Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 14/1731
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 juli 2015 in de zaak tussen
De erven van [naam overleden eiser] , te Heerlen, eisers,
(gemachtigde: mr. R.J. Ruiter),
en
Zorgkantoor Zuid-Limburg, verweerder
(gemachtigde: mr. N. Baytemir).
Procesverloop
Bij besluit van 19 juli 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de eindafrekening van het persoonsgebonden budget (PGB) van [naam overleden eiser] over het jaar 2012 vastgesteld en bepaald dat hij een bedrag van € 25.463,14 dient terug te betalen.
Bij besluit van 22 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 juni 2015.
Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende, niet door partijen betwiste, feiten.
Wijlen de heer [naam overleden eiser] ( [naam overleden eiser] ) heeft bij toekenningsbeschikking van 17 februari 2012 op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) voor het jaar 2012 een PGB toegekend gekregen ten behoeve van persoonlijke verzorging. Bij beschikking van 13 april 2012 heeft verweerder het PGB van [naam overleden eiser] vastgesteld op € 267,49 voor de periode 1 januari 2012 tot en met 22 januari 2012 en € 11848,34 voor de periode van 23 januari 2012 tot en met 31 december 2012. Verweerder heeft [naam overleden eiser] middels deze beschikking gewezen op de verplichtingen die een PGB met zich brengt. Verweerder heeft het PGB op voorschotbasis aan [naam overleden eiser] uitbetaald. Bij beschikking van 8 juni 2012 heeft verweerder het PGB aangepast.
2. [naam overleden eiser] heeft op 24 juli 2012 het verantwoordingsformulier over de eerste helft van 2012 ingevuld en ondertekend. Hij heeft een bedrag van € 7794,57 verantwoord. Bij beschikking van 7 september 2012 heeft verweerder meegedeeld dat deze verantwoording voorlopig is goedgekeurd.
3. Bij beschikking van 28 november 2012 is het PGB omhoog aangepast. [naam overleden eiser] is op
6 december 2012 overleden. Bij brief van 20 december 2012 heeft verweerder [naam overleden eiser] gevraagd om het verantwoordingsformulier met betrekking tot het budget over de tweede helft 2012 vóór 11 februari 2013 terug te sturen. Bij brief van 4 februari 2013 hebben eisers gevraagd om uitstel voor het indienen van de verantwoording.
4. In verband met het overlijden van [naam overleden eiser] heeft verweerder het PGB herberekend en vastgesteld op € 26.301,36.
5. Verweerder heeft vervolgens bij primair besluit vastgesteld dat over het jaar 2012 een bedrag van € 7794,57 goed is verantwoord. Een bedrag van € 506,46 is verantwoordingsvrij. Eisers hebben een bedrag van € 18.000,33 niet (correct) verantwoord. Daarnaast hebben eisers een bedrag van € 7462,81 te veel aan PGB-gelden ontvangen. Het totaalbedrag van € 25.463,14 wordt van eisers teruggevorderd.
6. Bij brief van 28 oktober 2013 heeft verweerder eisers een verantwoordingsformulier toegezonden. Op 21 november 2013 hebben eisers het verantwoordingsformulier over de tweede helft van 2012 ingevuld, ondertekend en retour gezonden. Ze hebben hierop aangegeven dat er een totaalbedrag van € 32.895,11 aan zorg in genoemde periode is uitgegeven. Voor de zorg die is verleend door de kinderen van [naam overleden eiser] is hierbij een tarief van € 15 netto gehanteerd. Eisers hebben aangegeven dat aan de MeanderGroep een bedrag van
€ 803,10 en € 373,01 is betaald. Bij brief van 13 december 2013 heeft verweerder eisers verzocht om vóór 20 december 2013 de zorgplannen of beschrijvingen van de begeleiding door de zorgverleners op te sturen, alsmede de zorgovereenkomsten met de zorgverleners, de bankafschriften waaruit blijkt dat de geleverde zorg is betaald en alle rekeningen, declaratieformulieren of loonstroken van de zorgverleners over de periode 1 juli 2012 tot en met 6 december 2012. Eisers hebben bij brief van 16 december 2013 aangegeven dat ze vanaf juli 2012 een mondelinge overeenkomst met [naam overleden eiser] hebben gesloten met betrekking tot de zorg en dat de kinderen door [naam overleden eiser] en zijn echtgenote contant werden betaald voor de zorgverlening. Eisers hebben aangegeven dat ze de thuiszorg in de allerlaatste fase hebben ingeschakeld in verband met het toedienen van medicatie via een infuus. De echtgenote van [naam overleden eiser] heeft een verklaring toegevoegd waarin wordt betoogd dat er met de kinderen een mondelinge overeenkomst was gesloten.
