Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 19/2033
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 april 2021 in de zaak tussen
[naam bedrijf] ., eiseres
(gemachtigde: mr. B.P.M. Dirkx),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Philipsen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [belanghebbenden]
(gemachtigde: mr. F.K. van den Akker).
Procesverloop
Bij besluit van 6 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van verblijven voor arbeidsmigranten aan [adres 1] in America (het perceel).
Tegen het primaire besluit is bezwaar gemaakt door onder andere derde-partij.
Met ingang van 21 februari 2019 heeft verweerder een ontwerpbesluit ter inzage gelegd dat strekt tot het alsnog weigeren van de gevraagde omgevingsvergunning. Eiseres heeft een zienswijze ingediend tegen het ontwerpbesluit.
Bij besluit van 26 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen van verblijven voor arbeidsmigranten op het perceel alsnog geweigerd.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De gronden van beroep zijn ingediend op 3 oktober 2019 en aangevuld op 21 januari 2021.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door ing. [naam ing.] en haar gemachtigde. Verweerder en derde-partij hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Ter zitting is tevens [naam 1] gehoord, werkzaam als specialist verkeer bij verweerders gemeente.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Het gaat in deze zaak om het besluit van verweerder om de door eiseres gevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen van verblijven voor arbeidsmigranten op het perceel te weigeren. Eiseres is het er niet mee eens dat verweerder deze omgevingsvergunning heeft geweigerd. Zij voert wat betreft de procedurele gang van zaken aan dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het bestuursprocesrecht door hangende bezwaar tegen het primaire besluit de reguliere voorbereidingsprocedure te wijzigen in de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Ook heeft verweerder geen besluit genomen op het tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar. Wat betreft de inhoud van het bestreden besluit voert eiseres aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de activiteit - het bouwen van verblijven voor arbeidsmigranten - in strijd is met het bestemmingsplan. Voor zover de activiteit toch in strijd is met het bestemmingsplan moet worden geacht, betoogt eiseres (subsidiair) dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat buitenplans afwijken van het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Wat ging aan dit beroep vooraf?
2. Eiseres exploiteert een groot landbouwbedrijf. Dit bedrijf bestaat uit meerdere locaties die gelegen zijn in en in een straal van enkele kilometers rondom America. Het perceel is één van deze locaties. Derde-partij woont aan [adres 2] in America, in de omgeving van het perceel.
3. Op 25 augustus 2018 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor het bouwen van verblijven voor arbeidsmigranten op het perceel. Voor het perceel geldt het bestemmingsplan Buitengebied Horst aan de Maas (vastgesteld op 19 december 2017) (het bestemmingsplan) en op het perceel rust de bestemming “Agrarisch met waarden” en de dubbelbestemming “Waarde - Zone brongroene landschapszone”. In de aanvraag is aangegeven dat de verblijven nieuw worden gebouwd, een bruto vloeroppervlakte van 1.530 m2 en een bruto inhoud van 5.928 m3 zullen hebben. De verblijven bieden ruimte voor 144 personen.
4. Bij het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Deze omgevingsvergunning heeft volgens verweerder enkel betrekking op de activiteit “het (ver)bouwen van een bouwwerk” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
5. In de brief van 21 februari 2019 heeft verweerder medegedeeld dat hij, naar aanleiding van een aantal ingediende bezwaren (waaronder het bezwaar van derde-partij), tot de conclusie is gekomen dat het primaire besluit op onjuiste gronden is genomen. Daarnaast is de verkeerde voorbereidingsprocedure toegepast, aldus verweerder. Hij heeft namelijk de reguliere voorbereidingsprocedure toegepast in plaats van de uitgebreide voorbereidingsprocedure.
6. Met ingang van 21 februari 2019 heeft verweerder een ontwerpbesluit ter inzage gelegd dat strekt tot het weigeren van de gevraagde omgevingsvergunning. Eiseres heeft een zienswijze ingediend tegen dit besluit. Dit heeft niet geleid tot het innemen van een ander standpunt door verweerder.
7. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat deze vergunning, naast de activiteit “het (ver)bouwen van een bouwwerk” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo), ook betrekking heeft op de activiteit “het handelen in strijd met het bestemmingsplan” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo). Verweerder wil geen gebruik maken van zijn bevoegdheid om (buitenplans) af te wijken van het bestemmingsplan, omdat dit volgens hem in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De verkeersveiligheid ter plaatse komt namelijk in het geding door de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel en de aanvraag past niet binnen het gemeentelijk Beleid Arbeidsmigranten 2019 - Short stay en Long stay (het beleid).
8. Verweerder heeft het door derde-partij gemaakte bezwaar tegen het primaire besluit doorgezonden naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift tegen het bestreden besluit. Derde-partij heeft dit bezwaar ingetrokken nadat verweerder het bestreden besluit heeft genomen.
9. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit en heeft hiertegen beroep ingesteld.
Wat is het juridische kader?
10. Het relevante juridische kader is opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Is derde-partij belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb?
11. Eiseres betoogt dat derde-partij geen belanghebbende is als bedoeld in artikel
1:2 van de Awb, omdat hij geen rechtstreekse gevolgen van enige betekenis ondervindt van het bouwen van de verblijven voor arbeidsmigranten. De afstand tussen het perceel en de woning van derde-partij bedraagt namelijk ruim 900 meter en derde-partij heeft vanuit zijn woning geen zicht op het perceel.
12. De rechtbank oordeelt hierover als volgt.
12.1.
De rechtbank overweegt dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in de uitspraak van 15 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1077, onder rechtsoverweging 4.3) heeft geoordeeld dat het uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit in beginsel belanghebbende is. In de rechtspraak van de Afdeling is een correctie op dit uitgangspunt aanvaard in het geval gevolgen van enige betekenis ontbreken. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen van een activiteit wel zijn vast te stellen, maar die gevolgen voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zo gering zijn dat een persoonlijk belang bij een over de activiteit te nemen besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder meer geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
12.2.
Het is aan de bestuursrechter om te oordelen over de vraag wie belanghebbenden bij een besluit zijn. De betrokken rechtszoekende hoeft derhalve niet zelf aan te tonen dat hij belanghebbende bij een besluit is. Slechts indien tijdens de procedure de vraag aan de orde is of “gevolgen van enige betekenis” ontbreken en dus de vraag of er aanleiding is de correctie toe te passen, kan en mag van de betrokkene worden gevraagd uit te leggen welke feitelijke gevolgen hij van de activiteit ondervindt of vreest te zullen ondervinden (zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271).
12.3.
De rechtbank stelt vast dat derde-partij vanuit zijn woning - onbestreden - geen zicht heeft op het perceel en dat zijn woning zich op een afstand van ongeveer 900 meter van het perceel bevindt. Dit betekent echter niet dat derde-partij reeds om die redenen niet als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 en Pro artikel 8:26, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt. Naar het oordeel van de rechtbank is namelijk in voldoende mate aannemelijk dat de toename van verkeer ter plaatse van de woning van derde-partij ten gevolge van huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel dusdanig is dat als gevolg daarvan moet worden geoordeeld dat kan worden gesproken van een objectief en persoonlijk belang van derde-partij. Dit betekent dat derde-partij als belanghebbende kan worden aangemerkt. Voor dit oordeel acht de rechtbank van belang dat de te realiseren verblijven ruimte bieden voor 144 arbeidsmigranten en dat (een deel van) de arbeidsmigranten tweemaal per dag heen en weer zullen reizen wanneer zij van en naar bij het bedrijf behorende locatie(s) gebracht zullen worden. De huisvesting van arbeidsmigranten levert daarom hoe dan ook een toename van gemotoriseerd verkeer op. Daarbij komt dat er in het verleden voor is gekozen om de route Schiksedijk - Eickhorsterweg in America autoluw te maken tussen de grens van de bebouwde kom in America en de Essenweg. Dit is gedaan door verkeersborden te plaatsen waarop is aangegeven dat de weg is gesloten voor alle gemotoriseerd verkeer, met uitzondering voor landbouwverkeer. Ook is ten oosten van het perceel een landbouwsluis aangelegd om de agrarische woning die daar ligt bereikbaar te houden. Het huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel heeft - onbestreden - tot gevolg dat het gemotoriseerd verkeer op het westelijk deel van de route toeneemt. Het is op voorhand niet uit te sluiten dat het verkeer ook ter plaatse van de woning van derde-partij toeneemt, omdat zijn woning is gelegen tussen [namen toegangswegen] , de toegangswegen naar het westelijk deel van de route. De rechtbank oordeelt dat derde-partij terecht in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
Handelt verweerder in strijd met het bestuursprocesrecht?
