hij er vanuit kan gaan dat de bepalingen van de Ffw in samenhang met die van de Regeling een voldoende uitwerking vormen van de Vogelrichtlijn. GS stelt zich derhalve op het standpunt dat hij kan volstaan met toetsing van de aanvraag om ontheffing aan de wet (Ffw) en de Regeling. Volgens GS voldoet de verleende ontheffing aan voormelde wettelijke bepalingen.
Eisers hebben gemotiveerd aangegeven waarom zij van mening zijn dat GS ten onrechte ontheffing hebben verleend aan de BFVW. De standpunten van eisers en de BFVW worden hierna verkort weergegeven.
Volgens de Faunabescherming heeft verweerder miskend dat het rapen van kievitseieren dusdanig schadelijk is voor die soort, dat de ontheffing niet verleend had mogen worden. Naar de mening van de Faunabescherming koppelt verweerder het vraagstuk van de weidevogelbescherming ten onrechte aan de vraag of er een ontheffing verleend kan worden. Volgens de Faunabescherming is de ontheffing voorts niet in overeenstemming met de Vogelrichtlijn en de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: Habitatrichtlijn). Verweerder is hierop in de beslissing op bezwaar ten onrechte niet inhoudelijk ingegaan door te volstaan met de overweging dat de ontheffing voldoet aan de wet en de Regeling. Ten onrechte is in de ontheffing geen beperking gesteld aan de hoeveelheid te rapen eieren, omdat wanneer iedereen 15 eieren mag rapen, dit er op neerkomt dat alle eieren mogen worden geraapt. De ontheffing is op het punt van de maximum hoeveelheid te rapen eieren niet te handhaven, evenmin als op het punt dat verplicht aan nestbescherming moet worden gedaan. Aldus de Faunabescherming.
De Vogelbescherming heeft zich op het standpunt gesteld dat het weliswaar voorstelbaar is dat het rapen van kievitseieren een culturele traditie is, die onder omstandigheden gezien kan worden als "verstandig gebruik" als bedoeld in art. 9 van Pro de Vogelrichtlijn, maar is van mening dat niet is voldaan aan de in de richtlijn gestelde criteria. Zo kan heel goed aan weidevogelbescherming gedaan worden zonder vooraf eieren te rapen. Ook is niet voldaan aan de criteria "selectief", "kleine hoeveelheden" en "onder strikt gecontroleerde omstandigheden" omdat de ontheffing het mogelijk maakt dat alle eieren in de gehele provincie die in de periode tot 9 april worden gelegd, worden geraapt.
De BFVW heeft betoogd dat het rapen van eieren niet schadelijk is voor de soort, waarbij zij met name de positieve effecten van de nazorg voor alle weidevogels benadrukt. De BFVW heeft er voorts op gewezen dat een door de Faunabescherming bij de Europese Commissie (EC) ingediende klacht over de regeling voor het zoeken en rapen van kievitseieren is afgewezen.
Het wettelijk kader
In art. 12 Ffw Pro is bepaald dat het verboden is eieren van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te zoeken, te rapen, uit het nest te nemen, te beschadigen of te vernielen.
Het besluit van GS waarbij de ontheffing is verleend, is gebaseerd op art. 60 Ffw Pro. Deze bepaling luidt als volgt:
"1. Voorzover naar het oordeel van Onze Minister de belangen van natuurbehoud zich daartegen niet verzetten, kan Onze Minister een periode liggende tussen 1 maart en 9 april vaststellen, waarbinnen gedeputeerde staten aan samenwerkingsverbanden van weidevogelbeschermers die overeenkomstig het tweede lid zijn erkend, ontheffing kunnen verlenen van het verbod van artikel 12 ten Pro behoeve van het zoeken en rapen van eieren van de kievit (Vanellus vanellus).
2. Gedeputeerde staten kunnen samenwerkingsverbanden van weidevogelbeschermers erkennen indien zij voldoen aan bij ministeriële regeling gestelde regels. Deze regels betreffen in ieder geval:
a. de rechtsvorm van de samenwerkingsverbanden en
b. de omvang en begrenzing van het gebied waarover zich de zorg van het samenwerkingsverband kan uitstrekken.
3. Aan een ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt het voorschrift verbonden dat degene die eieren zoekt en raapt, de nesten en legsels van weidevogels beschermt, dan wel ervoor zorgdraagt dat deze worden beschermd. Overige voorschriften en beperkingen kunnen in ieder geval inhouden:
a. het voorschrift dat het zoeken en rapen van kievitseieren op eens anders grond buiten tegenwoordigheid van de gebruiker van die grond slechts is toegestaan indien de gebruiker van de grond hiervoor schriftelijk toestemming heeft verleend en
b. de beperking dat het zoeken en rapen van kievitseieren slechts gedurende een deel van de in het eerste lid bedoelde periode is toegestaan.
4. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot voorschriften en beperkingen waaronder de in het eerste lid bedoelde ontheffingen kunnen worden verleend.
5. Het is verboden zich bij het zoeken en rapen van kievitseieren door één of meer honden te doen vergezellen."
Bij het verlenen van de ontheffing is voorts toepassing gegeven aan de bepalingen van de Regeling. Voor zover in dit geding relevant, luiden deze bepalingen als volgt:
Art. 2 van Pro de Regeling:
"In de periode van 1 maart tot en met 8 april kunnen gedeputeerde staten aan erkende samenwerkingsverbanden van weidevogelbeschermers ontheffing verlenen van het verbod van artikel 12 van Pro de wet ten behoeve van het zoeken en rapen van eieren van de kievit (Vanellus Vanellus)."
Art. 3 van Pro de Regeling:
"Gedeputeerde Staten kunnen ieder voorzover het hun provincie betreft samenwerkingsverbanden van weidevogelbeschermers erkennen indien zij:
a. de rechtsvorm van rechtspersoon als bedoeld in artikel 2:3 van Pro het Burgerlijk Wetboek bezitten en
b. de zorg van het betreffende samenwerkingsverband zich uitstrekt over een gebied van minimaal 5000 ha. in de betreffende provincie dat is aangegeven op een kaart van 1:50.000."
Art. 4 van Pro de Regeling:
"Onverminderd artikel 60, derde lid, van de wet, worden aan de ontheffingen de volgende voorschriften verbonden:
a. het erkende samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers verleent aan een ieder die daartoe een verzoek heeft ingediend toestemming voor het zoeken en het rapen van kievitseieren door afgifte van een persoonsgebonden en van een uniek nummer voorziene eierzoekkaart;
b. een houder van een eierzoekkaart als bedoeld in het eerste lid raapt in de in artikel 2 vastgestelde Pro periode niet meer dan 15 eieren;
c. het is verboden zich bij het zoeken en rapen van kievitseieren door één of meer honden te doen vergezellen;
d. een eierzoekkaart wordt niet verstrekt indien in enig voorafgaand jaar niet voldaan is aan de op grond van artikel 60, derde lid, van de wet, verplichte beschermingsactiviteiten of indien misbruik, verkeerd gebruik of andere onregelmatigheden zijn geconstateerd;
e. het erkende samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers registreert de verstrekte eierzoekkaarten, het aantal geraapte eieren, en brengt de gevonden maar niet geraapte eieren, het aantal broedparen alsmede de aard en omvang van de beschermingsactiviteiten in kaart en;
f. uiterlijk 1 oktober van elk jaar worden de gegevens bedoeld in onderdeel e, aan gedeputeerde staten van de betreffende provincie ter beschikking gesteld."
