Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 13 / 2389
AWB 13 / 2919 tot en met AWB 13 / 2924
AWB 13 / 3577 tot en met AWB 13 / 3586
Uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2014 in de zaken tussen
Edelchemie Panheel B.V.,
Phoenica B.V.,
[eiser1],
[eiser2],
[eiser3]en
[eiser4], eisers,
Phoenica B.V.,
[eiser1],
[eiser2],
[eiser3]en
[eiser4], eisers,
en
1.
het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg,
het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg,
2.
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw, verweerders.
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw, verweerders.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 4 december 2012 (verzonden op 5 december 2012) hebben verweerders hun beslissing om zeer spoedeisende bestuursdwang toe te passen aangaande twee laboratoria die aanwezig zijn binnen de (voormalige) Edelchemie-inrichting aan de [adres] te [plaats] (hierna: de inrichting) op schrift gesteld en aan eisers kenbaar gemaakt.
Bij besluit van 25 juni 2013 (verzonden op 28 juni 2013) heeft verweerder sub 1 (hierna: GS) de bezwaren van eisers tegen zijn besluit van 4 december 2012 ongegrond verklaard. Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld (zaaknummer AWB 13/2389).
Bij (zes) onderscheiden besluiten van 27 juni 2013 (verzonden op 28 juni 2013) heeft verweerder sub 2 (hierna: B&W) de bezwaren van eisers tegen zijn besluit van 4 december 2012 ongegrond verklaard. Tegen deze besluiten hebben eisers beroep ingesteld (zaaknummers AWB 13/2919 tot en met AWB 13/2924).
Bij (zes) onderscheiden besluiten van 22 oktober 2013 hebben B&W de kosten die verband houden met de toegepaste bestuursdwang vastgesteld op € 8.533,48 en aan eisers hoofdelijk een betalingsverplichting van genoemd bedrag opgelegd met dien verstande dat, indien één van de eisers betaalt, de anderen zijn bevrijd en éénmalige betaling (aan één van beide verweerders) van het totaalbedrag door één of meerderen volstaat. Tegen deze besluiten hebben eisers beroep ingesteld (zaaknummers AWB 13/3577 tot en met AWB 13/3582).
Bij (vier) onderscheiden besluiten van 22 oktober 2013 hebben GS aan Edelchemie Panheel B.V. (hierna: Edelchemie), Phoenica B.V. (hierna: Phoenica), [eiser1] en [eiser2] de kosten die verband houden met de toegepaste bestuursdwang vastgesteld op € 8.533,48 en aan hen hoofdelijk een betalingsverplichting van genoemd bedrag opgelegd met dien verstande dat, indien één van de eisers betaalt, de anderen zijn bevrijd en éénmalige betaling (aan één van beide verweerders) van het totaalbedrag door één of meerderen volstaat. Tegen deze besluiten hebben voornoemde eisers beroep ingesteld (zaaknummers AWB 13/3583 tot en met AWB 13/3586).
Verweerders hebben de stukken die op de zaken betrekking hebben ingezonden en hebben ter zake verweer gevoerd. Partijen hebben daarna nog nadere stukken ingediend.
De beroepen zijn gevoegd behandeld op de zitting van 24 september 2014, waar eisers, bijgestaan door mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. E.T. Sillevis Smitt, advocaat te Rotterdam zijn verschenen. Voor GS zijn tevens verschenen mr. M.P.T. Rongen, ing. A.J.F. van de Poel, ing. J.M. Maurits en ing. T.N. Flapper, allen werkzaam bij de provincie. Voor B&W zijn tevens verschenen E. Hennekens en I. Linssen, beiden werkzaam bij de gemeente.
Overwegingen
1. Voor wat betreft de algemene voorgeschiedenis van de inrichting en de uitgevoerde inspecties verwijst de rechtbank naar haar uitspraak van heden op de beroepen met de zaaknummers AWB 13/879, 13/880, 13/881, 13/882, 13/2721, 14/2201, 14/2710 en 14/2711 (ECLI:NL:RBLIM:2014:10865).