13. Eiseres betoogt dat verweerder in strijd met het bestuursprocesrecht handelt. In dit verband voert zij aan dat verweerder ten onrechte hangende bezwaar tegen het primaire besluit, de procedure heeft gewijzigd van de reguliere voorbereidingsprocedure naar de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Daarnaast heeft verweerder volgens eiseres naar aanleiding van het bezwaar tegen het primaire besluit ten onrechte een nieuw besluit genomen op de aanvraag in plaats van te beslissen op het tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar.
14. De rechtbank oordeelt hierover als volgt.
14.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het primaire besluit ervan is uitgegaan dat de gevraagde omgevingsvergunning enkel betrekking heeft op de activiteit “het (ver)bouwen van een bouwwerk” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Dit is ook de reden dat verweerder dit besluit heeft voorbereid met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure. Tegen het primaire besluit is bezwaar gemaakt. Hangende dit bezwaar is verweerder tot de conclusie gekomen dat de gevraagde omgevingsvergunning naast de hiervoor genoemde activiteit ook betrekking heeft op de activiteit “het handelen in strijd met het bestemmingsplan” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Ook heeft verweerder - zo begrijpt de rechtbank - geconcludeerd dat slechts buitenplans, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo, kan worden afgeweken van het bestemmingsplan. Op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo moet verweerder in een dergelijk geval de uitgebreide voorbereidingsprocedure toepassen. Verweerder heeft deze procedure ook toegepast bij het voorbereiden van het bestreden besluit. Volgens verweerder heeft hij bij dit besluit het primaire besluit met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb gewijzigd en de aanvankelijk verleende omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Het gebrek in de voorbereiding van het primaire besluit heeft verweerder - zo stelt hij - hersteld met toepassing van artikel 7:11 van Pro de Awb in samenhang met artikel 6:15, eerste en tweede lid, van de Awb en in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb.
14.2.
De rechtbank overweegt dat uit artikel 6:19, eerste lid, van de Awb voor zover hier relevant, volgt dat het tegen een besluit ingediend bezwaar als hoofdregel van rechtswege mede betrekking heeft op een nieuw besluit ter vervanging of wijziging van dat besluit. Het artikel schept niet zelf de bevoegdheid om het in bezwaar bestreden besluit - in dit geval: het primaire besluit - in te trekken of te wijzigen hangende bezwaar, maar veronderstelt die bevoegdheid wel. Uit de Memorie van Toelichting bij de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2010/11, 32 450, nr. 3, p. 36 en 37) volgt dat indien een bestuursorgaan naar aanleiding van een bezwaarschrift wil terugkomen op een primair besluit, dit kan op basis van artikel 6:19 van Pro de Awb (waarbij een nieuw primair besluit wordt genomen) of op basis van artikel 7:11 van Pro de Awb (waarbij na heroverweging een besluit op bezwaar wordt genomen). Indien een nieuw primair besluit wordt genomen, wordt dit besluit als herstelbesluit aangemerkt dat op grond van artikel 6:19 van Pro de Awb kan worden meegenomen, met het gevolg dat nog sprake is van een bezwaar waarop nog steeds moet worden beslist. Als regel behoort de intrekking of wijziging van een primair besluit op grondslag van het bezwaar te geschieden in een besluit op bezwaar als bedoeld in artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. Deze bepaling is immers speciaal voor dergelijke situaties geschreven, met als doel om aan belanghebbenden zo snel en efficiënt mogelijk finale duidelijkheid over hun rechtsposities te verschaffen.
