Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 17/3855
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 mei 2018 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
[eiseres], te [woonplaats] , eiseres
(tezamen eisers)
(gemachtigde: mr. M.F. Vermaat),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen, verweerder
(gemachtigde: P.H.E Bloemer, mr. M.E.J.C. Bartels-Grootjans en mr.V.H.J.M. van den Heuvel).
Procesverloop
Bij besluit van 4 mei 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eisers voor een maatwerkvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) in de vorm van individuele begeleiding afgewezen en hen verwezen naar de algemene voorziening voor begeleiding van Stand-By.
Bij besluit van 4 oktober 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 februari 2018.
Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en mevrouw [naam] , hun begeleidster. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en mevrouw E.H.C. Thans-van Bergen, directrice van Heerlen Stand-By.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2. Eiser (geboren in 1987) en eiseres (geboren in 1976) zijn met elkaar gehuwd, wonen samen en hebben een minderjarig zoontje. Eisers hebben beiden een verstandelijke beperking. Vanuit de Jeugdwet wordt begeleiding ingezet voor hulp bij de opvoeding. Daarnaast zijn eisers beperkt zelfredzaam. Eisers ondervinden problemen bij het voeren van de administratie en financiële zaken, en hebben hulp nodig bij het organiseren van hun leven. Er is geen sprake van psychiatrische problematiek. Eisers ontvangen een Wajong-uitkering. Eiseres is via WOZL (werkondersteuning) werkzaam in de faciliterende ondersteuning in een zorgcentrum voor 32 uur per week en eiser is werkzaam in de groenvoorziening voor 36 uur per week.
3. Eisers ontvingen voorheen gedurende drie jaar ambulante individuele begeleiding van Radar. Vanwege ontevredenheid over deze hulpverlening, met name het ontbreken van een vertrouwensband door de steeds wisselende begeleiders, hebben ze sinds januari 2017 de hulp van mevrouw [naam] ingeschakeld. Zij is een ZZP-er en biedt momenteel begeleiding aan eisers. Naar aanleiding van de melding van eisers om in aanmerking te komen voor een persoonsgebonden budget (pgb) voor individuele begeleiding op grond van de Wmo 2015, is door Stand-By onderzoek verricht naar de ondersteuningsbehoefte van eisers. Op 27 februari 2017 is daartoe het rapport 1G1P1R (één gezin, één plan, één regisseur) opgesteld. Uit dit rapport volgt dat eisers ondersteuning nodig hebben op de leefgebieden: financiën, dagbesteding, huiselijke relaties, algemeen dagelijkse levensverrichtingen en het ouderschap. Voor dit laatste leefgebied is reeds op grond van de Jeugdwet een traject ingezet. Verweerder heeft bij besluit van 4 mei 2017 de aanvraag van eisers voor een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015 in de vorm van individuele begeleiding afgewezen en hen verwezen naar de algemene voorziening voor begeleiding van Stand-By.
4. Eisers stellen in bezwaar het niet eens te zijn met de afwijzing van de aanvraag voor een maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb. Eisers geven aan dat ze niet thuishoren in de algemene voorziening, omdat ze beiden gebaat zijn bij een vaste begeleider waar ze zich vertrouwd bij voelen en waarbij ze zich durven te uiten. Die hebben ze gevonden in mevrouw [naam] . Daarnaast zijn ze van mening dat de begeleiding flexibel moet worden ingepland, nu eiser 36 uur per week werkt en eiseres 32 uur. Het moet mogelijk zijn om in het weekend en de avonduren vragen te kunnen stellen aan de begeleider. Verweerder heeft naar aanleiding van het bezwaarschrift advies ingewonnen bij de GGD. Op 18 september 2017 heeft GGD-arts Buddingh ter zake gerapporteerd.
5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de algemene voorziening aangeboden door Stand-By adequaat is te achten. In zijn advies heeft de arts van de GGD geconcludeerd dat eiser een vaste begeleider nodig heeft waarmee hij een langdurige relatie kan opbouwen en die zo nodig ook in de avonduren beschikbaar is. Volgens de arts is er geen medische reden voor begeleiding op niet-planbare momenten en is het wenselijk dat eisers dezelfde begeleider hebben. Naar aanleiding van dit advies heeft verweerder Stand-By verzocht om aan te geven of zij eisers een adequaat aanbod kunnen doen. Stand-By heeft vervolgens aangeven dat ze een vaste begeleider kunnen inzetten die ook in de avond- en weekenduren beschikbaar is. Het feit dat eisers reeds een vertrouwensband met hun begeleidster hebben opgebouwd is voor verweerder onvoldoende om het aanbod van Stand-By als niet adequaat te beoordelen.