2. Specifiek voor de onderhavige beroepen is aanvullend nog het volgende van belang. Op 24 oktober 2012 is door [naam1] van het Nederlands Forensisch Instituut (hierna: NFI) in opdracht van de Officier van Justitie (hierna: OvJ) en samen met de tactisch coördinator van het Interregionaal milieu team van de bovenregionale recherche Zuid-Nederland, nader onderzoek verricht in de laboratoria van de inrichting aan de [adres] te [plaats]. Deze laboratoria bevinden zich in de gebouwen kadastraal bekend gemeente Heel, sectie D, nummers 2379 (het zogenaamde Phoenicagebouw) en 2381. In het door [naam2], algemeen opsporingsambtenaar bij de Politieregio Brabant Zuid-Oost, opgemaakte “Proces-verbaal bevindingen zoeking laboratoria Edelchemie Panheel” (hierna: pv Edelchemie) van dit op 24 oktober 2012 gehouden onderzoek, worden de verschillende in de laboratoria aangetroffen stoffen beschreven en wordt voorts onder meer het volgende vermeld:
“Ik hoorde de heer [naam1] zeggen dat binnen de laboratoria een groot aantal verpakkingen met cyanidehoudende stoffen en zuren aanwezig waren (…). Het gezamenlijk opslaan van cyaniden met zuren geeft het directe risico op de vorming van dodelijk blauwzuurgas zodra deze verpakkingen bijvoorbeeld omgestoten worden en de vloeistoffen bij elkaar komen. Ook de opslag van zuren bij logen levert een direct risico op ongewenste heftige reacties met daarbij vrijkomende schadelijke en giftige dampen op. [naam1], zoals ik hoorde, adviseerde om – gezien de directe risico’s op explosie en het vrijkomen van dodelijk gas ingeval van incidenten – direct maatregelen te nemen teneinde het verder betreden van de ruimten te voorkomen en de gevaarlijke stoffen ten spoedigste te laten verwijderen. Ik hoorde de OvJ zeggen dat zij direct contact op ging nemen met de provincie Limburg.”
Op 25 oktober 2012 hebben toezichthouders van de provincie Limburg samen met chemisch-deskundigen van Dusseldorp Inzameling en Recycling B.V. (hierna: Dusseldorp) de laboratoria aan een diepgaand onderzoek onderworpen. In het naar aanleiding van dit onderzoek opgemaakte rapport “Inspectie, controle en evaluatie van genomen acties ten behoeve van risicoreductie laboratoria op locatie Edelchemie/Phoenica”, opgesteld door ambtenaren van de Afdeling handhaving en monitoring, bureau toezicht en handhaving van de provincie Limburg (hierna: het inspectierapport), is onder meer het volgende vermeld:
“Tijdens deze inspectie is ontdekt dat zich op een tafel in één van de laboratoria (gebouw 2381) twee potten met droog picrinezuur bevonden. Droog picrinezuur is schokgevoelig en kan tot een explosie leiden (…). De overige in de laboratoria aanwezige, zeer diverse, chemicaliën bevonden zich merendeels in zeer slechte verpakkingen, waren niet op gevaarzetting gesorteerd, ook niet deugdelijk opgeslagen en waren veelal op randen van tafels in de laboratoria opgesteld (…).
De inschatting voor beide laboratoria was dat door samenkomen van aangetroffen chemicaliën reacties kunnen ontstaan die leiden tot mogelijke gevaarlijke en/of giftige dampen. Bijvoorbeeld: cyanide dat reageert met zuren kan leiden tot blauwzuurgas, hetgeen cyanidevergiftigingssymptomen bij mensen kan veroorzaken of zelfs in bepaalde concentraties dodelijk kan zijn voor mensen. Dit scenario was denkbaar omdat geconstateerd is dat diverse chemicaliën (…) aanwezig waren in de laboratoria en dat deze zodanig naast elkaar en op de rand van de tafels waren gepositioneerd dat door het samenkomen van deze chemicaliën reacties mogelijk waren. Ook de veelal erbarmelijke staat van verpakkingen was punt van grote zorg.
Acuut gevaarlijke situaties waren aan de orde doordat:
- te verwachten was dat gevaarlijke chemicaliën met elkaar in contact komen en gevaarlijke combinaties zouden ontstaan, en
- het droge picrinezuur door slag of wrijving tot explosie zou komen.
Deze acuut gevaarlijke situaties konden ontstaan als gevolg van:
- menselijk handelen (omstoten, vandalisme etc); dit risico is reeds gereduceerd doordat de toegang in de gebouwen voor personen is afgesloten door beplating, afgesloten deuren en alarmen op de gebouwen en een 24 uurs bewaking rondom het terrein.
- invloed van buitenaf zoals instorten van gebouwen danwel inzakken van naastgelegen procesinstallatie; aan de gebouwen (met name gebouw 2381) en de naastgelegen over- en gewassectie is duidelijk een langjarige onderhoudsachterstand zichtbaar (…).
- activiteiten van ongedierte; de stellige verwachting is dat met name door de kouder wordende weersomstandigheden, ongedierte (…) zich toegang verschaft tot de laboratoria (…) en waarbij potten en flessen van de laboratoriumtafels kunnen worden afgestoten.