14.3.
De rechtbank leidt uit hetgeen onder 14.1. is overwogen af dat verweerder naar aanleiding van de bezwaren van bezwaarmakers (waaronder derde-partij) bij het bestreden besluit heeft willen terugkomen op het primaire besluit. Om de vraag te beantwoorden of sprake is van een bestuursprocesrechtelijk onjuist besluit, zoals eiseres stelt, beantwoordt de rechtbank eerst de vraag hoe het bestreden besluit moet worden gekwalificeerd: als een besluit op bezwaar dat na heroverweging is genomen, als bedoeld in artikel 7:11 van Pro de Awb, of als een nieuw primaire besluit dat als herstelbesluit moet worden aangemerkt en waarop artikel 6:19 van Pro de Awb van toepassing kan zijn.
14.4.
De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat het bestreden besluit het resultaat is van een heroverweging van het primaire besluit op grondslag van de bezwaren zoals bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. Verweerder heeft immers niet (in de vorm van een gegrond of ongegrondverklaring van de bezwaren na het volgen van de daartoe in afdeling 7.2 van de Awb voorgeschreven procedure) besloten op het bezwaar dat (onder meer door derde-partij) tegen het primaire besluit is gemaakt. Zo is geen hoorzitting gehouden naar aanleiding van de bezwaren tegen het primaire besluit en heeft de bezwaarschriftencommissie van verweerders gemeente geen advies uitgebracht over het bezwaar. In plaats daarvan (en dus niet gelijktijdig met of na een beslissing op de bezwaren) heeft verweerder een ontwerpbesluit tot het weigeren van de gevraagde omgevingsvergunning ter inzage gelegd en eiseres in de gelegenheid gesteld haar zienswijze daarover kenbaar te maken om vervolgens bij het bestreden besluit definitief tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning over te gaan. Nu verweerder heeft volstaan met dit laatste, het nemen van een nieuw besluit na het volgen van de daarvoor voorgeschreven voorbereidingsprocedure, en in het geheel geen oordeel heeft gegeven over de bezwaren gevolgd door herroeping van het primaire besluit (en het in plaats daarvan nemen van een nieuw besluit), is geen sprake van een besluit op bezwaar. Evenmin kan naar het oordeel van de rechtbank worden gesproken van een onvolledig besluit op bezwaar. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1311, rechtsoverweging 11.1), waaruit blijkt dat een besluit op bezwaar volledig is als een bezwaar gegrond wordt verklaard, het in bezwaar bestreden besluit wordt herroepen en daarnaast de uniforme openbare voorbereidingsprocedure wordt gestart. In het onderhavige geval is immers geen sprake van een besluit op het bezwaar in de vorm van een oordeel over de gronden van bezwaar gevolgd door een (on)gegrondverklaring van het bezwaar en is niet de voor het besluiten op bezwaar voorgeschreven procedure gevolgd, maar is slechts een nieuw besluit genomen. Het enkele feit dat verweerder
hangendebezwaar een nieuw besluit heeft genomen, maakt dat besluit niet een na volledige heroverweging
op grondslag vanhet bezwaar genomen besluit. Overigens blijkt uit het feit dat verweerder het bezwaar van derde-partij aan de rechtbank op grond van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb heeft doorgezonden ter behandeling als beroepschrift tegen het bestreden besluit, dat verweerder ook zelf van mening is dat niet op dat bezwaar is besloten.
hangendebezwaar een nieuw besluit heeft genomen, maakt dat besluit niet een na volledige heroverweging
op grondslag vanhet bezwaar genomen besluit. Overigens blijkt uit het feit dat verweerder het bezwaar van derde-partij aan de rechtbank op grond van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb heeft doorgezonden ter behandeling als beroepschrift tegen het bestreden besluit, dat verweerder ook zelf van mening is dat niet op dat bezwaar is besloten.