Art. 5 van Pro de Regeling:
"De beschermingsactiviteiten als bedoeld in artikel 60, derde lid, van de wet, die door of vanwege een houder van een eierzoekkaart na tussenkomst van het erkende samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers die de eierzoekkaart heeft verstrekt, worden verricht hebben tot doel te voorkomen dat nesten en legsels van weidevogels worden vernield of beschadigd door landbouwwerkzaamheden of door vee en kunnen bestaan uit:
- het markeren van nesten of
- het plaatsen van nestbeschermers."
Art. 6 van Pro de Regeling:
"1. Gedeputeerde staten onderzoeken of laten onderzoeken aan de hand van de op grond van artikel 4, onderdeel e, verkregen gegevens wat de effecten van het zoeken, rapen en de beschermingsactiviteiten zijn voor de populatie kieviten in de provincie.
2. Uiterlijk 1 februari van elk jaar stellen gedeputeerde staten de resultaten van het in het eerste lid bedoeld onderzoek ter beschikking van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
3. Indien uit het in het eerste lid bedoelde onderzoek blijkt dat er sprake is van een negatief effect voor de populatie kieviten in de provincie treft gedeputeerde staten die het aan gaat de nodige maatregelen om dit negatieve effect ongedaan te maken."
Rechtsoverwegingen van formele aard
Ingevolge art. 60 lid 1 Ffw Pro juncto art. 2 van Pro de Regeling komt aan GS een discretionaire bevoegdheid toe, op grond waarvan hij kan besluiten ontheffing te verlenen aan een erkend samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers ten behoeve van het zoeken en rapen van eieren van de kievit. Wanneer het gaat om een discretionaire bevoegdheid dient de bestuursrechter zich te beperken tot de vraag of kan worden gezegd dat het bestuursorgaan bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen, dan wel anderszins heeft gehandeld in strijd met enige regel van geschreven recht -daaronder begrepen hetgeen in de Awb is bepaald over onder meer zorgvuldigheid en motivering- dan wel met enige regel van ongeschreven recht of enig algemeen rechtsbeginsel.
De rechtbank is allereerst van oordeel dat GS zich bij de bestreden beslissingen op bezwaar ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij niet op de inhoudelijke argumenten van eisers met betrekking tot de toepassing van de Vogelrichtlijn behoefde in te gaan en kon volstaan met toetsing aan de Ffw en de Regeling. De enkele omstandigheid dat, zoals door GS is gesteld, de Vogelrichtlijn is omgezet in nationaalrechtelijke bepalingen, biedt voor een dergelijke stellingname onvoldoende grondslag. Immers, in het geval dat de Vogelrichtlijn onjuist of onvolledig is geïmplementeerd, kan door eisers ten aanzien van de door GS verleende ontheffing een rechtstreeks beroep worden gedaan op die bepalingen van de Vogelrichtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn bepaald.
Naar vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJEG) is de nationale autoriteit die bevoegd is toepassing te geven aan bepalingen van nationaal recht als hiervoor bedoeld, evenals de wet zelf, gehouden tot eerbiediging van de bepalingen van de richtlijn. De nationale autoriteit kan de bepalingen van de richtlijn niet miskennen zonder het nationale recht in strijd te brengen met het gemeenschapsrecht (HvJEG 15 maart 1990, zaak 339/87, Commissie - Nederland). Hoewel verweerder eerst in het verweerschrift, bij gelegenheid van latere producties en tijdens de zittingen is ingegaan op de vraag of de verleende ontheffing mogelijk in strijd is met de Vogelrichtlijn, ziet de rechtbank hierin geen aanleiding om tot vernieting van de bestreden besluiten over te gaan, nu eisers, verweerder en de BFVW voldoende in de gelegenheid zijn geweest om over en weer op elkaars inhoudelijke stellingen te reageren.
Mede gelet op voormelde overwegingen van het HvJEG dient de rechtbank te beoordelen of de bestreden besluiten, waarbij de verleende ontheffing in stand gelaten is, in overeenstemming zijn met art. 60 Ffw Pro en de Regeling. Bij haar beoordeling dient de rechtbank de bepalingen van de Ffw en de Regeling zoveel mogelijk te interpreteren in het licht van de bewoordingen en objectieve doelstellingen van de Vogelrichtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken en aldus te voldoen aan art. 249 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-verdrag).
Wanneer deze richtlijnconforme interpretatie van het nationale recht onvoldoende is om de volle werking van het gemeenschapsrecht te verzekeren, dient de rechtbank de desbetreffende nationaalrechtelijke bepaling buiten toepassing te laten en de ontheffing te toetsen aan rechtstreeks werkende bepalingen van de richtlijn. Voor het antwoord op de vraag of een bepaling van nationaal recht in overeenstemming is met de bepalingen van de Vogelrichtlijn, moet worden nagegaan of de Nederlandse wetgever bij het gebruikmaken van de hem gelaten vrijheid ten aanzien van de vorm en middelen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn, binnen de door die richtlijn aangegeven beoordelingsmarge is gebleven (HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee en Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels - Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij).
Uit de rechtspraak van het HvJEG komt verder naar voren, dat de volle werking van het gemeenschapsrecht ook moet worden verzekerd, wanneer dat indirect negatieve gevolgen voor de rechten van derden met zich brengt (HvJEG 7 januari 2004, zaak C-201/02, Wells - Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions).
De relevante bepalingen van de Vogelrichtlijn
Ingevolge art. 1 heeft Pro de Vogelrichtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het verdrag van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan. De richtlijn is van toepassing op vogels, hun eieren, hun nesten en hun leefgebieden.
Op grond van art. 2 van Pro de Vogelrichtlijn nemen de lidstaten alle nodige maatregelen om de populatie van de in art. 1 bedoelde Pro soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen.
In art. 5 van Pro de richtlijn is bepaald dat de lidstaten, onverminderd de artikelen 7 en 9, de nodige maatregelen nemen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in art. 1 bedoelde Pro vogelsoorten. Deze maatregelen omvatten met name de volgende verbodsbepalingen:
a) een verbod om, ongeacht de gebruikte methode, opzettelijk de bedoelde vogels te doden of te vangen;
b) een verbod om opzettelijk hun nesten en eieren te vernielen of te beschadigen of hun nesten weg te nemen;
c) een verbod om in de natuur eieren van deze vogels te rapen en deze -zelfs leeg- in bezit te hebben;
d) een verbod om deze vogels, met name gedurende de broedperiode, opzettelijk te storen, voor zover een dergelijke storing, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed is, en
e) een verbod om vogels te houden van soorten die niet mogen worden bejaagd of gevangen.
Art. 9 Vogelrichtlijn Pro luidt als volgt:
"1. De Lid-Staten mogen, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5, 6, 7 en 8:
a) - in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid,
- in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer,
- ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren,
- ter bescherming van flora en fauna.
b) voor doeleinden in verband met onderzoek en onderwijs, het uitzetten en herinvoeren van soorten en voor de met deze doeleinden samenhangende teelt
c) ten einde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan.
2. In de afwijkende bepalingen moet worden vermeld:
- voor welke soorten mag worden afgeweken,
- welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan,
- onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen,
- welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen,
- welke controles zullen worden uitgevoerd.
3. De Lid-Staten zenden de Commissie jaarlijks een verslag toe over de toepassing van dit artikel.
4. In het licht van de inlichtingen waarover zij beschikt en met name van die welke haar krachtens lid 3 worden verstrekt, ziet de Commissie er voortdurend op toe dat de gevolgen van deze afwijkende maatregelen niet onverenigbaar zijn met deze richtlijn. Zij neemt in dat verband de nodige initiatieven."
Rechtsoverwegingen van materiële aard
Seponering van de klacht van de Faunabescherming door de Europese Commissie
De rechtbank zal eerst ingaan op het argument van de BFVW dat er op neerkomt dat de regeling rond het zoeken en rapen van kievitseieren door de EC is goedgekeurd.
