Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/1908
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 april 2019 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. E.G.W. Hendriks)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Kerkrade, verweerder,
(gemachtigde: W. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2018, verzonden op 2 maart 2018, (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd, waarbij hij is gelast om binnen zes weken de woning aan [adres] in de oorspronkelijke staat, zijnde één wooneenheid, terug te brengen, waarbij de woning niet bouwkundig of functioneel gesplitst mag zijn in twee wooneenheden. Er mag enkel één huishouden in het pand worden gehuisvest, omdat in het bestemmingsplan “Kerkrade Oost I” (het bestemmingsplan) onder “woning” wordt verstaan: “een (gedeelte van een) gebouw met inbegrip van aangebouwde bijgebouwen, dat dient voor de huisvesting van één huishouden”.
Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt bij verweerder. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 13 april 2018 (AWB 18/562) heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en het primaire besluit geschorst tot de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar.
Bij besluit van 9 juli 2018, verzonden op 12 juli 2018, (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij brief van 17 augustus 2018 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak op het beroep.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 maart 2019. Eiser is verschenen bijgestaan door zijn vader [naam 1] en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Voor een weergave van het merendeel van de relevante feiten en het (wettelijk) kader verwijst de rechtbank naar eerdergenoemde uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 april 2018.
2. Na de uitspraak van de voorzieningenrechter heeft de Centrale Bezwaarschriften- en Klachtencommissie (de commissie) verweerder op 11 juni 2018 geadviseerd het bezwaar van eiser gegrond te verklaren, het primaire besluit te herroepen en de gemaakte proceskosten te vergoeden. Volgens de commissie houdt verweerder, gelet op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS: 2017:1946) en 4 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2675), ten onrechte vast aan zijn standpunt dat van schending van het vertrouwensbeginsel geen sprake is omdat geen toezegging door een daartoe bevoegd persoon is gedaan. De commissie ziet daarbij geen aanleiding om verweerder te volgen in zijn standpunt dat de genoemde Afdelingsuitspraken in dit geval niet van toepassing zijn en de voorzieningenrechter die uitspraken te ruim heeft uitgelegd. Verweerder heeft vervolgens niet aannemelijk gemaakt dat zijn belangen zwaarder wegen dan het belang van eiser bij het honoreren van het bij hem opgewekt vertrouwen. De commissie ziet in dat verband niet in dat met de toevoeging van slechts één woning aan de woningvoorraad, verweerders belang om het woningoverschot, leegstand en verloedering tegen te gaan en te voldoen aan de transformatieopgave die de provincie aan de gemeente heeft opgelegd, waarbij meer dan 200 woningen moeten worden gesloopt, op onoverkomelijke wijze wordt geschaad. Daarbij wijst de commissie naar het bouwinitiatief aan de Zonstraat 17 / Clausstraat 2 waar ook sprake is van een toevoeging aan de woningvoorraad.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het advies van de commissie, zijn primaire besluit met een aanvullende motivering gehandhaafd en het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. De aanvulling bestaat uit een verwijzing naar het advies van de sector Stedelijke Ontwikkeling en beheer van de gemeente Kerkrade en de aan de commissie overgelegde pleitnota. In die pleitnota zijn de standpunten ingenomen dat hier sprake is van een andere situatie dan dat het geval was in de genoemde Afdelingsuitspraken, de voorzieningenrechter de Afdelingsjurisprudentie te ruim heeft uitgelegd en, zo er sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, het belang van verweerder zwaarder weegt. Zijn belang bij handhavend optreden is gelegen in het tegengaan van het woningoverschot, leegstand en verloedering. Het gaat daarbij niet om het terugbrengen 200 maar van meer dan 2000 woningen. Bovendien heeft handhavend optreden voor verweerder een hoge prioriteit. Dit blijkt uit een ontwerp paraplubestemmingsplan om woningsplitsing en woningomzetting in de gehele gemeente Kerkrade aan te pakken. Het bouwinitiatief aan de Zonstraat 17 / Clausstraat 2 is, aldus verweerder, geen vergelijkbaar geval. Het gaat hier namelijk om het omzetten van een restaurant in een woning in plaats van het splitsen van een reguliere woning in meerdere woningen.
