Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 09/743
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 februari 2011 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
de Stichting De Faunabescherming,
gevestigd te Amstelveen,
eiseres, hierna: de Faunabescherming,
gemachtigde: mr. A.H.J. van den Biesen, advocaat te Amsterdam,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder, hierna: het college,
gemachtigde: mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden.
Procesverloop
Bij besluit van 15 januari 2008 heeft het college aan de Bond van Friese Vogelbeschermingswachten (BFVW) voor een periode van vijf jaar ontheffing verleend van het in artikel 12 van Pro de Flora- en faunawet opgenomen verbod op het zoeken en rapen van eieren van de kievit (Vanellus vanellus).
Het tegen dit besluit gemaakte bezwaar heeft het college bij besluit van 24 februari 2009 deels gegrond verklaard en voor het overige ongegrond verklaard. De ontheffing van 15 januari 2008 is, onder aanpassing van de voorschriften, gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft de Faunabescherming beroep ingesteld.
Bij brief van 21 oktober 2010 heeft het college een nieuw besluit, gedateerd 3 maart 2010, in het geding gebracht. Met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 24 februari 2009 mede gericht geacht tegen het besluit van 3 maart 2010.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 25 januari 2011. De Faunabescherming is daar vertegenwoordigd door haar gemachtigde en H.H. Niesen, bestuurslid. Het college is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en mr. W.H.L. Oostra, werkzaam bij de provincie Fryslân. De BFVW is ter zitting vertegenwoordigd door mrs. A.H. van der Wal en M.A. Jansen en door drs. H.G. Kalsbeek.
Motivering
Feiten
1.1 Wat betreft de voorgeschiedenis van deze zaak verwijst de rechtbank kortheidshalve naar de uitspraken van de rechtbank van 16 maart 2005 (LJN AT0660) en 1 augustus 2007 (LJN BB0660), de voorzieningenrechter van 24 februari 2009 (LJN BH3888) en de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 7 december 2005 (LJN AU7591) en 25 juni 2008 (LJN BD5356). In aanvulling daarop wordt in deze uitspraak volstaan met de vermelding van de navolgende feiten en omstandigheden, die de rechtbank als vaststaand aanneemt.
1.2 Bij besluit van 15 januari 2008 heeft het college aan de BFVW voor een periode van vijf jaar ontheffing verleend van het verbod van artikel 12 van Pro de Flora- en faunawet ten behoeve van het zoeken en rapen van eieren van de kievit. Aan deze ontheffing zijn dertien voorschriften verbonden.
1.3 Bij het bestreden besluit heeft het college drie voorschriften aan de ontheffing toegevoegd. Deze voorschriften luiden als volgt.
Voorschriften 1a en 3, bijlage 1:
"1a. De BFVW maakt gebruik van het Registratiesysteem rapen kievitseieren, zoals omschreven in bijlage 1a bij dit besluit. De BFVW zorgt tijdig vóór aanvang van de raapperiode voor een instructie aan de houders van een eierzoekkaart/nazorgpas over de werking van het Registratiesysteem en de verplichtingen zoals omschreven in voorschrift 1a van bijlage 2.
3. Het rapen van meer dan 6.431 eieren is niet toegestaan. De houder van een eierzoekkaart/nazorgpas raapt niet meer dan 15 eieren".
Voorschrift 1a, bijlage 2:
"1a. De houder van de kaart/pas zendt voor hij één of meerdere eieren raapt een sms-bericht met het aantal (1-4) door hem/haar gevonden en te rapen eieren naar een door de BFVW vóór de raapperiode op te geven centraal nummer van het Registratiesysteem rapen kievitseieren van Natuurnetwerk. De houder van de kaart/pas ontvangt van het registratiesysteem vervolgens een sms-bericht terug met ofwel een getal tussen 1 en 4; in dat geval raapt hij/zij slechts het aldus aangegeven aantal ofwel een mededeling "Maximum bereikt. Niet rapen"; in dat geval raapt hij/zij niet. De houder van de kaart/pas raapt eveneens geen eieren meer zodra hij/zij zonder eerst zelf een sms-bericht te hebben gezonden aan het Registratiesysteem, daarvan een sms-bericht heeft ontvangen met de mededeling "Mededeling BFVW: 6.431 eieren geraapt. Rapen niet meer toegestaan".
1.4 Bij besluit van 3 maart 2010 heeft het college voorschrift 3 van bijlage 1 gewijzigd. Dit voorschrift luidt sindsdien als volgt.