- falen van de verpakkingen (bijvoorbeeld als gevolg van vorst) waarin de chemicaliën waren opgeslagen; Bij de controle zijn diverse verpakkingen aangetroffen die in een (zeer) slechte staat verkeerden. Dit geldt evenzeer voor de stoffen die waren opgeslagen in de in de laboratoria aanwezige kasten.
Op grond van bovenstaande afwegingen is geconcludeerd dat in beide laboratoria een steeds risicovoller wordende situatie aan de orde was, die tot het acuut treffen van beheersmaatregelen noopten.”
3. Naar aanleiding van deze constateringen hebben verweerders gezamenlijk zeer spoedeisende bestuursdwang toegepast, bestaande uit:
“- het in de periode van week 40 tot en met week 44 van het jaar 2012 (laten) uitvoeren van een inventarisatie en waar nodig het op 25, 26 en 29 oktober 2012 (laten) ompakken en (laten) sorteren van chemicaliën die sedert de sluiting van 17 augustus 2012 (ongewijzigd) aanwezig waren in de gebouwen waaronder de laboratoria, kadastraal bekend gemeente Heel en Panheel, nummers 2381 en 2379, teneinde de acuut gevaarlijke situatie tot een minimum te beperken en de chemicaliën op een verantwoorde manier (voorafgaand aan afvoer) tijdelijk binnen deze inrichting op te slaan (…);
- het door het Explosieven Opruimingscommando laten verwijderen op 25 oktober 2012 van twee potten gevuld met droog picrinezuur door deze buiten de inrichting en te graven en gecontroleerd tot ontploffing te brengen. Het betreft twee potten droog picrinezuur die zijn aangetroffen in het gebouw kadastraal bekend gemeente [plaats] en Panheel sectie D, nummer 2381;
- het op 1 november 2012 controleren of de CV-installaties werkten, door tijdelijk de thermostaat hoger te zetten en vervolgens de thermostaten in beide gebouwen (….) weer terug te zetten naar de begintemperatuur (...).”
4. Deze maatregelen zijn direct uitgevoerd. Bij hun besluiten van 4 december 2012 hebben verweerders deze op 25, 26 en 29 oktober 2012 en op 1 november 2012 toegepaste zeer spoedeisende bestuursdwang op schrift gesteld. GS hebben de last onder bestuursdwang opgelegd aan Edelchemie, mededrijver Phoenica en de alleen/zelfstandig bevoegde bestuurders van deze ondernemingen, [eiser1] respectievelijk [eiser2], op de grond dat zij in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder e, sub 1 en 3, van de Wet algemene bepalingen milieubeheer (hierna: Wabo) de inrichting, inclusief de gebouwen 2379 en 2381, zonder de benodigde omgevingsvergunning voor de activiteit milieu in werking hebben gehad. Verwezen is naar de activiteiten genoemd in categorie 4.4, onder b, categorie 28.1, onder a, sub 2 en 4, categorie 28.1, onder c en d, en categorie 28.4, onder a, onder 5 en 6 en onder f, van bijlage 1, onderdeel c, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor).
B&W hebben alle eisers aangeschreven voor overtreding van de zorgplicht van artikel 1.1a en 10.1 van de Wet milieubeheer (hierna: Wm), nu de geconstateerde situatie nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken en dit door handelen of nalaten van (ieder van) eisers is veroorzaakt. Tevens is volgens B&W sprake van overtreding van artikel 1a van de Woningwet, nu eisers de gebouwen 2379 en 2381 (lieten) gebruiken op een wijze dat gevaar voor de gezondheid of veiligheid kon ontstaan. Voorts is sprake van overtreding van artikel 1b, tweede en derde lid, van de Woningwet in samenhang met de artikelen 7.21 en 7.22 van het Bouwbesluit 2012, aangezien de laboratoria in een staat zijn gebracht respectievelijk in gebruik zijn genomen waardoor dat hinder voor personen en gevaar voor de veiligheid of gezondheid van personen kan opleveren.
5. In de bestreden besluiten van 25 juni 2013 en 27 juni 2013 hebben verweerders zich op het standpunt gesteld dat alle eisers als overtreder kunnen worden aangeschreven, met dien verstande dat [eiser3] en [eiser4] niet als overtreder van artikel 2.1, eerste lid, onder e, sub 1 en 3, van de Wabo zijn aangemerkt. Verweerders hebben het gezien alle relevante omstandigheden ter plaatse, inclusief de geldende noodverordening en het geldende noodbevel, onverantwoord geacht om eisers een uiterst korte begunstigingstermijn te geven om zelf de overtredingen ongedaan te (laten) maken. Immers, op grond van de noodverordening en het noodbevel mag het terrein slechts met toezichthouders worden betreden na verkregen ontheffing daartoe, hetgeen aan het per direct (laten) treffen van maatregelen door of namens eisers, binnen een uiterst korte begunstigingstermijn, in de weg staat.