4. In het verweerschrift heeft verweerder het vorenstaande herhaald en verwezen naar het geldende bestemmingsplan Kerkrade Oost I dat leidend is en ter plaatse woningsplitsing verbiedt alsmede dat het onttrekken van 2000 woningen aantoont dat de handhavingsprioriteit hoog is.
5. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De gronden van beroep worden in het navolgende besproken.
6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7. De rechtbank is van oordeel dat door het splitsen van de woning in strijd met artikel 16.2.1.b1 van de planregels is gehandeld. Dat, zoals eiser stelt, geen sprake is van “bouwen”, kan op grond van voormelde definitiebepaling, waarin is bepaald dat ook het veranderen van een bouwwerk als “bouwen” wordt aangemerkt, niet slagen.
8. Over het standpunt van eiser dat hij er op mocht vertrouwen dat geen omgevingsvergunning benodigd was dan wel dat hem een omgevingsvergunning zou worden verstrekt en daarom geen sprake was van overtreding van een wettelijk voorschrift dan wel sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat van handhaving moet worden afgezien, overweegt de rechtbank als volgt.
8.1.
Eiser heeft gesteld dat zijn vader in 2013 telefonisch contact heeft gehad met [naam 2] (hierna: [V.]), medewerker Basisregistraties Adressen en Gebouwen (BAG). [V.] heeft aan de vader van eiser meegedeeld dat, nu nog geen sprake was van woningsplitsing er op grond van de Wet BAG geen actie was vereist. [V.] heeft verder verwezen naar de vergunningverleners van de gemeente. In dat kader heeft eiser telefonisch contact met de gemeente opgenomen, waarna op 20 januari 2014 de heer [naam 3] (hierna: [C.] ), bouwinspecteur bij de gemeente Kerkrade, ter plaatse is komen kijken. Van [C.] heeft eiser mondeling toestemming voor de woningsplitsing gekregen. Eiser mocht van hem een aanvang maken met de werkzaamheden en diende zich bij hem te melden wanneer de werkzaamheden waren voltooid. Eiser is vervolgens met de verbouwing begonnen. Nadat hij de werkzaamheden aan de benedenverdieping had voltooid, kwam de bouw om medische redenen enige tijd stil te liggen. Op 22 september 2016 liet [C.] weten dat er formeel alsnog een aanvraag om een omgevingsvergunning moest worden ingediend. Eiser was op dat moment bezig met werkzaamheden aan de bovenverdieping. Gelet hierop heeft eiser diezelfde dag een omgevingsvergunning aangevraagd. Nadat hem bij besluit van 20 oktober 2016 een omgevingsvergunning was geweigerd, heeft op 10 juli 2017 een gesprek plaatsgevonden met onder meer [naam 4] (hierna: [H.]) van de gemeente Kerkrade. Tijdens dit gesprek is eiser toegezegd dat hem een omgevingsvergunning zou worden verleend. Vervolgens heeft het tot 12 oktober 2017 geduurd voordat eiser op de hoogte is gesteld van verweerders voornemen om de woningsplitsing niet toe te staan.
8.2.
Verweerder heeft te kennen gegeven dat eiser in 2014 heeft gevraagd of het mogelijk was om de woning te splitsen. Op ambtelijk niveau is hem meegedeeld dat dit akkoord was. In het daaraan voorafgaande jaar is eiser door [V.] verwezen naar de vergunningverleners van de gemeente. Vervolgens is eiser twee jaar later overgegaan tot het splitsen van zijn woning dan wel zijn de bouwwerkzaamheden na twee jaar afgerond. Daarna is er op
22 september 2016 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Op 20 oktober 2016 is die aanvraag afgewezen. Op 10 juli 2017 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen eiser en twee medewerkers van de sector Stedelijke Ontwikkeling en Beheer. Dit gesprek had tot doel om enkele opties met betrekking tot het pand te bespreken en om de visie van eiser voor wat betreft deze opties in beeld te krijgen. Tijdens dit gesprek is geen toezegging gedaan. Verweerder heeft uiteindelijk gekozen voor de optie waarbij de twee wooneenheden moeten worden teruggebracht naar één wooneenheid.