6. In beroep stellen eisers zich op het standpunt dat de begeleiding door Stand-By geen algemene voorziening in de zin van artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 betreft, maar een maatwerkvoorziening, waarbij ingevolge artikel 2.3.6 van de Wmo 2015 de keuze moet worden geboden voor een pgb. Zij voeren daartoe aan dat het aanwezig zijn van een contractuele verbintenis niet maakt dat er sprake is van een algemene voorziening. Kenmerkend en bepalend voor een algemene voorziening is volgens eisers dat de toegang tot die voorziening plaatsvindt zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften als bedoeld in artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo 2015. Dat is bij Stand-By niet het geval. Er wordt tijdens het onderzoek een zogeheten 1G1P1R opgesteld, waarop het specifieke zorgaanbod wordt gebaseerd. Eisers wijzen op de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel (Kamerstukken II, 2013-2014, 33841, nr. 3, pagina 33) waaruit volgens hun volgt dat algemene voorzieningen heel algemeen zijn en niet zo ver kunnen gaan als de door Stand-By gegeven hulp en ondersteuning, omdat pas na aanmelding door de aldaar werkzame professionals wordt bepaald welke vorm van ondersteuning specifiek wordt geboden. Tevens stellen eisers dat Stand-By een eigen belang heeft, nu uit het contract met verweerder volgt dat elk pgb minder, meer inkomsten voor Stand-By oplevert en zij verwijzen naar de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 30 oktober 2015 (ECLI:NL:RBNNE:2015:5015). Daarnaast wordt door eisers nog verwezen naar twee uitspraken van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 11 en 16 oktober 2017 (RBLIM:2017:9849 en ECLI:NL:RBLIM:2017:9992). Tot slot verzoeken eisers om het beroep gegrond te verklaren en te bepalen dat aan hen een maatwerkvoorziening wordt toegekend van 4 uur begeleiding per week in de vorm van een pgb.
7. Verweerder heeft naar aanleiding van eisers beroep het Beleidsplan Wmo overgelegd, de Visie gemeente Heerlen op het Sociale Domein, de opdrachtbeschrijving en het programma van eisen alsmede een overeenkomst met Stand-By. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de dienstverlening die Stand-By aanbiedt, een algemene voorziening betreft, welke toegankelijk is voor alle inwoners van de gemeente en zonder eigen bijdrage. Eisers schetsen volgens verweerder een onjuist beeld over het belang en de status van 1G1P1R in relatie tot de definitie van algemene voorziening. Uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 2013-2014, 33841, nr. 3, pagina 34) en relevante artikelen van de Wmo 2015 volgt juist dat in het wettelijk systeem voorzien is in een vorm van een intake waarin enerzijds bekeken wordt of de algemene voorziening toereikend is en anderzijds bezien wordt wat de algemene voorziening kan betekenen voor de zelfredzaamheid van de gebruiker. Onjuist is dat 1G1P1R verder zou gaan en in feite steeds per definitie, en in deze casus in het bijzonder, maatwerk zou behelzen.
8. In geschil is of verweerder terecht en op goede gronden geen maatwerkvoorziening voor begeleiding in de vorm van een pgb aan eisers heeft verstrekt, omdat zij een beroep kunnen doen op de door verweerder als algemene voorziening aangemerkte begeleiding van Stand-By. Daartoe dient beoordeeld te worden of de begeleiding door Stand-By door verweerder terecht is aangemerkt als een algemene voorziening in de zin van artikel 1.1.1 van de Wmo 2015. Immers ingeval geen sprake is van een algemene voorziening moet aan eisers ingevolge artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 een maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding worden toegekend, waarbij hen op grond van artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 de keuze voor een pgb toekomt.
9.De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
10.Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 wordt verstaan onder:
- algemene voorziening: aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning.
Artikel 2.3.2, eerste en vierde lid, van de Wmo 2015 bepaalt, voor zover hier van belang, dat het college bij een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning de mogelijkheden onderzoekt of met gebruikmaking van een algemene voorziening gekomen kan worden tot verbetering van de zelfredzaamheid.
Artikel 2.2.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college ter uitvoering van het plan van de gemeenteraad, bedoeld in artikel 2.1.2, tweede lid, algemene voorzieningen bevordert en treft ter bevordering van, voor zover hier van belang, de zelfredzaamheid.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo bepaalt – voor zover van belang – dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen.
11. Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning Heerlen 2017 (Verordening) bepaalt dat geen maatwerkvoorziening wordt verstrekt voor zover de cliënt met gebruikmaking van algemene voorzieningen de beperkingen kan wegnemen.