Een klacht van de Faunabescherming (ingezet bij brief van 29 juli 1999 en bekend onder nummer 1999/4931) over de Nederlandse praktijk inzake het rapen van kievitseieren, heeft ertoe geleid dat van de zijde van de EC een zogenaamde inbreukprocedure is ingeleid. De Commissie heeft Nederland op 7 april 2000 een ingebrekestellingbrief en op 25 juli 2001 een met redenen omkleed advies gestuurd. In het kader van de beantwoording van laatstgenoemd schrijven, heeft Nederland de tekst van de Regeling doen toekomen, die per 1 april 2002 de eerdere regeling aangaande het rapen van kievitseieren vervangt.
Op 15 oktober 2003 heeft de EC besloten deze zaak te seponeren. Uit de gedingstukken blijkt, dat dit is gebeurd op advies van het Directoraat-Generaal Milieuzaken. Dit advies houdt in dat er voor het rapen van de eerste kievitseieren geen andere bevredigende oplossing bestaat, aangezien het gaat om een oude volkstraditie die niet vervangen kan worden door een andere activiteit met een zelfde sociaal-culturele waarde. Het rapen van kievitseieren maakt bovendien, zo luidt het advies, deel uit van een reëel programma voor de bescherming van weidevogels. Het rapen is verder slechts gedurende een zeer korte periode toegestaan in beperkte hoeveelheden en door een strikt gecontroleerd aantal personen, waarbij de handel in eieren niet is toegestaan. Gezien het feit dat er in het geval van geraapte eieren bovendien vrijwel steeds sprake zal zijn van vervolglegsels met een uitkomstresultaat en overlevingskans die hoger zijn dan geldt voor de eieren gelegd in de periode waarin het rapen is toegestaan, kan geconcludeerd worden dat het, wat de mortaliteit betreft, slecht om een kleine of zelfs verwaarloosbare hoeveelheid gaat. Aldus het advies.
De rechtbank is van oordeel, dat aan het afwijzen door de EC van de door de Faunabescherming ingediende klacht, niet het gewicht kan worden toegekend dat de BFVW hieraan gehecht wil zien. De EC is weliswaar belast met het toezicht op de naleving van de Vogelrichtlijn, maar de seponering van een klacht door een politiek orgaan als de EC kan niet op één lijn worden gesteld met de beoordeling door een rechterlijk orgaan.
Toetsing aan art. 9 Vogelrichtlijn Pro: de criteria "geen andere bevredigende oplossing" en "verstandig gebruik"
Door eisers is verder aangevoerd dat verweerder ten onrechte een koppeling aanbrengt tussen het zoeken en rapen van kievitseieren en de weidevogelbescherming. Volgens de Faunabescherming kent art. 9 Vogelrichtlijn Pro geen compensatiemogelijkheid, in die zin dat het verrichten van nestbescherming een inbreuk op het verbod van art. 5 van Pro de richtlijn kan rechtvaardigen. De afwijking van art. 5 Vogelrichtlijn Pro moet op zichzelf worden getoetst aan de in art. 9 Vogelrichtlijn Pro neergelegde criteria. Volgens de Vogelbescherming is het argument van verweerder dat het rapen van kievitseieren een belangrijke motivatie is om aan weidevogelbescherming te doen, niet deugdelijk. Zij wijst er op dat er in andere provincies ook aan vrijwillige weidevogelbescherming wordt gedaan, echter zonder dat dit gepaard gaat met het rapen van eieren.
Door GS is in dit verband aangevoerd dat zowel in de Ffw en de Regeling, als in de aanvraag van de BFVW en de verleende ontheffing, wordt uitgegaan van de drie-eenheid zoeken, rapen en beschermen. Volgens GS is de traditie al vele jaren lang dat er geraapt én beschermd wordt. Bovendien richt de nestbescherming, die één van de belangrijkste doelstellingen van de BFVW is, zich ook uitdrukkelijk op andere weidevogels dan de kievit. GS is overigens van mening dat het beschermen niet een compensatiefunctie vervult, aangezien er volgens GS geen aanwijzingen zijn dat het rapen überhaupt enige schade toebrengt.
De rechtbank is van oordeel dat het in de ontheffing opgenomen voorschrift (3), op grond waarvan de houder van de eierzoekkaart/nazorgpas gehouden is om zich in te zetten voor de weidevogelbescherming, geheel in overeenstemming is met art. 60 lid Pro 1, eerste volzin, van de Ffw. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat deze bepaling van de Ffw niet in overeenstemming is met de Vogelrichtlijn, aangezien activiteiten die bijdragen aan de bescherming van weidevogels, geacht kunnen worden een bijdrage te leveren aan de doelstellingen van de Vogelrichtlijn. In zoverre kan dan ook niet gezegd worden dat verweerder het rapen ten onrechte koppelt aan de weidevogelbescherming.
Een andere vraag is, wat er zij van de stelling van eisers dat de op grond van de ontheffing uitgevoerde weidevogelbescherming als compensatie wordt gezien voor het zoeken en rapen van kievitseieren. Gelet op het standpunt van GS heeft dit bij de verlening van de ontheffing geen rol gespeeld, omdat GS ervan is uitgegaan dat het zoeken en rapen geen effect heeft op de kievitenstand. Tegelijkertijd benadrukt GS echter de samenhang tussen het zoeken, rapen en beschermen. Naar het oordeel van de rechtbank werpt dit toch de vraag op of, bezien in het licht van de bepalingen van de Vogelrichtlijn, de effecten van de nestbescherming ná het raapseizoen -waarin de ontheffing in navolging van wet en Regeling voorziet- een rol kunnen spelen bij de door GS te maken belangenafweging voorafgaand aan het verlenen van de ontheffing. Het antwoord op deze vraag kan niet los worden gezien van de objectieve doelstellingen van de Vogelrichtlijn, de vraag of en in hoeverre rekening gehouden kan worden met bestaande tradities (art. 2) en de reikwijdte van de richtlijnbepaling (art. 9) op grond waarvan kan worden afgeweken van één van de in de richtlijn opgenomen verboden (art. 5).
Uit de rechtspraak van het HvJEG komt naar voren dat de Vogelrichtlijn, gelet op de bewoordingen van art. 1, betrekking heeft op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten, de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en regels stelt voor de exploitatie daarvan. De richtlijn gaat er immers vanuit dat een doeltreffende bescherming van de vogels een typisch grensoverschrijdend milieuvraagstuk is dat een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van de lidstaten impliceert. Het doel van de instandhouding is de bescherming op lange termijn en het beheer van de natuurlijke bronnen als integrerend deel van het erfgoed van de Europese volkeren.
Om tot een doeltreffende bescherming te komen, bevat de richtlijn drieërlei bepalingen. Ten eerste een algemeen verbod op het doden, vangen, storen, houden en verhandelen van vogels, alsmede op het vernielen, beschadigen of wegnemen van hun nesten en eieren. Ten tweede voorziet de richtlijn, in met betrekking tot in de bijlagen opgesomde vogelsoorten, in afwijkingen van de algemene verbodsbepalingen. Aldus kan voor bepaalde soorten de handel en de jacht worden toegestaan, voor zover daarvoor bepaalde voorwaarden en beperkingen worden vastgesteld en deze in acht worden genomen. Ten derde mogen de lidstaten op grond van art. 9 afwijken Pro van de algemene verboden en van de bepalingen betreffende de handel in en de jacht op vogels. Aan deze afwijkingsmogelijkheid zijn evenwel drie voorwaarden verbonden:
- de lidstaat moet de afwijking beperken tot gevallen waarin er geen andere bevredigende oplossing bestaat;
- de afwijking moet berusten op ten minste één van de in art. 9 lid 1 sub Pro a, b en c limitatief opgesomde redenen, en
- de afwijking moet voldoen aan de in art. 9 lid 2 nauwkeurig Pro omschreven vormvoorwaarden, die tot doel hebben de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken en de controle ervan door de EC mogelijk te maken.