8.3.
De Afdeling heeft bij eerdergenoemde uitspraak van 19 juli 2017, herhaald bij uitspraak van 4 oktober 2017, geoordeeld dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Hiervan kan ook sprake zijn indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Het vertrouwensbeginsel strekt niet zo ver dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. Er kunnen belangen aanwezig zijn die zwaarder wegen dan het belang van betrokkene en het honoreren van het bij hem opgewekt vertrouwen.
8.4.
De rechtbank wijst er op dat na de genoemde uitspraken van 19 juli 2017 en 4 oktober 2017, de Afdeling nog meermaals voormeld criterium heeft gebezigd. Hiertoe wordt verwezen naar uitspraken van 21 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3776), 19 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4174) en 6 februari 2019 (ECLI:NL:RVS: 2019:346). Hieruit kan niet worden afgeleid dat de Afdelingslijn niet van toepassing is op een situatie als de onderhavige.
8.5.
De rechtbank overweegt dat toekenning van een huisnummer na de splitsing (en de daaruit volgende belastingaanslagen per pand afzonderlijk) niet kan worden opgevat als een toestemming voor splitsing van de woning (zie de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:469). Verder maakt de omstandigheid dat verweerder gedurende enige tijd niet is overgegaan tot handhavend optreden niet dat hij daar niet alsnog toe mocht overgaan.
8.6.
De rechtbank overweegt verder dat tussen partijen niet in geschil is dat [C.] op 20 januari 2014 heeft toegezegd dat de woning in twee wooneenheden mocht worden gesplitst. De rechtbank is van oordeel dat daarmee, anders dan verweerder in het verweerschrift heeft gesteld, sprake is van een concrete, ondubbelzinnige toezegging. Dat toen niet met zoveel woorden door [C.] is gezegd dat er niet handhavend zou worden opgetreden, er een omgevingsvergunning voor woningsplitsing zou worden verleend of dat geen omgevingsvergunning nodig is, maakt dat niet anders. Dit volgt immers uit de toezegging dat de woning in twee wooneenheden mocht worden gesplitst. Vervolgens stelt de rechtbank vast dat de toezegging is gedaan door een niet daartoe bevoegd persoon. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dat echter (nog) niet dat geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan. Uit voormelde Afdelingsjurisprudentie volgt immers dat ook sprake kan zijn van toezeggingen, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend, indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon van wie eiser op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Dat [C.] niet bevoegd was om toezeggingen over de woningsplitsing te doen, is dan ook onvoldoende om het beroep op het vertrouwensbeginsel te weerleggen. Naar het oordeel van de rechtbank mocht eiser veronderstellen dat [C.] namens verweerder handelde. Hiertoe overweegt zij dat eiser met de gemeente telefonisch contact heeft opgenomen over de voorgenomen woningsplitsing, waarna [C.] naar aanleiding hiervan hem heeft bezocht en hierover een toezegging heeft gedaan. De verwijzing van [V.] naar de vergunningverleners van de gemeente, kan verweerder in dit verband niet baten. De verwijzing dateert van vóór de toezegging van [C.] en [V.] heeft bovendien niet gezegd dat voor de woningsplitsing een omgevingsvergunning is vereist. [V.] heeft blijkens zijn verklaring bij de behandeling van het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening op zitting enkel verwezen naar de vergunning-verleners van de gemeente, omdat mogelijk een vergunning vereist zou zijn.
8.7.