Verweerders hebben zich in deze besluiten in heroverweging voorts op het standpunt gesteld dat de inrichting geen IPPC-inrichting is, zodat B&W het Wabo-breed bevoegd gezag zijn. Aangezien de inrichting een voormalige provinciale inrichting is, zijn GS, gelet op het bepaalde in artikel 5.2, vierde lid, van de Wabo in samenhang met artikel 6.7, derde lid, van het Bor, naast B&W bevoegd om handhavend op te treden. GS hebben de zeer spoedeisende bestuursdwang toegepast op grond van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, sub 1 en 3, van de Wabo; B&W op grond van overtreding van artikel 1.1a en artikel 10.1 van de Wm, alsmede artikel 1a en artikel 1b, tweede en derde lid, van de Woningwet in samenhang met de artikelen 7.21 en 7.22 van het Bouwbesluit 2012.
6. Eisers betogen in beroep – samengevat weergegeven – dat sprake is van ongeoorloofde cumulatie van herstelsancties, doordat dezelfde besluiten door zowel GS als B&W zijn genomen. Voorts voeren zij aan dat slechts in uitzonderlijke situaties wordt aangenomen dat de zorgplicht vervat in artikel 1.1a van de Wm is geschonden. In het onderhavige geval bestaat geen grond voor toepassing van bestuursdwang op grond van schending van deze zorgplicht, nu op geen enkele manier is aangetoond dat ernstige nadelige gevolgen optreden dan wel dat er een acute dreiging daarvan bestaat. De zorgplicht vervat in artikel 10.1 van de Wm is evenmin overtreden. Ten aanzien van artikel 1a en artikel 1b, tweede en derde lid, van de Woningwet en de artikelen 7.21 en 7.22 van het Bouwbesluit 2012 betwisten eisers dat sprake is van een slechte staat van de laboratoria, zodat geen overtreding van deze artikelen kan worden aangenomen.
Subsidiair stellen eisers dat slechts Edelchemie en haar bestuurder kunnen worden aangesproken voor alle overtredingen. Phoenica en haar bestuurder [eiser2] kunnen niet worden aangemerkt als mededrijver van de inrichting, omdat het in het onderhavige geval niet gaat om één inrichting, aangezien de organisatorische binding ontbreekt. [eiser3] en [eiser4] kunnen evenmin als overtreder of medepleger worden aangemerkt.
Eisers voeren verder aan dat verweerders ten onrechte gebruik hebben gemaakt van de bevoegdheid van artikel 5:31, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). In augustus 2012 is het terrein afgesloten. Sindsdien zijn daar geen activiteiten meer ontplooid. Indien al sprake zou zijn geweest van een gevaarlijke situatie, dan bestond deze al in augustus 2012. Er was geen acuut onveilige situatie, dan wel een reëel risico dat de aanwezige chemicaliën met elkaar in contact konden komen. Verweerders hebben niet aangetoond dat sprake was van een daadwerkelijke en reële mogelijkheid dat onbevoegden en ongedierte de gebouwen konden betreden, noch dat de gebouwen zich in erbarmelijke staat bevonden, met kans op instortingsgevaar. [eiser1] maakte als enige en op zorgvuldige wijze gebruik van de laboratoria. Sinds 2005 hebben diverse inspecties van de laboratoria plaatsgevonden, zoals een uitgebreide inventarisatie door Van Gansewinkel B.V. in 2008, waarbij nimmer een waarschuwing is gegeven, dan wel handhavend is opgetreden. Er valt dan ook niet in te zien dat de verpakkingen en chemicaliën die ter plaatse reeds jaren aanwezig waren, nu opeens een acuut gevaar met zich zouden meebrengen. Deze verouderen namelijk nauwelijks. Bovendien is gebouw 2381 al zeven jaar niet meer gebruikt.
7. Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Awb wordt in deze wet verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Ingevolge artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb wordt in deze wet verstaan onder herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.
Ingevolge artikel 5:8 van Pro de Awb kan, indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd.
Ingevolge artikel 5:21 van Pro de Awb wordt onder last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Ingevolge artikel 5:24, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder bestuursdwang de te nemen herstelmaatregelen.
Ingevolge artikel 5:24, tweede lid, van de Awb vermeldt de last onder bestuursdwang de termijn waarbinnen zij moet worden uitgevoerd.
Ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Awb, geschiedt de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
Ingevolge artikel 5:25, tweede lid, van de Awb vermeldt de last in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht.
Ingevolge artikel 5:31, eerste lid van de Awb, voor zover hier van belang, kan een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 5:31, tweede lid, van de Awb kan, indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
Ingevolge artikel 1.1a, eerste lid, van de Wm neemt een ieder voldoende zorg voor het milieu in acht.