Ofschoon art. 9 derhalve Pro een ruime afwijking van de algemene beschermingsregeling toestaat, moet zij niettemin een concrete en gerichte toepassing vinden, teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige eisen en specifieke situaties (HvJEG 8 juli 1987, zaak 247/85, Commissie - België).
In dit verband wordt in de rechtspraak van het HvJEG ook gewezen op art. 2 van Pro de richtlijn, krachtens welke bepaling de lidstaten alle nodige maatregelen moeten treffen om de populatie van alle vogelsoorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening moeten houden met economische en recreatieve eisen. Volgens het HvJEG blijkt uit deze bepaling dat de vogelbescherming moet worden afgewogen tegen andere eisen. Hoewel art. 2 derhalve Pro geen zelfstandige afwijking van de algemene beschermingsregeling vormt, toont het niettemin aan dat de Vogelrichtlijn enerzijds de noodzaak van een doeltreffende bescherming van de vogels in aanmerking neemt en anderzijds de eisen inzake de gezondheid en openbare veiligheid, de economie, de ecologie, de wetenschap, de cultuur en de recreatie (HvJEG 8 juli 1987, zaak 262/85, Commissie - Italië).
Uit het voorgaande blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat de culturele en recreatieve aspecten die gemoeid zijn met het rapen van kievitseieren op zichzelf beschouwd geen afwijking rechtvaardigen van de Vogelrichtlijn, maar dat het instandhouden van een cultuurhistorische traditie een belang is dat moet worden afgewogen tegen het belang van een doeltreffende vogelbescherming. Duidelijk is, dat deze afweging ertoe kan leiden dat bepaalde gebruiken aanpassing behoeven. Het is immers eigen aan de milieubescherming dat bepaalde categorieën personen in voorkomend geval in het algemeen belang hun gedrag moeten wijzigen. Art. 9 van Pro de richtlijn geeft hiervoor, zo blijkt uit voormelde rechtspraak van het HvJEG, het kader.
Voor het toestaan van een afwijking van art. 5 van Pro de richtlijn dient hiervoor op grond van art. 9 Vogelrichtlijn Pro geen andere bevredigende oplossing te bestaan. De richtlijn gaat er hierbij van uit dat wegens het belang dat bepaalde specifieke situaties kunnen hebben, de mogelijkheid tot ontheffing dient te bestaan, waarbij door de EC toezicht wordt uitgeoefend.
GS heeft er op gewezen dat het zoeken en rapen van kievitseieren een oude cultuurhistorische traditie is die in Fryslân sterk wordt beleefd. Het zoeken, rapen en beschermen is naar de mening van GS met name in Fryslân onlosmakelijk met elkaar verbonden. Sinds de oprichting van de BFVW in 1947 heeft de nazorg steeds meer de nadruk gekregen. De aloude traditie van het rapen, die aanvankelijk een economische betekenis had maar gaandeweg meer en meer gereguleerd is in het belang van de weidevogelbescherming, past volgens GS goed in de in Fryslân bestaande cultuur van aandacht voor de natuur. Hierbij wijst GS er op dat in deze provincie verreweg de meeste vogelbeschermers actief zijn. Volgens GS is de nestbescherming ongetwijfeld nuttig voor de kievit zelf, hoewel deze soort in staat is gemakkelijk vervolglegsels te maken wanneer de eieren (om wat voor reden dan ook) niet uitkomen. De nestbescherming is echter met name van belang voor andere weidevogels, waaronder rode lijst soorten. Het rapen verbieden zou volgens GS een bres slaan in de beschreven traditie en cultuur, terwijl zulks door geen enkel redelijk belang wordt gerechtvaardigd en bovendien tot gevolg zal hebben dat het beschermen sterk zal afnemen. De waarde die in brede kringen aan deze traditie wordt toegekend, wordt volgens GS ook benadrukt door het toekennen van de "Sulveren Ljip" door de Commissaris van de Koningin aan de vinder van het eerste kievitsei in de provincie en de uitreiking van "It Sulveren Polske" door een gedeputeerde aan de eerste jeugdige vinder.
De BFVW heeft zich bij het betoog van GS aangesloten. Volgens de BFVW blijkt uit het jaarverslag 2002 & 2003 van Landschapsbeheer Nederland (LBN) dat circa de helft van de in Nederland actieve vrijwillige weidevogelbeschermers (totaal 2002: 11.707) is aangesloten bij de BFVW. Afgezet tegen het aantal inwoners per provincie, zou dit voor Nederland als geheel neerkomen op 0,72% van de inwoners en voor Fryslân op 9,13%. De BFVW wijst er op dat het rapen, met name voor de jeugd, een leerschool en basis is voor de vorming tot praktische weidevogelbeschermer. Zonder gedegen kennis van veld en vogels is men niet of nauwelijks in staat de nesten snel te vinden, omdat de moeilijkheidsgraad bijzonder hoog is. Ervaren rapers hebben veel kennis van het veld en van het broedgedrag van de weidevogels. Deze opleiding gebeurt meestal van vader op zoon, met name op het platteland waar de jeugd in het voorjaar veel tijd in het veld doorbrengt. De BFVW ziet het als een belangrijke opdracht om de jeugd de liefde voor de natuur bij te brengen, waarbij "it ljipaaisykjen" werkt als een stimulans voor de natuurbeleving. De BFVW ziet in de traditite van het aanbieden van de eerste kievitseieren aan de burgemeesters van de verschillende gemeenten mede een symbool voor de viering van het begin van het voorjaar. Voorts heeft de BFVW er op gewezen dat ook in streken buiten Fryslân het rapen als een traditie wordt beschouwd.
Dat er in de provincie Fryslân een cultuurhistorische traditie bestaat rond het zoeken en rapen van kievitseieren, acht de rechtbank aannemelijk. Een vastomlijnde beschrijving van deze traditie kan, gelet op hetgeen hierna volgt, achterwege blijven.
Eisers hebben aangevoerd dat er wél een andere bevredigende oplossing is als bedoeld in art. 9 Vogelrichtlijn Pro, namelijk weidevogelbescherming zonder het rapen van eieren. Voor een goede weidevogelbescherming is het immers niet nodig dat er kievitseieren worden gezocht en geraapt, aldus eisers.
Aangezien dit betoog in feite neerkomt op handhaving van het verbod van art. 5 Vogelrichtlijn Pro, miskennen eisers hiermee naar het oordeel van de rechtbank het ruime uitzonderingskarakter van art. 9 van Pro de richtlijn. Zelfs wanneer er veronderstellenderwijs van wordt uitgegaan dat de Friese traditie louter bestaat uit het rapen van kievitseieren in een bepaalde periode van het voorjaar, kan de Nederlandse wetgever dit toestaan, mits afgewogen tegen het belang van een doeltreffende vogelbescherming en met inachtneming van de overige voorwaarden die hierboven reeds zijn genoemd. Anders dan bijvoorbeeld voor het vangen van in het wild levende vogels ten behoeve van ontspanningsdoeleinden (bevoorrading van volières), terwijl de kweek en voortplanting van deze vogels in gevangenschap wel mogelijk is, maar nog niet op grote schaal wordt toegepast omdat betrokkenen hun installaties en gewoonten hiervoor zouden moeten wijzigen (HvJEG 12 december 1996, zaak C-10/96, Conseil d'Etat België), is voor het instandhouden van de cultuurhistorische traditie rond het zoeken en rapen van kievitseieren als zodanig geen andere bevredigende oplossing denkbaar.