In navolging van de voorzieningenrechter acht de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er in het gesprek van 10 juli 2017 (in dat gesprek zijn de mogelijkheden voor het vervolg na afwijzing van de aanvraag omgevingsvergunning verkend) een toezegging door verweerder is gedaan dat geen omgevingsvergunning is vereist. Dat doet overigens niet af aan de toezegging die op 20 januari 2014 is gedaan.
8.8.
Zoals volgt uit de hiervoor opgenomen Afdelingsjurisprudentie betekent het vorenstaande nog niet dat eiser een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen. Het vertrouwensbeginsel strekt immers niet zo ver dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. Er kunnen belangen aanwezig zijn die zwaarder wegen dan het belang van eiser en het honoreren van het bij hem opgewekt vertrouwen. In dit verband verwijst de rechtbank ook naar de Conclusie van de Staatsraad Advocaat-Generaal mr. P.J. Wattel van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:896, onder rechtsoverweging 3.21 en verder).
8.9.
De rechtbank stelt ten eerste vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de woningvoorraad in de gemeente Kerkrade met ruim 2000 woningen moet afnemen.
De rechtbank overweegt dat in dit concrete geval op grond van dit voor verweerder zwaarder wegende algemene belang wordt voorkomen dat één woning wordt toegevoegd aan de woningvoorraad. Gerelateerd aan het totale aantal terug te brengen woningen is dat belang, naar het oordeel van de rechtbank, te beperkt om zonder meer te kunnen opwegen tegen eisers belangen bij nakoming van de gewekte verwachtingen. Daarbij betrekt de rechtbank dat niet duidelijk is gemaakt door verweerder in welke afname van de woningvoorraad inmiddels is voorzien en mogelijk ook of verweerder in vergelijkbare gevallen eveneens tot handhaving overgaat of is over gegaan. Ook acht de rechtbank van belang dat tussen de toezegging, waaraan eiser verwachtingen mocht ontlenen, en het primaire besluit ruim vier jaren zijn verstreken. In dit verband is verder van belang dat de aanscherping van het beleid als gevolg van de transformatieopgave dateert van ruim na de toezegging. Van een hoge prioritering van het terugbrengen van de woningvoorraad, zoals volgt uit het (ontwerp) parapluplan, was ten tijde van belang, zoals naar voren komt in de toelichting op het bestemmingsplan, (nog) geen sprake. Daarnaast weegt mee dat de werkzaamheden om de woning te splitsen, op het moment dat eiser werd meegedeeld dat er formeel alsnog een aanvraag om een omgevingsvergunning moest worden ingediend, in een (zeer) vergevorderd stadium verkeerden. Onder voormelde omstandigheden - dat de omgevingsvergunning nadien alsnog geweigerd is, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders - is de rechtbank van oordeel dat verweerder door alleen te verwijzen naar de hoge handhavingsprioriteit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de belangen van eiser bij de nakoming van de gewekte verwachtingen minder zwaar wegen dan het algemeen belang dat is gediend met handhavend optreden.
9. In het licht van het vorenstaande kan het bestreden besluit niet gedragen worden door de daaraan door verweerder ten grondslag gelegde motivering. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij overweegt de rechtbank dat in de belangenafweging om al dan niet handhavend op te treden ook het aspect van een eventuele schadevergoeding betrokken dient te worden, nu eiser daarom (in beroep) heeft verzocht. De rechtbank ziet vanwege de duur van de gehele gang van zaken tot nu toe reden om te bepalen dat verweerder binnen zes weken opnieuw dient te beslissen op het bezwaar.
10. Omdat het beroep tegen het bestreden besluit gegrond wordt verklaard, volgt uit artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dat verweerder het griffierecht zal dienen te vergoeden.
11. De rechtbank ziet verder aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen op zitting, met een waarde van € 512,- en wegingsfactor 1). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.024,- (wegens kosten van rechtsbijstand).
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van
mr. D.D.R.H. Lechanteur, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 april 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 19 april 2019
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.