7. Bij brief van 30 december 2013 heeft verweerder eisers uitgelegd dat van de MeanderGroep geen zorgplan of zorgovereenkomst is ontvangen en ook zijn geen bankafschriften overgelegd waaruit blijkt dat de geleverde zorg is betaald, hetgeen evenzeer geldt voor de door de familie geleverde zorg. Verweerder heeft aangegeven dat op basis van de ontvangen stukken de verantwoording niet goedgekeurd kan worden, omdat verweerder zonder zorgovereenkomsten of bankafschriften de administratie niet voldoende kan controleren. Verweerder heeft in deze brief aangegeven dat een budgethouder met elke zorgverlener een zorgovereenkomst dient te sluiten en dat een mondelinge overeenkomst niet voldoende is. Bovendien is het volgens verweerder vanaf 2012 niet meer toegestaan om zorgverleners contant uit te betalen. Verweerder geeft in deze brief aan de budgetafrekening van 2012 niet aan te passen.
8. Eisers hebben vervolgens verklaringen opgesteld met betrekking tot de verrichte zorg. Deze zijn ondertekend door de echtgenote van [naam overleden eiser] en de kinderen. Tevens hebben ze een uitleg gegeven over de verleende zorg.
9. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het door eisers tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Daaraan heeft verweerder het navolgende ten grondslag gelegd. De door de erven overgelegde zorgovereenkomsten zijn geen van alle door de budgethouder ondertekend en zijn daarom niet geldig. Verder zijn er geen bankafschriften van betalingen aan zorgverlener MeanderGroep en/of de kinderen noch zijn er andere betaalbewijzen. Verweerder stelt zich op het standpunt niet te kunnen controleren of de geleverde zorg is betaald. Er is volgens verweerder niet voldaan aan de verplichtingen die bij een PGB horen en er zijn geen gronden om aan te nemen dat het niet nakomen van de verplichtingen niet aan [naam overleden eiser] te verwijten is. Alles wat is aangevoerd, is volgens verweerder meegenomen in de belangenafweging van de terugvordering. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen redenen zijn die een terugvordering onredelijk maken.
10. In beroep hebben eisers in de eerste plaats aangevoerd dat [naam overleden eiser] met zijn echtgenote was gehuwd onder huwelijkse voorwaarden. Ze waren daardoor ieder zelf aansprakelijk voor hun eigen schulden. Het PGB was aan [naam overleden eiser] toegekend. Bij terugvordering van de tot aan zijn overlijden toegekende bedragen is [naam overleden eiser] dan ook de enige bij wie verweerder verhaal kan halen. Hoogstens zou verweerder bij zijn echtgenote bedragen kunnen verhalen die na 6 december 2012 zijn betaald. Ter zitting hebben eisers nog aan de beroepsgronden toegevoegd dat het bestreden besluit ten onrechte is gericht aan de erven, terwijl dat op grond van artikel 3:14 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW) alleen zou moeten aan mevrouw [naam overleden eiser] , als de langstlevende echtgenoot. Eisers hebben voorts betoogd dat zij met het indienen van het verantwoordingsformulier inclusief bijlagen over de periode 1 juli tot 6 december 2012 wel hebben voldaan aan de op hen rustende verplichtingen. Uit de regelgeving kunnen eisers niet afleiden dat zorgovereenkomsten vooraf zouden moeten worden opgesteld en door de budgethouder ondertekend. Ze verwijzen naar een uitspraak van de rechtbank Gelderland, ECLI:NL:RBGEL:2014:1687. Er kan niet alsnog een door [naam overleden eiser] getekende zorgovereenkomst worden overgelegd. [naam overleden eiser] had mondelinge afspraken gemaakt. De inhoud daarvan is later vastgelegd in verklaringen. De betalingen aan de kinderen en aan de MeanderGroep zijn wel per bank verricht en eisers verwijzen hiervoor naar de overgelegde bankafschriften. Verder heeft verweerder bij zijn discretionaire bevoegdheid om het PGB lager vast te stellen een onjuiste afweging gemaakt tussen het belang van handhaving van de niet nagekomen verplichtingen en de gevolgen van de verlaging voor de ontvanger. De ernst van de tekortkoming en mate van verwijtbaarheid spelen hierbij een rol. [naam overleden eiser] had in 2012 recht op een PGB van € 26.301,36. Het over het eerste half jaar toegekende bedrag van € 7794,57 is door verweerder goedgekeurd. Kennelijk volstond voor de onderbouwing daarvan reeds een enkel verantwoordingsformulier zonder enig onderliggend bewijsstuk, aldus eisers. Voor de periode van 1 juli tot en met 6 december 2012 resteerde een bedrag van € 18000,33. In die periode werd [naam overleden eiser] steeds zieker en hulpbehoevender. Dat maakt het aannemelijk dat het toegekende PGB over die periode daadwerkelijk aan de verzorging van [naam overleden eiser] is besteed. Eisers hebben meer tijd besteed aan de verzorging dan er uiteindelijk aan vergoedingen gedeclareerd kon worden.