"3. Het rapen van meer dan 5.939 eieren is niet toegestaan. De houder van een eierzoekkaart/nazorgpas raapt niet meer dan 15 eieren".
Wettelijk kader
2.1 In artikel 2 van Pro de Europese Richtlijn van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (79/409/EEG; hierna: de Vogelrichtlijn) is bepaald dat de lidstaten alle nodige maatregelen nemen om de populatie van de in artikel 1 bedoelde Pro soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen.
In artikel 5 van Pro de Vogelrichtlijn is - voor zover hier van belang - bepaald dat, onverminderd de artikelen 7 en 9, de lidstaten de nodige maatregelen nemen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde Pro vogelsoorten; deze maatregelen omvatten onder meer (c) het verbod om in de natuur eieren van deze vogels te rapen en deze - zelfs leeg - in bezit te hebben.
In artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn is bepaald dat de lidstaten, indien geen andere bevredigende oplossing bestaat, mogen afwijken van onder andere artikel 5, teneinde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan.
2.2 In artikel 1, sub i, van de Europese Richtlijn van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (92/43/EEG; hierna: Habitatrichtlijn) is bepaald dat de staat van instandhouding van een soort als gunstig wordt beschouwd wanneer:
- uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op de lange termijn zal blijven, en
- het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en
- er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.
2.3 Ingevolge artikel 12 van Pro de Flora- en faunawet (Ffw) is het verboden eieren van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te zoeken, te rapen, uit het nest te nemen, te beschadigen of te vernielen.
Op grond van artikel 4, eerste lid, onderdeel b, van de Ffw juncto bijlage 2 bij de Bekendmaking lijsten beschermde inheemse diersoorten is de kievit aangewezen als een beschermde inheemse diersoort.
Ingevolge artikel 60, eerste lid, van de Ffw kan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, voorzover naar zijn oordeel de belangen van natuurbehoud zich daartegen niet verzetten, een periode liggende tussen 1 maart en 9 april vaststellen, waarbinnen gedeputeerde staten aan samenwerkingsverbanden van weidevogelbeschermers die overeenkomstig het tweede lid zijn erkend, ontheffing kunnen verlenen van het verbod van artikel 12 ten Pro behoeve van het zoeken en rapen van eieren van de kievit (Vanellus vanellus).
Ingevolge artikel 60, vierde lid, van de Ffw kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld met betrekking tot voorschriften en beperkingen waaronder de in het eerste lid bedoelde ontheffingen kunnen worden verleend.
2.4 Op grond van het vierde lid van artikel 60 van Pro de Ffw is op 28 maart 2002 (Stcrt. 2002, nr. 62) de ministeriële Regeling zoeken, rapen en beschermen van kievitseieren Flora- en faunawet (hierna: de Regeling) vastgesteld.
Ingevolge artikel 2 van Pro de Regeling kunnen gedeputeerde staten aan erkende samenwerkingsverbanden van weidevogelbeschermers in de periode van 1 maart tot en met 8 april ontheffing verlenen van het verbod van artikel 12 van Pro de Ffw ten behoeve van het zoeken en rapen van eieren van de kievit.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Regeling onderzoeken gedeputeerde staten of laten ze onderzoeken wat de effecten van het zoeken, rapen en de beschermingsactiviteiten zijn voor de populatie kieviten in de provincie. Het derde lid bepaalt dat gedeputeerde staten, indien uit het in het eerste lid bedoelde onderzoek blijkt dat er sprake is van een negatief effect voor de populatie kieviten in de provincie, de nodige maatregelen treffen om dit negatieve effect ongedaan te maken.
Formeelrechtelijke overwegingen
3.1 Het college heeft op 3 maart 2010 voorschrift 3 van bijlage 1 bij de ontheffing van 15 januari 2008 gewijzigd. De ontheffing is voor het overige gehandhaafd. Dit besluit wordt, gelet op de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, geacht tevens onderwerp te zijn van dit geding. Het betreft immers alleen een wijziging van een voorschrift van de in geding zijnde ontheffing. Dit betekent dat van de zijde van de Faunabescherming van rechtswege een beroep tegen dit besluit is ontstaan, nu daarbij aan haar bezwaren niet is tegemoetgekomen.