Ingevolge artikel 1.1a, tweede lid, van de Wm houdt de zorg, bedoeld in het eerste lid, in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voor zover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.
Ingevolge artikel 10.1, eerste lid, van de Wm is een ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, verplicht alle maatregelen te nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
Ingevolge artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet draagt een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
Ingevolge artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet is het verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid.
Ingevolge artikel 1b, derde lid, van de Woningwet is het verboden een bouwwerk, open erf of terrein in gebruik te nemen, te gebruiken of te laten gebruiken, anders dan in overeenstemming met de op die ingebruikneming of dat gebruik van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel c, tweede lid, aanhef en onderdeel b, derde en vierde lid.
Ingevolge artikel 7.21 van het Bouwbesluit 2012 bevindt een bouwwerk, open erf en terrein zich in een zodanig zindelijke staat, dat dit geen hinder voor personen en geen gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van personen oplevert.
Ingevolge artikel 7.22, onder c, van het Bouwbesluit 2012 is het, onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wm bepaalde, verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stank, stof of vocht of irriterend materiaal wordt verspreid of overlast wordt veroorzaakt door geluid en trilling, elektrische trilling daaronder begrepen, of door schadelijk of hinderlijk gedierte, dan wel door verontreiniging van het bouwwerk, open erf of terrein.
8. Bij de beoordeling van de beroepen stelt de rechtbank voorop dat niet in geding is dat B&W hun besluiten van 27 juni 2013 ten onrechte niet (ook) aan de gemachtigde van eisers, die hen reeds in de bezwaarfase bijstond, hebben gezonden. Met de verzending van deze besluiten op 28 juni 2013 aan eisers, zijn deze besluiten daarom niet op de juiste wijze bekendgemaakt. De gemachtigde van eisers heeft eerst op 19 september 2013 kennis genomen van de besluiten en heeft vervolgens op 24 september 2013 beroep tegen deze besluiten ingesteld. Deze beroepen zijn derhalve tijdig ingediend. Nu niet is gebleken dat eisers door de onjuiste bekenmaking in hun belangen zijn geschaad, ziet de rechtbank geen aanleiding om daaraan consequenties te verbinden.
9. Vervolgens stelt de rechtbank vast dat evenmin in geschil is dat de inrichting geen IPPC inrichting is. Tevens verschillen partijen niet van mening over de door Dusseldorp in de inrichting aangetroffen hoeveelheid en soorten (gevaarlijke) (afval)stoffen, ongeveer 12.500 ton, alsook dat deze afvalstoffen meer dan drie jaar in de inrichting zijn opgeslagen. Evenmin is betwist dat de inrichting een voormalige provinciale inrichting is en [eiser1] en [eiser2] als enig bestuurder van Edelchemie respectievelijk Phoenica alleen/zelfstandig bevoegd zijn. Voorts staat vast dat [eiser3] en [eiser4] van de gebouwen 2379 en 2381 ieder voor de helft een recht van opstal bezitten en mede het recht van gebruik hebben.
10. De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog dat sprake is van ongeoorloofde cumulatie van herstelsancties. Uit de bestreden besluiten van 25 juni 2013 en 27 juni 2013 blijkt dat verweerders in deze handhavingszaak gezamenlijk optreden en dat B&W het Wabo-breed bevoegd gezag zijn. In deze besluiten is expliciet vermeld dat GS de zeer spoedeisende bestuursdwang hebben toegepast op grond van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, sub 1 en 3, van de Wabo en B&W als Wabo-breed bevoegd gezag de zeer spoedeisende bestuursdwang hebben toegepast op grond van de overige in de bestreden besluiten genoemde overtredingen. Verweerders hebben er met juistheid op gewezen dat ingevolge artikel 5:8 van Pro de Awb, indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd. In het onderhavige geval hebben verweerders niet dezelfde overtreding aan hun bestuurlijke sancties ten grondslag gelegd. Dat aan de uitoefening van dezelfde bestuursdwang meerdere overtredingen ten grondslag mogen worden gelegd is niet betwist en is overigens ook in overeenstemming met artikel 5:8 van Pro de Awb en vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling; zie onder meer de uitspraak van 15 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF8995).
11. Nu GS hun besluit van 25 juni 2013 (enkel) hebben gegrond op overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, sub 1 en 3, van de Wabo en [eiser3] en [eiser4] ter zake niet als overtreders zijn aangemerkt, volgt uit het voorgaande dat deze eisers met betrekking tot dit besluit niet in hun beroep kunnen worden ontvangen. Het beroep tegen het besluit van 25 juni 2013 is in zoverre niet-ontvankelijk.