11. Bij de beoordeling van de beroepsgronden is het navolgende wettelijk kader van belang.
In artikel 2.6.13, vierde lid, van de Regeling subsidies AWBZ (Regeling) is bepaald dat het zorgkantoor het netto PGB binnen zes weken na de aanvraag tot subsidievaststelling vaststelt. Het zorgkantoor dient hierbij te beoordelen of het voorschot is gebruikt voor betalingen, als bedoeld in artikel 2.6.9, eerste lid, van de Regeling. In dit artikel zijn de verplichtingen neergelegd, waaraan een budgethouder dient te voldoen.
Op grond van artikel 4:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen. Het bestuursorgaan dient bij de uitoefening van deze bevoegdheid overeenkomstig artikel 3:4 Awb Pro een evenredige belangenafweging te maken.
In artikel 4:13, eerste lid, van het BW is bepaald dat de nalatenschap van de erflater die een echtgenoot en een of meer kinderen als erfgenamen achterlaat, tenzij de erflater bij uiterste wilsbeschikking heeft bepaald dat deze afdeling geheel buiten toepassing blijft, overeenkomstig de volgende leden wordt verdeeld.
In het tweede lid is bepaald dat de echtgenoot van rechtswege de goederen van de nalatenschap verkrijgt. De voldoening van de schulden van de nalatenschap komt voor zijn rekening. Onder schulden van de nalatenschap zijn hier tevens begrepen de ten laste van de gezamenlijke erfgenamen komende uitgaven ter voldoening aan testamentaire lasten.
In het derde lid is bepaald dat ieder van de kinderen als erfgenaam van rechtswege een geldvordering ten laste van de echtgenoot verkrijgt, overeenkomend met de waarde van zijn erfdeel. Deze vordering is opeisbaar:
a. indien de echtgenoot in staat van faillissement is verklaard of ten aanzien van hem de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen van toepassing is verklaard;
b. wanneer de echtgenoot is overleden.
De vordering is ook opeisbaar in door de erflater bij uiterste wilsbeschikking genoemde gevallen.
12. De rechtbank overweegt omtrent de beroepsgronden als volgt.
13. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat, hoewel er door eisers geen ondertekende zorgovereenkomst met MeanderGroep is overgelegd, uit coulance, de terugvordering van € 25.463,14 verlaagd wordt met de bedragen die per bank aan de MeanderGroep zijn betaald (€ 373,01 en € 803,10), zodat het terug te vorderen bedrag thans € 24.287,03 is. Eisers handhaven hun beroep op dit punt nu deze verlaging slechts ingegeven is uit coulance.
14. De rechtbank overweegt naar aanleiding van de primaire beroepsgronden dat indien een erflater een echtgenoot en een of meer kinderen achterlaat, zoals in het geval van [naam overleden eiser] , de goederen van erflater ingevolge artikel 4:13 van Pro het BW rechtstreeks van de erflater op de echtgenoot overgaan. De kinderen krijgen door het overlijden van erflater van rechtswege een geldvordering op de langstlevende echtgenoot, overeenkomend met de waarde van hun erfdeel. Dit is alleen anders indien erflater bij uiterste wilsbeschikking heeft bepaald dat afdeling 4.3.1 BW geheel buiten toepassing blijft. Dat is hier niet het geval. Mevrouw [naam overleden eiser] en de kinderen van wijlen [naam overleden eiser] treden in alle rechten en verplichtingen van de rechtsvoorganger, in dit geval wijlen [naam overleden eiser] . Eisers zijn derhalve (mede) aansprakelijk voor de schulden van de nalatenschap. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de (resterende) vordering van € 24.287,03 voor rekening komt van de erven en dat de vordering terecht is gericht aan iedereen die daardoor geraakt wordt in zijn vermogen, direct of indirect. Verder hebben eisers aangevoerd dat de echtgenoten [naam overleden eiser] , door de huwelijkse voorwaarden, slechts zelf aansprakelijk waren voor hun eigen schulden. Nu het PGB aan [naam overleden eiser] was toegekend, kan verweerder volgens eisers bij een terugvordering van de tot aan [naam overleden eiser] overlijden toegekende bedragen, niet bij zijn echtgenote terecht. De rechtbank overweegt dat dit niet relevant is, nu de echtgenote van [naam overleden eiser] niet als partner maar als erfopvolgster wordt aangesproken. Bovendien is de schuld eerst ontstaan na het overlijden van [naam overleden eiser] , zodat hetgeen eisers in dit verband hebben aangevoerd, niet leidt tot vernietiging van het bestreden besluit.