Daarmee is echter nog niet gezegd dat deze folklore, gelet op het belang van een doeltreffende vogelbescherming, ongewijzigd en ongeclausuleerd kan worden voortgezet. Uit de parlementaire geschiedenis van art 60 Ffw Pro en de toelichting op de Regeling blijkt in dit verband dat de Nederlandse wetgever heeft beoogd om binnen de grenzen van art. 9 Vogelrichtlijn Pro te blijven door het opnemen van de verplichting voor degene die eieren zoekt en raapt om in ieder geval de nesten en legsels van weidevogels te beschermen (Kamerstukken II, 1995-1996, 23 147, nr. 7, p. 36). Hoewel geen nadere omschrijving is gegeven van het begrip weidevogels, ligt het volgens de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij in de rede dat de beschermingsactiviteiten met name de nesten en legsels van kieviten, grutto's, tureluurs, scholeksters, kemphanen en watersnippen betreffen (St.crt. 28 maart 2002, nr. 62, p. 20).
Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat de Nederlandse wetgever aldus zijn discretionaire ruimte te buiten is gegaan. Door in het wettelijk systeem te verankeren dat enkel nog aan individuen die verplicht worden een bijdrage te leveren aan de bescherming van alle weidevogels, kan worden toegestaan de traditie van het zoeken en rapen van kievitseieren voort te zetten, wordt bereikt dat sprake is van "verstandig gebruik" als bedoeld in art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn Pro. Niet valt in te zien dat bij de afweging van het belang van het instandhouden van een cultuurhistorische traditie tegen het belang van een doeltreffende vogelbescherming, niet tot deze oplossing kon worden gekomen.
Uit het voorgaande vloeit voort, dat de door de wetgever gemaakte koppeling tussen het rapen, zoeken en beschermen naar het oordeel van de rechtbank niet onverenigbaar is met de Vogelrichtlijn. Ten aanzien van de door eisers in dit verband aangevoerde argumenten, oordeelt de rechtbank daarom als volgt.
Art. 9 Vogelrichtlijn Pro kent geen compensatiemogelijkheid in die zin dat het verrichten van nestbescherming een inbreuk op het verbod van art. 5 van Pro de richtlijn kan rechtvaardigen. De Vogelrichtlijn staat er echter niet aan in de weg dat bij de hierna te plegen toetsing aan de overige voorwaarden voor toepassing van art. 9 Vogelrichtlijn Pro, niet alleen de effecten van het zoeken en rapen van kievitseieren in de overwegingen worden betrokken, maar ook de gevolgen van de nestbeschermingsactiviteiten. Voor dit laatste geldt wel de restrictie dat deze gevolgen alleen kunnen worden meegenomen voor zover betrekking hebbend op de kievit, aangezien dat de soort is ten behoeve waarvan wordt afgeweken van het verbod van art. 5 van Pro de richtlijn. Dit betekent voor de door GS te plegen belangenafweging in het kader van de beslissing omtrent het al dan niet verlenen van de ontheffing dat, onverminderd het belang dat wordt gehecht aan de nestbeschermingsactiviteiten ten aanzien van andere weidevogels, de afwijking die wordt toegestaan ten aanzien van de kievit moet blijven binnen de grenzen die art. 9 Vogelrichtlijn Pro hieraan stelt. Volledigheidshalve merkt de rechtbank hierbij op, dat zulks de houder van de ontheffing (de BFVW) en de houder van een eierzoekkaart/nazorgpas niet ontslaat van de verplichting om bij te dragen aan de bescherming van nesten en legsels van alle weidevogels, zoals conform art. 60 lid 3 Ffw Pro in de ontheffing is opgenomen in voorschrift (3).
Het argument van de Vogelbescherming dat ook aan vrijwillige weidevogelbescherming kan worden gedaan zonder kievitseieren te rapen, stuit af op het hierboven gegeven oordeel dat er voor het instandhouden van de cultuurhistorische traditie rond het zoeken en rapen van kievitseieren geen andere bevredigende oplossing is, terwijl de wettelijk vastgelegde koppeling tussen het rapen van kievitseieren en de verplichte bescherming van nesten en legsels van alle weidevogels verstandig gebruik is in de zin van art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn Pro.
De rechtbank verbindt aan het voorgaande de conclusie dat de ontheffing in zoverre niet in strijd is te achten met art. 9 Vogelrichtlijn Pro.
Toetsing aan art. 9 Vogelrichtlijn Pro: de criteria "selectief" en "onder strikt gecontroleerde omstandigheden" en de vormvoorwaarden van lid 2
Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of voldaan is aan de overige voorwaarden zoals genoemd in art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn Pro, namelijk dat het verstandig gebruik van bepaalde vogels als vorenbedoeld slechts in kleine hoeveelheden, selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden kan worden toegestaan, alsmede de vraag of is voldaan aan de vormvoorwaarden van art. 9 lid 2 van Pro de richtlijn.
In art. 60 lid Pro 1, 3, 4 en 5 van de Ffw in samenhang met de artikelen 2 en 4 van de Regeling is vastgelegd dat, voor zover de belangen van natuurbehoud zich hiertegen niet verzetten, door gedeputeerde staten het zoeken en rapen van eieren van de kievit mag worden toegestaan, in de periode tussen 1 maart en 9 april door houders van een eierzoekkaart die wordt verstrekt door tussenkomst van een erkend samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers waarvan het werkgebied zich uitstrekt over tenminste 5.000 hectare. De houder van die pas verplicht zich onder meer tot een bijdrage aan de bescherming van weidevogels en mag zich bij het zoeken en rapen van kievitseieren niet door één of meer honden doen vergezellen.
Naar het oordeel van de rechtbank wordt met voormelde bepalingen voldaan aan het vereiste van selectiviteit van art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn Pro. Het zoeken en rapen wordt beperkt tot de soort kievit en bestrijkt niet de gehele broedperiode van deze soort. Het StAB-rapport vermeldt in dit verband dat het broedseizoen van de kievit medio maart begint en ongeveer medio juni eindigt. Rond 30 maart broedt 10% van de populatie en in de periode tussen 30 maart en medio april broedt 10 tot 50% van de populatie.
Wat de vormvoorwaarden van art. 9 lid 2 Vogelrichtlijn Pro betreft, vloeit uit het voorgaande voort dat aan de voorwaarde van het eerste aandachtstreepje wordt voldaan. Ook wordt voldaan aan de voorwaarde van het tweede aandachtstreepje, namelijk door te bepalen dat slechts zoeken en rapen zijn toegestaan en dat het niet is toegestaan zich hierbij van honden te doen vergezellen.
De rechtbank is van oordeel dat de wettelijke regeling in zoverre een juiste omzetting van de bepalingen van de richtlijn bevat. Er is verder geen aanleiding de ontheffing op één van deze punten voor onrechtmatig te houden.
Op grond van art. 9 lid Pro 2, derde en vierde aandachtstreepje, van de richtlijn moet uit de wettelijke bepalingen blijken onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen, welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen, installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen. Voorts eist art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn Pro dat de afwijkende bepalingen slechts onder strikt gecontroleerde omstandigheden kunnen worden toegestaan en voegt art. 9 lid Pro 2, vijfde aandachtstreepje, van de richtlijn hier aan toe dat in de afwijkende bepalingen moet worden vermeld welke controles zullen worden uitgevoerd.