3.2 Het college betoogt dat de door de Faunabescherming overgelegde stukken van 14 en 18 januari 2011 wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moeten worden gelaten. Dit betoog faalt. De rechtbank overweegt daartoe dat de stukken van 14 januari 2011, gelet op het bepaalde in artikel 8:58 van Pro de Awb, tijdig zijn ingediend. De stukken van 18 januari 2011 zijn weliswaar binnen de in dat artikel genoemde termijn van tien dagen ingediend, maar de rechtbank ziet geen aanleiding om deze stukken bij de beoordeling van dit geding buiten beschouwing te laten. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat er in dit geval nog voldoende tijd was om vóór de behandeling door de rechtbank kennis te nemen van de nadere stukken. Voorts heeft het college ter zitting in zijn pleitnota uitvoerig inhoudelijk gereageerd op deze stukken.
Omvang van het geschil
4.1 De rechtbank stelt vast dat het onderhavige geding zich beperkt tot de vraag of met de verleende ontheffing wordt voldaan aan artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn. Het geschil spitst zich met name toe op de vraag of met de verleende ontheffing voldoende wordt gewaarborgd dat de kievitenpopulatie wordt gehandhaafd op een bevredigend niveau, dat het aantal geraapte kievitseieren beperkt blijft tot kleine hoeveelheden en dat wordt gewaarborgd dat niet meer dan deze kleine hoeveelheden worden geraapt.
Handhaving op een bevredigend niveau
5.1 De AbRS heeft in haar uitspraak van 7 december 2005 het criterium "kleine hoeveelheden" nader uitgelegd. De AbRS heeft daarbij overwogen dat uit jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie) blijkt dat het criterium "kleine hoeveelheden" geen absoluut criterium is, maar verband houdt met handhaving van de totale populatie en de voortplantingssituatie van de betrokken soort. Aan deze voorwaarde kan niet worden voldaan, wanneer niet is gewaarborgd dat de populatie van de betrokken soort op een bevredigend niveau wordt gehandhaafd. Als niet aan deze voorwaarde is voldaan, kan de exploitatie van het vogelbestand volgens het Hof van Justitie in ieder geval niet worden beschouwd als een verstandig gebruik in de zin van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn en is dat gebruik dus niet toelaatbaar. Hieruit vloeit voort, zo overweegt de AbRS in haar uitspraak van 7 december 2005 in rechtsoverweging 2.3.4.2, dat bij de tenuitvoerlegging van de Vogelrichtlijn de beperkingen die gesteld worden aan de inbreuk op de verboden van artikel 5 van Pro die richtlijn, waaronder het verbod op het rapen van eieren, verantwoord moeten worden in het licht van de instandhouding van de populatie.
5.2 Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat, in aanmerking genomen de natuurlijke fluctuaties door de jaren heen, op basis van de cijfers van de Stichting Weidevogelmeetnet Friesland (hierna: weidevogelmeetnet), kan worden geconcludeerd dat geen sprake is van een ongunstige staat van instandhouding van de kievit.
De Faunabescherming betoogt dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de kievitenpopulatie op een bevredigend niveau wordt gehandhaafd. Zij stelt dat, zowel op Europees, landelijk als regionaal niveau, sprake is van een consequente neergaande lijn, die al sedert 1995 in gang is gezet. Voorts wijst de Faunabescherming erop dat de kievit in figuur 10 bij het Gidsdocument is ondergebracht onder de categorie "Bejaagbare soorten met ongunstige staat van instandhouding". Gelet hierop mag volgens de Faunabescherming geen ontheffing voor het rapen van kleine hoeveelheden eieren worden verleend.
5.3 De rechtbank stelt voorop dat de Vogelrichtlijn geen definitie bevat van het begrip "handhaving op een bevredigend niveau". Het door de Europese Commissie opgestelde "Gidsdocument voor de jacht in het kader van Richtlijn 79/409/EEG van de Raad inzake het behoud van de vogelstand" van februari 2008 (hierna: het Gidsdocument) evenmin, maar daarin wordt het begrip "gunstige staat van instandhouding" gebruikt. Gelet op paragraaf 2.4.24 van het Gidsdocument wordt hieronder hetzelfde verstaan als in de Habitatrichtlijn, waarin dit begrip in artikel 1, sub i, van de Habitatrichtlijn is gedefinieerd. Ingevolge dit artikel, voor zover hier van belang, dient onder gunstige staat van instandhouding te worden verstaan dat uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven. Gelet hierop kan de rechtbank de Faunabescherming niet volgen in haar standpunt dat elke afname van de kievitenpopulatie, hoe gering ook, meebrengt dat sprake is van een ongunstige staat van instandhouding.