15. Over de beroepsgronden betreffende de verplichtingen van de budgethouder overweegt de rechtbank dat vast staat dat [naam overleden eiser] bij brieven is gewezen op de verplichtingen die voortvloeien uit een PGB. [naam overleden eiser] is er door verweerder diverse malen op gewezen dat hij moest zorgen voor een schriftelijke zorgovereenkomst met zijn zorgverleners
.In het informatiemateriaal, zoals de budgetmap, waren voorbeelden opgenomen. Vast staat dat er zich in het dossier weliswaar zorgovereenkomsten bevinden, maar die zijn niet door [naam overleden eiser] ondertekend. Partijen zijn er ook niet over verdeeld dat de overeenkomsten eerst na het overlijden van [naam overleden eiser] , gedurende de bezwaarprocedure, zijn opgesteld en overgelegd. Eisers voeren in beroep aan dat ten onrechte door verweerder wordt gesteld dat een overeenkomst ondertekend moet zijn. De rechtbank zoekt aansluiting bij de op dit punt gevormde jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in kinderopvangzaken en verwijst hiervoor naar bijvoorbeeld de uitspraak van 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2585. Uit vaste jurisprudentie in kinderopvangzaken volgt dat wanneer op een overeenkomst een handtekening ontbreekt, niet vast staat dat de kinderopvang op basis van die overeenkomst heeft plaatsgevonden en dat die overeenkomst niet als bewijs van kinderopvang kan dienen. De rechtbank overweegt naar analogie dat nu op de door eisers in de bezwaarprocedure overgelegde overeenkomsten een handtekening van [naam overleden eiser] ontbreekt, niet vast is komen te staan dat de zorg op basis van die overeenkomst heeft plaatsgevonden en dat die overeenkomsten niet als bewijs daarvan kunnen dienen. Geoordeeld moet dan ook worden dat eisers niet beschikken over schriftelijke overeenkomsten die voldoen aan de in het rechtsverkeer daaraan te stellen eisen. De rechtbank acht het begrijpelijk dat, gelet op de gezondheidstoestand van [naam overleden eiser] , het maken van zorgovereenkomsten met zijn echtgenote en kinderen voor hem geen prioriteit had, maar deze omstandigheid kan er niet toe leiden dat voorbij wordt gegaan aan de wettelijke eis dat de rechtmatigheid van de besteding van het toegekende PGB objectief moet kunnen worden gecontroleerd. De stelling van eisers dat zij wel kosten voor de zorg hebben gemaakt doet aan het vereiste van een ondertekende overeenkomst niet af.
.In het informatiemateriaal, zoals de budgetmap, waren voorbeelden opgenomen. Vast staat dat er zich in het dossier weliswaar zorgovereenkomsten bevinden, maar die zijn niet door [naam overleden eiser] ondertekend. Partijen zijn er ook niet over verdeeld dat de overeenkomsten eerst na het overlijden van [naam overleden eiser] , gedurende de bezwaarprocedure, zijn opgesteld en overgelegd. Eisers voeren in beroep aan dat ten onrechte door verweerder wordt gesteld dat een overeenkomst ondertekend moet zijn. De rechtbank zoekt aansluiting bij de op dit punt gevormde jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in kinderopvangzaken en verwijst hiervoor naar bijvoorbeeld de uitspraak van 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2585. Uit vaste jurisprudentie in kinderopvangzaken volgt dat wanneer op een overeenkomst een handtekening ontbreekt, niet vast staat dat de kinderopvang op basis van die overeenkomst heeft plaatsgevonden en dat die overeenkomst niet als bewijs van kinderopvang kan dienen. De rechtbank overweegt naar analogie dat nu op de door eisers in de bezwaarprocedure overgelegde overeenkomsten een handtekening van [naam overleden eiser] ontbreekt, niet vast is komen te staan dat de zorg op basis van die overeenkomst heeft plaatsgevonden en dat die overeenkomsten niet als bewijs daarvan kunnen dienen. Geoordeeld moet dan ook worden dat eisers niet beschikken over schriftelijke overeenkomsten die voldoen aan de in het rechtsverkeer daaraan te stellen eisen. De rechtbank acht het begrijpelijk dat, gelet op de gezondheidstoestand van [naam overleden eiser] , het maken van zorgovereenkomsten met zijn echtgenote en kinderen voor hem geen prioriteit had, maar deze omstandigheid kan er niet toe leiden dat voorbij wordt gegaan aan de wettelijke eis dat de rechtmatigheid van de besteding van het toegekende PGB objectief moet kunnen worden gecontroleerd. De stelling van eisers dat zij wel kosten voor de zorg hebben gemaakt doet aan het vereiste van een ondertekende overeenkomst niet af.