Deze criteria lenen zich voor een gezamenlijke bespreking. In art. 60 lid 1 Ffw Pro is opgenomen dat de minister een periode tussen 1 maart en 9 april kan vaststellen waarbinnen gedeputeerde staten van de provincie die het betreft, ontheffing kunnen verlenen voor het zoeken en rapen van kievitseieren, voor zover naar het oordeel van de minister de belangen van natuurbehoud zich daartegen niet verzetten. Deze bepaling maakt derhalve toezicht op rijksniveau mogelijk. Ingevolge art. 60 lid 3 Ffw Pro kan de beperking worden opgelegd dat het zoeken en rapen slechts gedurende een deel van voornoemde periode is toegestaan. In voorschrift (12) van de ontheffing is bepaald dat de periode gedurende welke het zoeken en rapen is toegestaan, door GS kan worden beperkt indien de omstandigheden hiertoe aanleiding geven. Op grond hiervan kunnen gedeputeerde staten van Fryslân de raapperiode verder beperken, bijvoorbeeld indien de weersomstandigheden in de provincie hiertoe aanleiding geven. De personenkring is beperkt tot houders van een eierzoekkaart die wordt verstrekt door tussenkomst van een erkend samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers met een werkgebied van tenminste 5.000 hectare, waarbij de houder van die eierzoekkaart zich verplicht verbindt aan de weidevogelbescherming. Ten aanzien van de afbakening van de plaatsen waar gezocht en geraapt mag worden, zijn de voorschrifen (8), (9) en (10) in de ontheffing opgenomen. Voorts is in art. 4 sub a en Pro e van de Regeling bepaald dat het erkende samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers de verstrekte eierzoekkaarten, die persoonsgebonden en van een uniek nummer voorzien zijn, en het aantal geraapte eieren registreert. Op grond van deze bepaling geldt tevens de verplichting om de gevonden maar niet geraapte eieren, het aantal broedparen alsmede de aard en omvang van de beschermingsactiviteiten in kaart te brengen. De aldus verkregen gegevens moeten op grond van art. 4 sub f van Pro de Regeling aan GS ter beschikking worden gesteld, om zo het bevoegd gezag in staat te stellen het onderzoek als bedoeld in art. 6 lid 1 van Pro de Regeling uit te (doen) voeren. Wanneer uit de resultaten van dit onderzoek blijkt dat het zoeken en rapen van eieren van een negatief effect heeft op de populatie kieviten in Fryslân, dient GS op grond van art. 6 lid 3 van Pro de Regeling de nodige maatregelen te nemen om dit ongedaan te maken. Ook de minister kan op grond van art. 6 lid 2 van Pro de Regeling de resultaten van voormeld onderzoek bij zijn nadere besluitvorming betrekken. Ten slotte geldt op grond van art. 4 sub d van Pro de Regeling dat aan degene die in enig voorafgaand jaar niet heeft voldaan aan de op grond van art. 60 lid 3 Ffw Pro verplichte beschermingsactiviteiten of indien misbruik, verkeerd gebruik of andere onregelmatigheden zijn geconstateerd, geen eierzoekkaart wordt verstrekt.
Op grond van al deze feiten en omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat de ontheffing voldoet aan het criterium van strikt gecontroleerde omstandigheden als bedoeld in art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn Pro, alsmede aan de vormvoorwaarden van art. 9 lid Pro 2, derde, vierde en vijfde aandachtstreepje, van de richtlijn. Daaraan doet niet af dat in de ontheffing geen voorschrift is opgenomen dat de schriftelijke toestemming van de grondeigenaar of -gebruiker verplicht stelt, zoals eisers hebben aangevoerd. Weliswaar is een dergelijk voorschrift toegelaten op grond van art. 60 lid 3 Ffw Pro, maar de rechtbank ziet niet in welk belang van (weide)vogelbescherming hiermee gemoeid zou zijn. Afdoende is, dat in voorschrift (8) is opgenomen dat het verboden is te zoeken en te rapen op terreinen waarvan de rechthebbenden zulks op kenbare wijze hebben aangegeven.
Ook het argument van eisers dat de ontheffing niet te handhaven zou zijn, slaagt niet. De BFVW is ertoe gehouden slechts eierzoekkaarten af te geven die persoonsgebonden en van een uniek nummer voorzien zijn. Voorts dient de BFVW het aantal geraapte eieren alsmede de gevonden maar niet geraapte eieren te registreren en het aantal getelde broedparen alsmede de aard en omvang van de beschermingsactiviteiten aan GS te rapporteren. Wanneer de BFVW haar verplichtingen naar het oordeel van GS niet of onvoldoende nakomt, is GS bevoegd tot intrekking van de ontheffing. Bovendien is door GS onweersproken gesteld dat in het veld intensief wordt gecontroleerd door de politie en de Algemene Inspectiedienst (AID).
Toetsing aan art. 9 Vogelrichtlijn Pro: het criterium "kleine hoeveelheden"
Ten aanzien van het criterium van de kleine hoeveelheden als bedoeld in art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn Pro overweegt de rechtbank als volgt.
Met betrekking tot de omzetting in nationaal recht is volgens vaste rechtspraak van het Hof niet vereist dat de bepalingen van de richtlijn formeel en letterlijk worden overgenomen in een uitdrukkelijke en specifieke wetsbepaling. Een algemene juridische context kan voldoende zijn wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende en duidelijke wijze verzekert. Eenvoudige administratieve praktijken, die naar hun aard volgens goeddunken van de administratie kunnen worden gewijzigd en waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven, kunnen niet worden beschouwd als een correcte uitvoering van de verplichtingen die het EG-verdrag oplegt (HvJEG 17 mei 2001, zaak C-159/99, Commissie - Italië).
In een zaak die handelde over (onder meer) de toepassing van art. 9 Vogelrichtlijn Pro, overwoog het Hof dat de nauwkeurigheid van de omzetting van bijzonder belang is in een geval als het onderhavige, waarin het beheer van een gemeenschappelijk erfgoed voor hun respectieve grondgebied aan de lidstaten is toevertrouwd (HvJEG 7 maart 1996, zaak C-118/94, Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto). Dienaangaande heeft het Hof verder vastgesteld, dat op het gebied van het behoud van de vogelstand de criteria op basis waarvan de lidstaten mogen afwijken van de door de richtlijn voorgeschreven verboden, moeten worden overgenomen in duidelijke nationale bepalingen (HvJEG 15 maart 1999, zaak C-339/87, Commissie - Nederland).
Met inachtneming van het vorenstaande komt de rechtbank tot het oordeel dat de Nederlandse wettelijke regeling niet afdoende garandeert dat het aantal geraapte kievitseieren beperkt blijft tot kleine hoeveelheden. Art. 4 aanhef Pro en onder b van de Regeling schrijft weliswaar voor dat aan de ontheffing in ieder geval het voorschrift wordt verbonden dat in de toegelaten periode een houder van een eierzoekkaart niet meer dan 15 eieren raapt. Maar aangezien noch art. 60 Ffw Pro, noch enige bepaling van de Regeling, een maximum verbindt aan het aantal op grond van een ontheffing door een samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers te verstrekken eierzoekkaarten, geldt in feite geen beperking van het aantal kievitseieren dat geraapt mag worden. Immers, art. 4 aanhef Pro en onder a van de Regeling bepaalt, dat het erkende samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers aan "een ieder die daartoe een verzoek heeft ingediend" toestemming verleent voor het zoeken en het rapen van kievitseieren. Ook op een andere wijze is niet gewaarborgd dat het totale aantal geraapte kievitseieren uitstijgt boven de kleine hoeveelheden die toelaatbaar zijn op grond van art. 9 lid 1 sub c van Pro de Vogelrichtlijn. De omzetting van deze richtlijnbepaling heeft naar het oordeel van de rechtbank daarom niet met de vereiste nauwkeurigheid plaatsgevonden en in zoverre zijn de bepalingen van de Ffw en de Regeling dan ook niet in overeenstemming te achten met de Vogelrichtlijn.