12. De vraag of GS zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat zij bevoegd waren bestuursdwang toe te passen wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, sub 1 en 3 van de Wabo, beantwoordt de rechtbank, bevestigend. Ter motivering hiervan wordt verwezen naar de rechtsoverwegingen 16 en 17 van de hiervoor onder 1 genoemde uitspraak van heden, die als hier herhaald en ingelast moeten worden beschouwd.
13. Voor zover eisers stellen dat artikel 1.1a van de Wm niet is overtreden, overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2014 (ECLI:NL: RVS:2014:1568), dat de in artikel 1.1a van de Wm vervatte zorgplicht in beginsel slechts geldt in gevallen waarin ernstige nadelige gevolgen voor het milieu optreden of acuut dreigen op te treden, terwijl de Wm er niet op andere wijze in voorziet om die gevolgen te voorkomen of zo veel mogelijk te beperken. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het pv Edelchemie dat de wijze van opslag en de staat van de verpakkingen van de in de laboratoria aangetroffen chemicaliën, niet zijnde afvalstoffen, nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken, die niet op andere wijze door de Wm dan op grond van artikel 1.1a van deze wet worden gereguleerd. De inrichting heeft immers geen milieuvergunning. Gelet hierop is artikel 1.1a van de Wm overtreden. Voor zover de aangetroffen chemicaliën afvalstoffen zijn, geldt dit eveneens op grond van artikel 10.1, eerste lid, van de Wm. Deze beroepsgrond kan derhalve niet slagen.
14. De beroepsgrond dat artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet niet is overtreden, slaagt daarentegen wel. Uit de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2014 (ECLI:NL: RVS:2014:2538) volgt dat artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet aldus moet worden verstaan dat handhavend optreden op deze grondslag eerst aan de orde komt indien in het desbetreffende geval geen bij of krachtens de Woningwet gegeven voorschrift van meer specifieke aard valt aan te wijzen op grond waarvan in afdoende mate kan worden opgetreden ter voorkoming of beëindiging van het geconstateerde gevaar. De rechtbank is van oordeel dat in het onderhavige geval artikel 1b, tweede en derde lid, van de Woningwet in verbinding met de artikelen 7.21 en 7.22 van het Bouwbesluit 2012 zijn aan te merken als voorschriften van meer specifieke aard op grond waarvan in afdoende mate kan worden opgetreden ter beëindiging van het geconstateerde gevaar. Gelet hierop kon artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet niet (ook) als overtreding ten grondslag worden gelegd aan toegepaste bestuursdwang. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de besluiten van 27 juni 2013 omdat de rechtbank van oordeel is dat, nu gelet op het pv Edelchemie niet kan worden uitgesloten dat de staat van de laboratoria gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van personen oplevert, B&W zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat sprake is van overtreding van artikel 1b, tweede en derde lid, van de Woningwet in samenhang met de artikelen 7.21 en 7.22 van het Bouwbesluit 2012 en reeds deze grondslag de besluiten in voldoende mate kan dragen.
15. Met betrekking tot het betoog van eisers dat geen sprake is van één inrichting, verwijst de rechtbank andermaal naar de onder 1 genoemde uitspraak van heden, waarin (in rechtsoverweging 20) is overwogen dat Edelchemie en Phoenica nog steeds als één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wm dienen te worden aangemerkt. Uit deze overweging, die als hier herhaald en ingelast moet worden beschouwd, volgt dat zowel Edelchemie als Phoenica terecht als drijver zijn aangemerkt en in die hoedanigheid, evenals hun respectievelijke bestuurders, terecht door GS als overtreders van artikel 2.1, eerste lid, onder e, sub 1 en 3 van de Wabo zijn aangemerkt.
De rechtbank is voorts van oordeel dat B&W terecht (alle) eisers als overtreders van artikel 1.1a en artikel 10.1, eerste lid, van de Wm en van artikel 1b, tweede en derde lid, van de Woningwet in samenhang met de artikelen 7.21 en 7.22 van het Bouwbesluit 2012 hebben aangemerkt. De overtreding van deze artikelen dient aan Edelchemie als eigenaar van het terrein en verantwoordelijke voor de staat van de laboratoria, alsook voor opslag van de (afval)stoffen in deze gebouwen te worden toegerekend. [eiser1] is als alleen/ zelfstandig bevoegd directeur van Edelchemie eveneens overtreder, nu hij maatregelen om de overtredingen te voorkomen of te beëindigen achterwege heeft gelaten. Phoenica heeft een dermate nauwe verwevenheid met Edelchemie en een zodanige betrokkenheid bij de activiteiten van Edelchemie dat de overtredingen ook aan Phoenica – en afgeleid daarvan aan haar bestuurder, [eiser2] – kunnen worden toegerekend. Phoenica en [eiser2] hebben (eveneens) nagelaten te voorkomen dat de uit milieu-hygiënisch en bouwtechnisch oogpunt ongewenste situatie in de laboratoria is ontstaan en hebben ook nagelaten te bewerkstelligen dat deze situatie ongedaan werd gemaakt. Dit laatste geldt ook voor [eiser3] en [eiser4] nu onbestreden is gebleven dat zij van de gebouwen 2379 en 2381 ieder voor de helft een recht van opstal bezitten en mede het recht van gebruik van deze gebouwen hebben. Gelet hierop kunnen ook zij geacht worden het in hun macht te hebben aan de betreffende overtredingen een einde te (laten) maken.