5.4 Het onderhavige beroep gaat over de ontheffing voor het rapen van kievitseieren in Fryslân. Dit brengt mee dat bij de beoordeling of sprake is van een ongunstige staat van instandhouding gekeken moet worden naar de Friese kievitenpopulatie, omdat die broedpopulatie door het gebruik van de ontheffing direct wordt beïnvloed. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de AbRS van 7 december 2005. Gelet hierop kan aan het gegeven dat de kievit in figuur 10 bij het Gidsdocument is genoemd onder de categorie "ongunstige staat van instandhouding" niet die betekenis kan worden gehecht, die de Faunabescherming daaraan gehecht wil zien. Uit paragraaf 3.5.41 van het Gidsdocument volgt namelijk dat in figuur 10 een lijst wordt gegeven van bejaagbare trekvogelsoorten waarvan wordt gedacht dat ze een ongunstige staat van instandhouding hebben op het niveau van de Europese Unie. Dit gegeven brengt op zichzelf niet mee dat, wat de Friese kievitenpopulatie betreft, sprake is van een ongunstige staat van instandhouding. Er kan immers sprake zijn van grote regionale verschillen binnen de Europese Unie.
5.5 De stelling van de Faunabescherming dat het natuurlijke verspreidingsgebied en de habitat van de kievit afnemen, waarbij wordt gewezen op de noordwesthoek van Fryslân, en dat daarom sprake is van een ongunstige staat van instandhouding, treft geen doel. Deze stelling is namelijk niet met concrete gegevens onderbouwd. Daarbij komt dat uit de cijfers van de plaatselijke vogelwachten blijkt dat de noordwesthoek van Friesland nog steeds fungeert als natuurlijk verspreidingsgebied voor de kievit en voorts dat er Natura 2000-gebieden zijn bijgekomen. Deze gebieden zijn op grond van de ontheffing van rapen uitgesloten. Ook uit de van de zijde van de Faunabescherming naar voren gebrachte gegevens van het weidevogelmeetnet kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat wat de kievit betreft sprake zou zijn van een ongunstige staat van instandhouding. Daarbij merkt de rechtbank op dat het weidevogelmeetnet de ontwikkeling van de kievitenpopulatie afzet tegen het jaar 1996, dat als topjaar voor de kievitenpopulatie geldt. Dit geeft een vertekend beeld van de populatiestand en de ontwikkeling hiervan in de hierna volgende jaren. Uit de cijfers blijkt bovendien dat in de jaren 1996 tot 2000 de stand van de kievit afnam, maar dat de soort zich in de periode 2000-2006 heeft gestabiliseerd. Uit de cijfers van weidevogelmeetnet blijkt verder dat in 2007 en 2008 weer sprake is van een afname van de kievitenpopulatie en dat gelet hierop over de hele periode 1996 tot 2008 moet worden gesproken van een matige afname van de kievitenpopulatie. De rechtbank is van oordeel dat dit gegeven, gelet op de hierboven aangehaalde beperkte uitleg van het begrip "gunstige staat van instandhouding", op zichzelf niet de conclusie rechtvaardigt dat niet langer sprake is van een gunstige staat van instandhouding. In dit verband neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de van de zijde van het college overgelegde, en door de Faunabescherming niet betwiste, cijfers met betrekking tot het aantal broedparen van de kievit in Friesland sinds 1996 blijkt dat er nog steeds een groot aantal broedparen aanwezig is. Gelet hierop is, ook al is sprake van een matige afname van de kievitenpopulatie over een lange reeks van jaren, niet aannemelijk geworden dat het populatieaantal zodanig is dat moet worden gevreesd dat de kievit op lange termijn geen levensvatbare component meer is in Friesland. De Faunabescherming moet worden toegegeven dat de stand van kievitenpopulatie in 2009 blijkens het indexcijfer van het weidevogelmeetnet verder is afgenomen, maar deze afname is niet zo ongunstig, dat dit moet leiden tot een ander oordeel. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het college vanwege dit lagere indexcijfer het maximum aantal eieren dat mag worden geraapt, bij besluit van 3 maart 2010 naar beneden heeft bijgesteld.