Ingevolge de toelichting op de Verordening wordt de maatschappelijke ondersteuning (de begeleiding, die vanaf 2015 tot taak van de gemeente is gaan horen, met uitzondering van opvang en beschermd wonen) vanaf 2017 in Heerlen in principe als algemene voorziening aangeboden. Alleen als het college van mening is dat er geen adequaat aanbod als algemene voorziening beschikbaar is, kan een maatwerkvoorziening toegekend worden, in de vorm van Zorg in Natura of als pgb. Dit zal slechts bij uitzondering het geval zijn.
Ingevolge de opdrachtbeschrijving bestaat de aan Stand-By verleende opdracht uit:
het organiseren van maatschappelijke ondersteuning, inclusief onderdelen van het huidige welzijnswerk, in de vorm van algemene voorzieningen;
het bemensen van de toegang tot maatschappelijke ondersteuning en
het bieden van maatwerkvoorzieningen.
Onder maatschappelijke ondersteuning valt het bieden van:
- dagbesteding, inclusief vervoer waar nodig;
- persoonlijke begeleiding;
- begeleiding in groepsverband;
- respijtzorg/logeerzorg in de vorm van kortdurende zorg;
- persoonlijke verzorging als die samenhangt met persoonlijke begeleiding.
12. In de wetsgeschiedenis van de Wmo 2015 is over de algemene voorziening en maatwerkvoorziening het volgende aan de orde gekomen.
Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2013-2014, 33841, nr. 3, pagina 111):
Kenmerkend voor een algemene voorziening is dat het gaat om in beginsel vrij toegankelijke – dat wil zeggen: zonder dat eerst een diepgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers – diensten, activiteiten of zaken, gericht op zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen of opvang. Om misverstand te voorkomen, zij erop gewezen dat het uiteraard ook mogelijk is dat iemand die een aanvraag om een maatwerkvoorziening doet, nadat het college zijn behoefte aan ondersteuning heeft onderzocht, naar een algemene voorziening wordt verwezen. De diensten, activiteiten of zaken kunnen toegankelijk zijn voor specifieke groepen of soms ook voor de gehele bevolking. In het beleidsplan moet worden beschreven welk beleid zal worden gevoerd ter zake van diensten en activiteiten die als algemene voorzieningen in de gemeente beschikbaar zullen zijn ten behoeve van de ondersteuning van de zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen of opvang. Het begrip omvat het organiseren van activiteiten met een sociaal-recreatief of sportief karakter voor specifieke doelgroepen. Ook kan gedacht worden aan een adviesbureau (bijv. advies en informatie), anonieme hulp op afstand of een inloopspreekuur voor alle mensen die kampen met eenzaamheid of geestelijke dan wel geldelijke problemen (bijv. inloop GGZ), algemeen toegankelijke activiteiten voor mensen die anderen willen ontmoeten of een zinvolle invulling willen geven aan de dag of een instantie waar mensen (al dan niet tegen kostprijs) huishoudelijke hulp kunnen verkrijgen, crisisopvang voor daklozen etc. etc.
Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II, 2013-2014, 33841, nr. 34, pagina 21): Een belangrijk kenmerk van een maatwerkvoorziening is dat de maatwerkvoorziening er specifiek en op maat op gericht is om een individu te ondersteunen bij zijn zelfredzaamheid of participatie of hem beschermd wonen of opvang te bieden en dat voor het verkrijgen van een maatwerkvoorziening altijd een aanvraag vereist is waarop het college binnen twee weken een beslissing moet nemen. Om voor een algemene voorziening in aanmerking te komen is geen aanvraag en ook geen beslissing van het college noodzakelijk. Dit is in feite ook het kenmerkende verschil waardoor een algemene voorziening overgaat in een maatwerkvoorziening. Een algemene voorziening is niet specifiek op een individu gericht en is in beginsel vrij toegankelijk; een cliënt kan er zonder voorafgaand onderzoek gebruik van maken.
Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II, 2013-2014, 33841, nr. 34, pagina 105): Het voorgaande laat onverlet dat het mogelijk en ook zinvol is dat een gemeente algemene voorzieningen treft die zich richten op specifieke groepen ingezetenen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om klussendiensten, een was- en strijkservice of een opvang voor dak- en thuislozen die uitsluitend bestaat uit slapen en eten zonder verdere ondersteuning. Gemeenten kunnen er voor kiezen om dit soort algemene voorzieningen te subsidiëren. Om toegang te krijgen tot deze algemene voorzieningen die zich op specifieke groepen richten, is het niet nodig om een diepgaand onderzoek te doen, een globaal onderzoek of iemand tot de doelgroep behoort, is echter wel mogelijk.
Memorie van antwoord (Kamerstukken II, 2013-2014, 33841, G, pagina 84):
Kenmerkend voor de maatwerkvoorziening is juist de afstemming ervan op die behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de individuele aanvrager. Dit neemt overigens niet weg dat ook een algemene voorziening in een specifieke situatie – al dan niet in combinatie met een maatwerkvoorziening – een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid en participatie van een cliënt kan leveren.