Hieruit volgt dat de rechtbank dient te beoordelen of de ontheffing niettemin de toetsing aan art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn Pro kan doorstaan voor wat betreft het criterium van "kleine hoeveelheden".
Uit art. 2, gelezen in samenhang met de elfde overweging van de richtlijn, volgt volgens het Hof dat "kleine hoeveelheden" geen absoluut criterium is, maar verband houdt met de handhaving van de totale populatie en de voortplantingssituatie van de betrokken soort (HvJEG 27 april 1988, zaak 252/85, Commissie - Frankrijk).
Het Hof wijst er in een recent arrest op, dat in het tweede verslag van de EC over de tenuitvoerlegging van de Vogelrichtlijn volgens de werkzaamheden van het zogenoemde ORNIS-comité als "kleine hoeveelheid" moet worden beschouwd iedere tol van minder dan 1% van de totale jaarlijkse sterfte van de betrokken populatie (gemiddelde waarde) voor de soorten waarop niet mag worden gejaagd, en van 1% voor te bejagen soorten, waarbij onder "betrokken populatie" voor de trekvogelsoorten wordt verstaan de populatie van de regio’s waaruit de voornaamste contingenten voortkomen die door de regio trekken waar de afwijking tijdens de daartoe vastgestelde periode geldt. Weliswaar is het door het ORNIS-comité geformuleerde criterium van de kleine hoeveelheden juridisch niet bindend voor de lidstaten, maar het wordt wegens het wetenschappelijke gezag van de adviezen van dat comité en bij gebreke van overlegging van enig wetenschappelijk tegenbewijs, door het Hof gebruikt als maatstaf om te beoordelen of de door een lidstaat krachtens art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn Pro verleende afwijking voldoet aan het criterium van "kleine hoeveelheden" als bedoeld in die bepaling (HvJEG 9 december 2004, zaak C-79/03, Commissie - Spanje).
In de bevindingen en conclusies van het StAB-rapport ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat in het onderhavige geval niet van voormelde maatstaf kan worden uitgegaan, zodat ook de rechtbank dit 1%-criterium zal hanteren bij haar beoordeling. Uit voormeld arrest volgt naar het oordeel van de rechtbank dat moet worden uitgegaan van (de gemiddelde waarde van) de kievitenpopulatie in de provincie Fryslân, waarbij de grens voor de kleine hoeveelheden die kunnen worden toegelaten op grond van art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn Pro ligt bij 1% van de jaarlijkse sterfte van deze populatie. Het effect van de gebruikmaking van de ontheffing moet hieraan worden afgemeten. Dat houdt in dat, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, GS alvorens de ontheffing te verlenen, moet beoordelen of het effect van het zoeken en rapen van kievitseieren, gecorrigeerd voor de effecten van nestbescherming van deze soort, uitstijgt boven de grens van 1% van de totale jaarlijkse sterfte van de Friese kievitenpopulatie.
De rechtbank stelt vast dat deze beoordeling, met alle onzekerheidsmarges die aan dergelijke berekeningen eigen zijn, door GS niet is gemaakt. GS heeft er wel op gewezen, dat de kievitenpopulatie in Fryslân onbedreigd is en over een langere periode bezien zelfs vrij constant. Het rapen van kievitseieren is volgens GS daarom ecologisch gezien onschuldig, aangezien nimmer van enig negatief effect is gebleken.
De rechtbank overweegt hieromtrent het volgende. In het StAB-rapport wordt geconcludeerd dat de vraag of de Friese kievitenpopulatie een statistisch significante neerwaartse trend vertoont of dat er sprake is van natuurlijke fluctuaties, op grond van de beschikbare gegevens niet op een wetenschappelijk verantwoorde manier kan worden beantwoord. In het StAB-rapport wordt er op gewezen dat de ontwikkeling van een populatie wordt bepaald door aan de ene kant de jaarlijkse (winter)sterfte onder volwassen vogels en aan de andere kant de jaarlijkse aanwas van jonge vogels. In een ideale situatie zorgen de sterfte en aanwas voor een zeker evenwicht in de stand van de populatie. Ook de migratie van vogels van en naar andere gebieden kan een factor zijn die van invloed is op de ontwikkeling van de populatie. Het rapen van kievitseieren kan invloed hebben op de factor aanwas.
Als verliesoorzaken tijdens de broedperiode noemt het StAB-rapport weersomstandigheden, predatiedruk, vertrapping door vee en agrarische werkzaamheden. Ook het rapen kán volgens de StAB effect hebben op de reproductiecapaciteit van de kievit. Als gevolg van het rapen is geconstateerd dat, door de capaciteit van de kievit om vervolglegsels te produceren, een verlating van het broedseizoen zal optreden en een synchronisatie van een deel van de legsels. In hoeverre dit nadelige gevolgen kan hebben voor de aanwas, wordt bepaald door de overige natuurlijke en agrarische omstandigheden. Volgens de StAB kan echter pas gezegd worden dat het rapen de reproductiecapaciteit van de kievit niet zal aantasten, wanneer de kans op een positief vervolg van een vervolglegsel na de raapperiode ten minste gelijk is aan de kans op een positief resultaat tijdens de raapperiode.
Gelet op het vermogen van de kievit om (meerdere) vervolglegsels te produceren, staat het rapen van een aantal eieren uiteraard niet gelijk aan een vermindering van de populatie met dat zelfde aantal. Volgens het StAB-rapport ontbreken echter de gegevens om eenduidig dosis-effect relaties tussen het rapen en de stand van de populatie te kunnen vaststellen. Bij een gelijkblijvende stand van de populatie kan gesuggereerd worden dat het rapen van eieren geen effect heeft, terwijl dan geen rekening wordt gehouden met het feit dat de wintersterfte door omstandigheden klein is of dat de populatie is toegenomen door migratie. Daaraan doet niet af dat in het StAB rapport wordt vermeld dat uit onderzoek is gebleken dat het uitkomstsucces van beschermde nesten van kieviten significant hoger is dan dat van onbeschermde nesten. De effectiviteit van de nestbescherming kan per gebied en per jaar verschillen en de StAB stelt vast dat onderzoek naar de feitelijke situatie op dit punt ontbreekt.
Uit voormelde bevindingen en conclusies van het StAB-rapport maakt de rechtbank de gevolgtrekking dat de juistheid van de stelling van GS, dat de kievitenpopulatie in Fryslân onbedreigd is en over een langere periode bezien zelfs vrij constant en dat hieraan de conclusie kan worden verbonden dat het rapen van kievitseieren -dat immers al sinds jaar en dag plaatsvindt- geen negatieve effecten heeft op de populatie, niet met voldoende zekerheid kan worden vastgesteld.
Bovendien is het antwoord op de vraag of de Friese kievitenpopulatie onbedreigd is en vrij constant, zoals door GS wordt gesteld, dan wel of de populatie een neerwaartse trend vertoont, zoals door eisers is aangevoerd, niet doorslaggevend waar het er om gaat vast te stellen of het aantal kievitseieren dat mag worden geraapt, voldoet aan de eisen die hieraan moeten worden gesteld op grond van art. 9 lid 1 sub c van Pro de Vogelrichtlijn.