Voor zover de Faunabescherming nog heeft gewezen op een krantenartikel uit de Leeuwarder Courant van 23 augustus 2008 en een publicatie in Sovon-Nieuws onder de titel "Boerenlandvogels steeds verder in het nauw" merkt de rechtbank op dat deze stukken slechts globale en niet met concrete cijfers onderbouwde opmerkingen over de weidevogelstand in het algemeen bevatten en geen inzicht geven in de specifieke Friese situatie. De rechtbank gaat dan ook aan deze stukken voorbij.
5.6 Gelet op het vorenstaande ziet de rechtbank geen steun voor het standpunt van de Faunabescherming dat bij gebruik van de ontheffing handhaving op een bevredigend niveau niet zou zijn gewaarborgd en dat gelet daarop geen ontheffing voor het rapen van kleine hoeveelheden eieren kan worden verleend.
5.7 De rechtbank deelt verder niet het standpunt van de Faunabescherming dat het college geen ontheffing zou kunnen verlenen zonder daarin aan te geven bij welke omvang van de kievitenpopulatie geen sprake meer is van een gunstige staat van instandhouding. In de onderhavige zaak dient enkel te worden beoordeeld of de huidige stand van de populatie zodanig is dat die aan de verlening van de ontheffing in de weg staat. Het betoog van de Faunabescherming dat het college de ontheffing niet voor een periode van vijf jaar had mogen verlenen, treft evenmin doel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een periode van vijf jaar niet onredelijk lang is. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de cijfers inzake de ontwikkeling van de kievitenstand vanaf 1996 geen aanleiding geven te veronderstellen dat de kievitenpopulatie op korte termijn zodanig zal verminderen dat bij gebruik van de ontheffing handhaving van de populatie op een bevredigend niveau niet zal zijn gewaarborgd.
Verder weegt mee dat het college op grond van artikel 6 van Pro de Regeling voldoende mogelijkheden heeft om in te spelen op onverhoopt negatieve ontwikkelingen in de kievitenstand (onderzoeksplicht). Het derde lid dwingt hier ook toe. Inmiddels is gebleken dat het college hiervan ook gebruik maakt. Nadat het college na het nemen van het besluit op bezwaar van 24 februari 2009 uit nieuwe gegevens was gebleken dat de kievitenpopulatie verder was gedaald, heeft het bij besluit van 3 maart 2010 besloten het aan de ontheffing verbonden voorschrift 3 van bijlage 1 aan te passen, in die zin dat het maximum aantal te rapen eieren naar beneden is bijgesteld. Verder bevat de ontheffing met voorschrift 13 van bijlage 1 voldoende mogelijkheden voor het college om ook tijdens het raapseizoen in te grijpen, wanneer de omstandigheden dat vragen. Ingevolge dat voorschrift kan het college in voorkomende omstandigheden de raaptijd verkorten.
Kleine hoeveelheden
6.1 Zoals hiervoor al is overwogen, heeft de AbRS in haar uitspraak van 7 december 2005 het criterium "kleine hoeveelheden" nader uitgelegd. Zij heeft zich hierbij gebaseerd op enkele overwegingen van het Hof van Justitie in zijn arrest van 9 december 2004 in zaak C-79/03 (Commissie/Spanje). In dit arrest gebruikt het Hof van Justitie de maatstaf van het ORNIS-comité - het 1%-criterium - om te beoordelen of de afwijking van het algemene verbod van artikel 5 van Pro de Vogelrichtlijn voldoet aan de voorwaarde dat het om kleine hoeveelheden gaat. Volgens dit criterium is iedere tol van minder dan 1% van de totale jaarlijkse sterfte van de betrokken populatie (gemiddelde waarde) een kleine hoeveelheid. Indien het college van dit, voor het onderhavige geval wellicht minder geschikte criterium, geen gebruik wenst te maken, is het gehouden zelf een duidelijke en in de praktijk hanteerbare grens te bepalen voor het aantal te rapen eieren dat voldoet aan het criterium "kleine hoeveelheden".