16. De rechtbank overweegt voorts dat in artikel 2.6.9, eerste lid, onder j, van de Regeling, zoals dit artikel ten tijde in geding luidde, is bepaald dat de verzekerde uitsluitend girale betalingen aan de zorgverlener(s) verricht. De rechtbank stelt vast dat [naam overleden eiser] hier door verweerder op is gewezen. Hij mag zijn zorgverleners alleen betalen vanaf de bankrekening die hij aan het zorgkantoor heeft opgegeven. Vast staat dat de betalingen aan de kinderen niet per bank zijn verricht. Ter zitting hebben eisers verklaard dat ze voor hun werkzaamheden helemaal niet uitbetaald werden. Het geld is in een fictieve pot gestopt, van waaruit bijvoorbeeld aanpassingen in huis zijn betaald. De rechtbank is van oordeel dat eisers met het voorgaande niet aan de in artikel 2.6.9 van de Regeling omschreven voorschriften hebben voldaan, zodat de besteding van de PGB-gelden over de tweede helft van 2012 niet correct is verantwoord. De rechtbank overweegt dat de besteding van het aan [naam overleden eiser] toegekende PGB objectief moet kunnen worden gecontroleerd. Dat is in dit geval niet mogelijk. Hetgeen eisers in dit verband hebben aangevoerd leidt niet tot vernietiging van het bestreden besluit.
17. Tot slot is in geschil of verweerder bij afweging van de relevante belangen in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot terugvordering van de in het bestreden besluit genoemde bedragen. Zoals de Centrale Raad van Beroep (CRvB) eerder heeft overwogen (ECLI:NL:CRVB:2013:BZ9635) dient verweerder de discretionaire bevoegdheid om PGB’s lager vast te stellen uit te oefenen met inachtneming van het geschreven en het ongeschreven recht, daaronder begrepen de in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging. Daarbij zal een afweging moeten worden gemaakt tussen het belang van handhaving van de niet nagekomen verplichting en de gevolgen van de verlaging voor de ontvanger, waarbij tevens de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten van belang is (Kamerstukken II 1993/94, 23700, nr. 3, p. 74). De rechtbank is van oordeel dat ondanks de problematische situatie waarin eisers verzeild zijn geraakt, de aangevoerde omstandigheden niet maken dat geoordeeld moet worden dat verweerder niet in redelijkheid tot onderhavige belangenafweging heeft kunnen komen. De rechtbank neemt hierbij in overweging dat de gehele PGB-administratie over de tweede helft van 2012 niet correct dan wel niet controleerbaar is verricht. De rechtbank stelt voorop dat de houder van een PGB in de eerste plaats zelf verantwoordelijk is voor de besteding en (financiële) verantwoording daarvan overeenkomstig hetgeen daarover in de Regeling is bepaald. Eventuele nadelige gevolgen van een ondeugdelijke (financiële) verantwoording komen daarom in beginsel geheel voor zijn rekening en risico. Dat de budgethouder de PGB-administratie zelf regelde en vervolgens is overleden, is een omstandigheid die niet zelden voorkomt bij de verlening van PGB’s in gevallen van ernstig zieke verzekerden en kan niet tot een gegrondverklaring van het beroep leiden. Door eisers zijn ook overigens geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder niet redelijkerwijs tot terugvordering hiervan heeft kunnen overgaan.
18. Het beroep is ongegrond.
19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Ook in het feit dat verweerder, als vermeld in overweging 13, alsnog afziet van terugvordering van de aan MeanderGroep betaalde bedragen, is geen reden gelegen voor een proceskostenveroordeling. Nu ook wat betreft de door die instelling verleende zorg niet aan alle verplichtingen in het kader van het toegekende PGB is voldaan, heeft verweerder terecht het standpunt ingenomen dat louter van een tegemoetkoming uit coulance sprake is.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout, rechter, in aanwezigheid van
mr. M.J. Beckers-Barnasconi, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
17 juli 2015.
w.g. M.J. Beckers-Barnasconi,
griffier
w.g. T.M. Schelfhout,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 17 juli 2015
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.