16. Over de beroepsgrond dat verweerders ten onrechte toepassing hebben gegeven aan artikel 5:31 van Pro de Awb door, nog voordat een schriftelijke beslissing tot toepassing van bestuursdwang is genomen, onmiddellijk met bestuursdwang op te (doen) treden zonder eisers de mogelijkheid te bieden binnen een (begunstigings)termijn zelf maatregelen ter voorkoming van bestuursdwang te treffen, oordeelt de rechtbank als volgt.
Voorop dient te worden gesteld dat op grond van het bepaalde in artikel 5:24, tweede lid, van de Awb in de regel een begunstigingstermijn moet worden gegeven. Uit de uitspraak van de Afdeling van 11 april 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA2669) volgt dat voor de toepassing van artikel 5:31, tweede lid, van de Awb slechts plaats is indien zich een zeer urgente situatie voordoet, die noodzaakt tot terstond optreden.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben verweerders in het onderhavige geval onvoldoende onderbouwd dat de situatie in de gebouwen 2379 en 2381 op 25 oktober 2012 en de dagen daarna dermate urgent was dat geen voorafgaande last met een begunstigingstermijn kon worden gegeven. Daartoe neemt de rechtbank in aanmerking dat sinds de eerste gecoördineerde actie van verweerders op 17 augustus 2012 het terrein van de inrichting was afgesloten en de gebouwen waren verzegeld. In de periode gelegen tussen die eerste actie en de bestuursdwang zoals thans aan de orde waren het verweerders die de regie en het beheer hadden over het terrein en de gebouwen. In die periode hebben zich op geen enkel moment omstandigheden of incidenten voorgedaan die voor verweerders aanleiding hebben gevormd om (direct) actie te ondernemen met betrekking tot de situatie in de laboratoria. Dat is slechts anders geworden, zo is uit de stukken en het verhandelde ter zitting op te maken, door een toevalstreffer, te weten de omstandigheid dat in het kader van een strafrechtelijk onderzoek (niet binnen de organisaties van verweerders werkzame) opsporingsambtenaren op 24 oktober 2012 toegang tot de laboratoria hebben verkregen en aldaar een onderzoek hebben ingesteld. Naar aanleiding van dat onderzoek is door de OvJ contact gelegd met GS, hetgeen er toe heeft geleid dat deze op 25 oktober 2012 zelf een onderzoek in de laboratoria hebben doen instellen. De bevindingen van dat onderzoek, als verwoord in het inspectierapport, hebben verweerders doen besluiten de zeer spoedeisende bestuursdwang toe te passen. Verweerders hebben op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat als de toevalstreffer op 24 oktober 2012 die dag uit zou zijn gebleven, zich op zeer korte termijn een zodanige gevaarlijke situatie zou hebben voorgedaan dat onmiddellijk ingrijpen geboden was. De rechtbank betrekt bij dit oordeel dat ter zitting onbestreden is gebleven de stelling van eisers dat het een normaal proces is dat – indien chemicaliën twee maanden niet worden gebruikt – op de bovenkant van de verpakkingen rijp ontstaat en dat dit in het onderhavige geval niet anders is en (tenminste mede) is veroorzaakt door de afsluiting van de gebouwen door verweerders, die vervolgens geen reden hebben gezien om die gebouwen na 17 augustus 2012 nog te betreden en er toezicht op uit te oefenen. De stelling van verweerders ter zitting dat Dusseldorp de opdracht had gekregen om tevens de laboratoria te bekijken en dit binnen enkele dagen zelf zou gaan doen maakt dit niet anders, nu hiervan op geen enkele wijze is gebleken. Te meer kan hieruit worden afgeleid dat er (ook) in de optiek van verweerders nog een marge van enkele dagen was alvorens diende te worden ingegrepen.
Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat niet valt in te zien dat eisers geen – zij het korte – termijn geboden had kunnen worden om orde op zaken te stellen, in ieder geval in dier voege dat van een potentiële (acuut) gevaarlijke situatie geen sprake meer zou zijn. Verweerders hebben derhalve ten onrechte toepassing gegeven aan artikel 5:31, eerste lid, van de Awb. De omstandigheid dat op dat moment van de spoedeisende bestuursdwang de noodverordening en het noodbevel van kracht waren, maakt dit oordeel niet anders omdat dit een gevolg is van de beslissing van verweerders om de regie over te nemen en eisers de toegang tot hun bedrijf te ontzeggen.
17. De beroepen tegen de besluiten van 25 juni 2013 en 27 juni 2013 zijn gegrond; deze besluiten dienen te worden vernietigd. De rechtbank ziet verder ter finale beslechting van de geschillen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb de besluiten van 4 december 2012 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 25 juni 2013 en 27 juni 2013.
18. Inzake de beroepen tegen de kostenverhaalbesluiten van 22 oktober 2013 – welke overigens gelet op artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb van rechtswege zijn ontstaan – overweegt de rechtbank dat, nu de beroepen tegen de besluiten van 25 juni 2013 en 27 juni 2013 gegrond zijn en de besluiten van 4 december 2012 worden herroepen, de grondslag aan het kostenverhaal komt te ontvallen. De rechtbank zal de daartegen gerichte beroepen eveneens gegrond verklaren en de besluiten van 22 oktober 2013 vernietigen.
19. Nu de beroepen gegrond worden verklaard, volgt uit artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dat verweerders het ter zake betaalde griffierecht dienen te vergoeden. De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerders te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor GS vast op € 3.469,87 en voor B&W op € 4.565,62. Deze bedragen zijn als volgt opgebouwd.
Met betrekking tot het beroep tegen het besluit van GS van 25 juni 2013 is sprake van één zaak. De rechtbank merkt het gewicht van deze zaak aan als zwaar, hetgeen correspondeert met een wegingsfactor van 1,5. De proceshandelingen die met betrekking tot dit beroep voor vergoeding in aanmerking komen zijn het indienen van het bezwaarschrift, het verschijnen ter hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie en het indienen van het beroepschrift, derhalve drie punten, met een waarde van € 487,00 per punt. Voor deze handelingen dienen GS derhalve (€ 487,00 x 3 x 1,5 =) € 2.191,50 te vergoeden.
Met betrekking tot de beroepen tegen de besluiten van B&W van 27 juni 2013 geldt het vorenstaande eveneens, met dien verstande dat in dit geval sprake is van zes zaken. Dit zijn samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Bpb, zodat, nu het meer dan drie zaken betreft, voor dit aspect een wegingsfactor van 1,5 geldt. Het door B&W te vergoeden bedrag voor de hiervoor genoemde proceshandelingen bedraagt derhalve (€ 487,00 x 3 x 1,5 x 1,5 =) € 3.287,25.
Voor de behandeling ter zitting van de beroepen tegen de besluiten van 25 juni 2013 en 27 juni 2013 dient voorts nog één punt te worden toegekend voor het verschijnen aldaar, derhalve (€ 487,00 x 1,5 x 1,5 =) € 1.095,75. Nu sprake is van gevoegde behandeling van de beroepen dient elke verweerder de helft van dit bedrag (derhalve € 547,87) te vergoeden.
De proceskosten in verband met de vernietigde kostenverhaalsbesluiten van 22 oktober 2013 stelt de rechtbank per verweerder vast op € 730,50 (één punt voor het indienen van de beroepschriften x 1,5 (wegingsfactor samenhang) x 1,0 (wegingsfactor voor de zwaarte van deze zaken)). Het te vergoeden bedrag voor het verschijnen ter zitting is verdisconteerd in het bedrag voor het verschijnen ter zitting van de behandeling van de beroepen tegen de besluiten van 25 juni 2013 en 27 juni 2013.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart [eiser3] en [eiser4] niet-ontvankelijk in hun beroep tegen het besluit van 25 juni 2013;
- verklaart de beroepen voor het overige gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 25 juni 2013, 27 juni 2013 en 22 oktober 2013;
- herroept de besluiten van 4 december 2012 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 25 juni 2013 en 27 juni 2013;
- draagt verweerders op het betaalde griffierecht (2 x € 318,00) aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt GS in de proceskosten tot een bedrag van € 3.469,87, te vergoeden aan eisers;
- veroordeelt B&W in de proceskosten tot een bedrag van € 4.565,62, te vergoeden aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.M.M. Kleijkers, voorzitter, en mr. L.M.J.A. barones van Hövell tot Westerflier-Dassen en mr. drs. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van mr. drs. P.M. van den Brekel, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2014.
w.g. P. van den Brekel w.g. R. Kleijkers
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 22 december 2014
Rechtsmiddel
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.