6.2 Het college heeft aangevoerd geen ander bruikbaar criterium dan het 1%-criterium te hebben gevonden. Het heeft in het kader van de vorige ontheffing uit 2002 door dr. C.J. Musters (hierna: Musters) van het Centrum van Milieuwetenschappen van de Universiteit Leiden laten berekenen dat op basis van dat criterium het rapen van maximaal 6.934 eieren per jaar een effect heeft op de (Friese) populatie dat blijft binnen 1% van de jaarlijkse sterfte. Hierbij is door Musters een rekenmodel gebruikt, dat is afgeleid van een rekenvoorbeeld uit het Gidsdocument. In de onderhavige ontheffing is in eerste instantie wederom uitgegaan van het door Musters berekende maximum aantal te rapen eieren van 6.934. In het besluit op bezwaar heeft het college evenwel aangegeven dat dit aantal als gevolg van de ontwikkeling van de kievitenpopulatie in de afgelopen jaren dient te worden bijgesteld. In zijn berekening is Musters namelijk uitgegaan van een Friese kievitenpopulatie van 30.000 broedparen, terwijl deze populatie volgens het college, dat zich daarbij baseert op cijfers van het weidevogelmeetnet en gegevens uit het rapport van Altenburg & Wymenga “Evaluatie weidevogelbeleid provinsje Fryslân 1997-2003”, over de afgelopen vijf jaar gemiddeld 27.820 broedparen omvat. Uitgaande hiervan heeft het college op basis van het door Musters gehanteerde rekenmodel een nieuwe berekening gemaakt met als uitkomst dat het rapen van 6.431 eieren een effect op de populatie heeft dat binnen de grens van 1% van de jaarlijkse natuurlijke sterfte van de Friese kievitenpopulatie blijft. In voorschrift 3 van bijlage 1 bij de ontheffing is daarom in het besluit op bezwaar van 24 februari 2009 opgenomen dat het rapen van meer dan 6.431 eieren niet is toegestaan, aldus het college. Aangezien is gebleken dat het aantal broedparen in 2009 verder is gedaald naar 25.694, heeft het college dit aantal na herberekening in zijn besluit van 3 maart 2010 nader bijgesteld tot 5.939.
De Faunabescherming heeft een aantal uitgangspunten van de berekening van Musters in twijfel getrokken. In dit verband wijst de Faunabescherming op het rapport "Factoren die de overleving van weidevogelkuikens beïnvloeden" van het Ministerie van LNV van oktober 2008 en het persbericht "Nestbescherming weidevogels: niet tegen elke prijs" van 23 september 2010. Ook stelt de Faunabescherming dat het college ten onrechte is uitgegaan van de gemiddelde broedpopulatie in de afgelopen vijf jaar.
6.3 De rechtbank is van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat een ontheffing voor maximaal 6.431, en vanaf 2010 van 5.939, eieren voldoet aan de uitleg van het criterium "kleine hoeveelheden". Daartoe overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraken van de AbRS van 7 december 2005 en 25 juni 2008, dat het college voor de berekening van het criterium "kleine hoeveelheden" het 1%-criterium heeft mogen hanteren en voorts dat het rekenmodel van Musters ook thans ten grondslag kan worden gelegd aan de nieuwe berekening van het maximum aantal te rapen eieren dat blijft binnen het 1%-criterium. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het door Musters gebruikte rekenmodel op zichzelf door de Faunabescherming niet ter discussie is gesteld. De rechtbank ziet verder geen grond voor het oordeel dat de nieuwe berekeningen van het college niet conform het rekenmodel van Musters zijn uitgevoerd dan wel anderszins onjuist zijn. Anders dan de Faunabescherming is de rechtbank in dit verband van oordeel dat het college bij de nieuwe berekeningen in redelijkheid - evenals bij de voorgaande berekening - heeft kunnen uitgaan van de gemiddelde broedpopulatie in de afgelopen vijf jaren. De rechtbank acht hierbij van doorslaggevend belang dat de kievitenstand, zoals onweersproken is gesteld, jaarlijks (fors) kan fluctueren, zodat een langere periode een reëler beeld geeft van de te hanteren gemiddelde broedpopulatie. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat de juistheid van de cijfers over het aantal broedparen met betrekking tot de afgelopen vijf jaar op zichzelf niet wordt betwist en evenmin wordt betwist dat de berekening mathematisch correct is uitgevoerd. Het rapport "Factoren die de overleving van weidevogelkuikens beïnvloeden" vormt geen aanleiding om te twijfelen aan de houdbaarheid van de door het college op basis van het rekenmodel van Musters uitgevoerde berekeningen. Nog daargelaten het gegeven dat het rapport zich vooral richt op de grutto, stelt de rechtbank vast dat in dit rapport niet de wetenschappelijke validiteit van de gegevens waarvan Musters is uitgegaan, gemotiveerd wordt weerlegd. Het persbericht "Nestbescherming weidevogels: niet tegen elke prijs" vormt ook geen aanleiding voor het oordeel dat de berekeningen niet deugdelijk zouden zijn, aangezien dit persbericht op geen enkele wijze met wetenschappelijke gegevens is onderbouwd.