13. De rechtbank overweegt allereerst dat ingevolge artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 een cliënt die naar het oordeel van het college voor een specifieke vorm van ondersteuning gebruik kan maken van een algemene voorziening, niet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening voor die ondersteuning.
14. Uit de bewoordingen van artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 en de onder overweging 12. weergegeven wetsgeschiedenis volgt dat kenmerkend voor een algemene voorziening is dat een cliënt er zonder voorafgaand (diepgaand) onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van deze cliënt, gebruik van kan maken. Een globaal onderzoek of iemand tot de doelgroep behoort is wel mogelijk. Verder is uit de wetsgeschiedenis op te maken dat een algemene voorziening, in tegenstelling tot een maatwerkvoorziening, niet specifiek op een individu is gericht. Voorbeelden van algemene voorzieningen die in de wetsgeschiedenis worden genoemd zijn: een klussendienst, een was- en strijkservice, anonieme hulp op afstand, sociaal-culturele voorzieningen of een crisisopvang voor daklozen.
15. De rechtbank stelt vast dat uit de door verweerder overgelegde opdrachtbeschrijving blijkt dat in de gemeente Heerlen wordt gewerkt met Sociale Buurt Teams (SBT’s) waar de burgers met ondersteuningsvragen terecht kunnen. Deze SBT’s worden door Stand-By bemenst en aangestuurd. Na een melding als bedoeld in de Wmo 2015 van een cliënt bij een SBT wordt een onderzoek gestart naar de beperkingen van de cliënt, waarbij een zogeheten 1G1P1R wordt opgesteld, waarop het specifieke ondersteuningsaanbod van Stand-By wordt gebaseerd. In voornoemd plan is onder meer uiteengezet op welke leefgebieden cliënt beperkingen ondervindt en op welke wijze Stand-By de cliënt zal gaan ondersteunen bij het realiseren van de geformuleerde doelen. De individuele behoefte van de cliënt wordt vervolgens gekoppeld aan één van de aanbieders van Stand-By. Vervolgens wordt de cliënt gekoppeld aan specifieke hulpverleners, waarna de omvang en de frequentie van de hulp wordt vastgesteld. Als een specialisatie vereist is die Stand-By niet kan bieden, dient Stand-By ervoor zorg te dragen dat deze wordt ingekocht, dan wel in onder aanneming wordt uitgevoerd.
16. De rechtbank is gelet op het vooroverwogene van oordeel dat de begeleiding door Stand-By niet kan worden aangemerkt als een algemene voorziening in de zin van de Wmo 2015. Er is namelijk geen sprake van een globaal, maar van een diepgaand onderzoek dat voorafgaat aan de toegang tot deze voorziening, waarbij de specifieke (ondersteunings)behoefte van de cliënt wordt vastgesteld. Op basis van het 1G1P1R, waarin uitvoerig per leefgebied (bijvoorbeeld financiën, huiselijke relaties, werk en opleiding, maatschappelijke participatie) uiteengezet wordt wat voor beperkingen de cliënt ondervindt, wordt door Stand-By een specifiek aanbod gedaan afgestemd op de behoeften en de ondersteuning die voor de cliënt noodzakelijk is. Daarbij wordt bekeken of Stand-By de specifieke ondersteuning die is vereist in huis heeft of dat deze nog moet worden ingekocht. Bovendien is in het geval van eisers nog een nader medisch advies door de GGD-arts uitgebracht hetgeen bevestigt dat in casu van een globaal onderzoek geen sprake is.
Naar het oordeel van de rechtbank betreft de begeleiding die door Stand-By wordt geboden dan ook een maatwerkvoorziening, nu deze voorziening naar haar aard wordt afgestemd op de kenmerken van de individuele cliënt. In het verlengde hiervan betekent dit dat nu sprake is van een maatwerkvoorziening, op grond van het bepaalde in artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 de keuze bestaat voor een pgb.
17. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit van verweerder. Met het oog op de definitieve beslechting van het geschil ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien, nu de omvang van de gevraagde begeleiding (4 uur per week) niet in geschil is. De rechtbank kent het pgb toe met ingang van 1 februari 2017 (datum melding). De overige gronden behoeven hierdoor geen bespreking meer.
18. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
19. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting) met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, kent eisers een maatwerkvoorziening van 4 uur begeleiding per week in de vorm van een pgb toe met ingang van 1 februari 2017 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.002,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.H. Span-Henkens, voorzitter, mr. E.P.J. Rutten en mr. M.A. Teeuwissen, leden, in aanwezigheid van mr. S.K.M. Bohnen, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 18 mei 2018
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.