Ook in de ontheffing zijn echter geen waarborgen opgenomen om te voorkomen dat het totale aantal geraapte kievitseieren uitstijgt boven de kleine hoeveelheden die toelaatbaar zijn op grond van art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn Pro. De rechtbank komt dan ook tot de slotsom dat, nu de ontheffing het in beginsel mogelijk maakt dat alle kievitseieren die worden gelegd tijdens de raapperiode, ook daadwerkelijk worden geraapt, terwijl niet met voldoende zekerheid iets gezegd kan worden over de dosis-effect relatie tussen het rapen van de eieren en de gevolgen voor de kievitenpopulatie, met inbegrip van de effecten van nestbescherming, het onvoldoende aannemelijk is dat het effect van het rapen van kievitseieren blijft binnen het op grond van art. 9 lid 1 sub c van Pro de Vogelrichtlijn geldende criterium van de kleine hoeveelheden. Dat het feitelijk aantal geraapte eieren lager ligt -in het StAB-rapport wordt vermeld dat in 2003 door 5.950 personen in totaal 25.711 eieren zijn geraapt- maakt dit niet anders. De rechtbank concludeert derhalve dat de ontheffing in strijd met art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn Pro is verleend.
De geldigheidsduur van de ontheffing
De Vogelbescherming heeft aangevoerd dat GS de ontheffing niet voor een periode langer dan één jaar had mogen verlenen. Ten tijde van de verlening van de ontheffing was immers nog onduidelijk wat het standpunt van de EC zou zijn.
Dit betoog faalt. GS heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het verlenen van een ontheffing voor één jaar niet doelmatig is omdat de raapperiode reeds per jaar wordt vastgesteld. Mede gelet op het feit dat de populatie van een vogelsoort ook onder natuurlijke omstandigheden schommelingen zal vertonen, acht de rechtbank een periode van vijf jaar voor de onderhavige ontheffing niet onredelijk lang. Op grond van het jaarlijks op grond van art. 6 lid 1 van Pro de Regeling in te stellen onderzoek, heeft GS voorts voldoende mogelijkheden om in te spelen op onverhoopte negatieve ontwikkelingen in de kievitenpopulatie. Art. 6 lid 3 van Pro de Regeling dwingt hier ook toe. Bovendien bevat de ontheffing op grond van het op art. 3 sub b van Pro de Regeling gebaseerde voorschrift (12) voldoende mogelijkheden voor GS om ook tijdens het raapseizoen in te grijpen, wanneer de omstandigheden hier om vragen.
Het toestaan van rapen in speciale beschermingszones
Eisers hebben ook aangevoerd dat de ontheffing het ten onrechte mogelijk maakt dat ook kievitseieren worden gezocht en geraapt in speciale beschermingszones (SBZ's) die zijn aangewezen in het kader van de Vogelrichtlijn.
GS heeft aangevoerd dat afdoende is onderzocht of het zoeken, rapen en beschermen tot negatieve gevolgen leidt, en volgens GS is hiervan geen sprake. Het gaat bij deze ontheffing voorts om "bestaand gebruik", waarbij uit de praktijk van tientallen jaren is gebleken dat de kieviten zich goed handhaven.
De rechtbank betrekt in haar overwegingen dat de lidstaten op grond van art. 4 lid 1 Vogelrichtlijn Pro voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten speciale beschermingsmaatregelen dienen te treffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten. Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil. De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte leefgebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.
Op grond van art. 4 lid 2 Vogelrichtlijn Pro nemen de lidstaten soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
In dit geval is met name art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn Pro van belang, welke bepaling luidt als volgt:
"Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden."
In zijn arrest van 7 september 2004 heeft het Hof voor recht verklaard dat het feit dat een bepaalde activiteit al vele jaren periodiek wordt uitgeoefend en waarvoor elk jaar een vergunning nodig is, er op zich niet aan in de weg staat dat zij bij elke aanvraag kan worden beschouwd als een apart plan of project in de zin van de Habitatrichtlijn (HvJEG 7 september 2004, zaak C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee en Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels - Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij).
Gelet op art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn Pro volgt uit het voorgaande dat, behoudens de omstandigheid dat op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat gebruikmaking van de ontheffing in de SBZ's die zich in de provincie Fryslân bevinden, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor die gebieden, verweerder de met de gebruikmaking van de ontheffing gepaard gaande activiteiten aan een passende beoordeling moet onderwerpen.
Gelet op voormeld arrest van het Hof moet een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied, wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen daarvan in gevaar dreigt te brengen. Dit moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft.
Blijkens de gedingstukken en het verhandelde tijdens de zittingen heeft verweerder dit miskend. Naar het oordeel van de rechtbank is de ontheffing ten behoeve van het zoeken en rapen van kievitseieren te beschouwen als een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van de SBZ's. GS heeft echter niet onderzocht of het verlenen van de onderhavige ontheffing aan de BFVW significante gevolgen kan hebben voor de desbetreffende SBZ's. Derhalve kan de rechtbank niet beoordelen of GS al dan niet terecht heeft afgezien van het (doen) opstellen van een passende beoordeling in de zin van art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn Pro. De rechtbank verbindt hieraan de conclusie dat de bestreden beslissingen in zoverre zijn genomen in strijd met art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn Pro.
Conclusie
Op grond van al hetgeen hiervoor is overwogen, komt de rechtbank tot de conclusie dat de beroepen van de Faunabescherming en de Vogelbescherming gegrond verklaard moeten worden. De bestreden beslissingen op bezwaar komen voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn Pro en art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn Pro.
Voorts acht de rechtbank termen aanwezig om ten aanzien van de ontheffing, zoals die is verleend bij het primaire besluit, op grond van art. 8:72 lid 5 een Pro voorlopige voorziening te treffen door deze ontheffing te schorsen op de wijze als hierna in het dictum wordt vermeld.
Verweerder zal opnieuw dienen te beslissen omtrent de bezwaarschriften van eisers, zulks met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Griffierecht en proceskosten
Op grond van vorenstaande en het bepaalde in art. 8:74 lid 1 Awb Pro dient de provincie Fryslân het door eisers betaalde griffierecht van twee maal € 232,00 te vergoeden.
Op grond van art. 8:75 Awb Pro veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen de proces-kosten van de Faunabescherming terzake van een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand € 1.449,00 (beroepschrift 1 punt; verschijnen ter zitting 1 punt; verschijnen ter nadere zitting 0,5 punt; schriftelijke zienswijze na verslag deskundigenonderzoek 0,5 punt; gewicht van de zaak: zwaar; waarde per punt: € 322,00). De rechtbank wijst de provincie Fryslân aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden beslissingen op bezwaar van 1 april 2003;
- schorst de door GS bij besluit van 17 december 2002 aan de Bond van Friese Vogelbeschermings Wachten verleende ontheffing ten behoeve van het zoeken en rapen van eieren van de kievit (Vanellus Vanellus);
- bepaalt dat deze schorsing ingaat op vrijdag 18 maart 2005 om 0:00 uur;
- bepaalt dat deze schorsing eindigt op de dag nadat verweerder zijn nieuwe beslissingen op bezwaar op de voorgeschreven wijze heeft bekendgemaakt;
- bepaalt dat de provincie Fryslân het betaalde griffierecht van € 232,00 aan de Faunabescherming vergoedt;
- bepaalt dat de provincie Fryslân het betaalde griffierecht van € 232,00 aan de Vogelbescherming vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van de Faunabescherming ten bedrage van
€ 1.449,00, aan de Faunabescherming te vergoeden door de provincie Fryslân.
Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, voorzitter, en mrs. E.M. Visser en A.J.G.M. van Montfort, rechters, en door voornoemde voorzitter in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2005, in tegenwoordigheid van mr. F.P. Dillingh als griffier.
w.g. F.P. Dillingh
w.g. C.H. de Groot
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 16 maart 2005