Handhaving
7.1 Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat niet valt in te zien dat de ontheffing niet te handhaven zou zijn. In de aan de ontheffing verbonden voorschriften is opgenomen dat niet meer dan 6.431 (thans 5.939) eieren mogen worden geraapt en voorts dat gebruik moet worden gemaakt van het Registratiesysteem rapen kievitseieren (hierna: registratiesysteem). Uit de beschrijving van dit systeem, dat is opgezet door Natuurnetwerk, blijkt dat alle houders van eierzoekkaarten worden geregistreerd binnen het registratiesysteem. Zij beschikken over een unieke combinatie bestaand uit een gebruikersnaam en een wachtwoord. Het te rapen aantal eieren wordt per sms doorgegeven door een mobiele telefoon die via de website aan de eierzoekkaart wordt gekoppeld. Hiermee wordt "real time" bijgehouden hoeveel eieren de desbetreffende eierzoeker heeft geraapt en hoeveel eieren er in totaal zijn geraapt. Blijkens het nieuwe voorschrift 1a van bijlage 2, moet de houder van een eierzoekkaart voordat hij eieren raapt eerst per sms het door hem gevonden aantal eieren melden en mogen die eieren alleen worden geraapt als daarvoor toestemming wordt gegeven. Bij foute invoer of storingen in het sms-verkeer mogen er dus geen eieren worden geraapt. Indien het maximum toegestane aantal eieren, per persoon dan wel in zijn totaliteit, is geraapt, ontvangt de desbetreffende kaarthouder dan wel ontvangen alle kaarthouders een sms dat rapen niet meer is toegestaan.
7.2 Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het standpunt mogen innemen dat met het registratiesysteem het toezicht op de naleving van het maximum aantal te rapen kievitseieren voldoende is gewaarborgd. Het college heeft ter zitting onweersproken gesteld dat tijdens de afgelopen twee raapseizoenen het systeem technisch gezien probleemloos heeft gefunctioneerd. Voor zover de Faunabescherming betoogt dat het systeem niet waterdicht is en dat in ieder geval meer voorschriften in de ontheffing hadden moeten worden opgenomen, merkt de rechtbank op dat onvermijdelijk is dat een handhavingssysteem niet 100% sluitend is. Derhalve rechtvaardigt het enkele feit dat het college niet alle mogelijk te bedenken handhavingsvoorschriften heeft opgenomen in de ontheffing op zichzelf niet de conclusie dat het opgezette handhavingssysteem ontoereikend is. De rechtbank vermag niet in te zien dat een effectief toezicht op de toepassing van het registratiesysteem, zoals dat thans in de voorschriften is opgenomen, en de naleving daarvan niet of onvoldoende mogelijk zou zijn. In dit verband neemt de rechtbank in aanmerking dat iedere eierzoeker in het bezit moet zijn van een persoonsgebonden eierzoekkaart die wordt afgegeven door een erkend samenwerkingsverband van vogelbeschermers en die wordt ingetrokken bij onregelmatigheden. Verder voeren tijdens het raapseizoen tussen de 20 en 25 fulltime toezichthouders in het veld controles uit. Niet gebleken is dat dit aantal toezichthouders tekort zou schieten of dat zij niet snel en efficiënt zouden kunnen controleren. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de toezichthouders blijkens de gedingstukken in bezit zijn van een zogeheten personal digital assistent en daarmee met het intoetsen van het nummer van de eierzoekkaart kunnen nagaan hoeveel eieren de desbetreffende kaarthouder heeft geraapt. Indien er geen bereik is, mogen de gevonden eieren niet worden geraapt.
Conclusie
8.1 De rechtbank komt op grond van het vorenstaande tot de conclusie dat de ontheffing van 15 januari 2008, zoals gewijzigd bij de besluiten van 24 februari 2009 en 3 maart 2010, voldoet aan artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
8.2 De rechtbank ziet geen aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en door mrs. C.H. de Groot en W.S. Sikkema, rechters, in tegenwoordigheid van mr. T. Hoekstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2011.
w.g. T. Hoekstra
w.g. P.G. Wijtsma
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.