14.5.
Terzijde merkt de rechtbank op dat de rechtbank verweerder evenmin volgt in zijn standpunt dat hij het primaire besluit bij het bestreden besluit heeft “gewijzigd” (met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb). Het bestreden besluit roept een rechtsgevolg in het leven dat tegenovergesteld is aan het rechtsgevolg dat het primaire besluit in het leven riep. De bij dat laatstgenoemde besluit verleende omgevingsvergunning is bij het bestreden besluit immers geweigerd. Van een “wijziging van het bestreden besluit” als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is dan geen sprake. Van het primaire besluit is immers niets overgebleven en dit besluit is volledig omgebogen van een verlening naar een weigering, zodat van niets anders dan volledige vervanging sprake kan zijn.
14.6.
Naar het oordeel van de rechtbank moet het gelet op het voorgaande ervoor gehouden worden dat verweerder een nieuw primair besluit heeft genomen (het bestreden besluit), waarbij hij de aanvankelijk bij het primaire besluit verleende omgevingsvergunning heeft ingetrokken en vervangen door een weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning. Het bestreden besluit moet dus worden gekwalificeerd als een nieuw besluit op de aanvraag en niet als een besluit op bezwaar.
14.7.
Opnieuw terzijde merkt de rechtbank op dat het bezwaar dat derde-partij (en andere bezwaarmakers) tegen het primaire besluit heeft gemaakt naar het oordeel van de rechtbank niet van rechtswege mede betrekking heeft op het nieuwe primaire besluit (het bestreden besluit) als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. Derde-partij (en andere bezwaarmakers) hebben daarbij namelijk onvoldoende belang. Verweerder is met het nemen van het nieuwe primaire besluit, waarbij hij de aanvraag van eiseres voor de omgevingsvergunning alsnog heeft geweigerd, immers geheel tegemoetgekomen aan het bezwaar van derde-partij (en andere bezwaarmakers) tegen het primaire besluit. Nu derde-partij nadat het bestreden besluit is genomen, het bezwaar heeft ingetrokken, is dit echter verder niet meer van belang.
14.8.
Over de vraag of verweerder een nieuw besluit op de aanvraag mocht nemen, en dus over de vraag of bestuursprocesrechtelijk juist is gehandeld, overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank is van oordeel dat nu derde-partij (en andere bezwaarmakers) tijdig bezwaar hebben gemaakt tegen het primaire besluit waarbij de gevraagde omgevingsvergunning is verleend, dit besluit niet in rechte vaststaat. Naar aanleiding van dit bezwaar was verweerder verplicht tot heroverweging van het primaire besluit over te gaan. Zoals onder 14.2. is overwogen, geldt als regel dat de intrekking of wijziging van een primair besluit op grondslag van het bezwaar behoort te geschieden in een besluit op bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van Pro de Awb. In dit geval heeft echter - zoals de rechtbank onder 14.4. heeft overwogen - geen heroverweging van het primaire besluit op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb plaatsgevonden. In plaats daarvan heeft verweerder een nieuw primair besluit genomen, waarbij hij de aanvankelijk verleende omgevingsvergunning alsnog heeft geweigerd. Hoewel naar het oordeel van de rechtbank de weg van herroeping via een besluit op bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van Pro de Awb de voorkeur verdient boven intrekking van een besluit en vervanging daarvan door een nieuw besluit op een andere grondslag dan op grondslag van het bezwaar, verzet het rechtszekerheidsbeginsel zich naar het oordeel van de rechtbank niet tegen dit laatste. Het nieuwe besluit is immers hangende bezwaar genomen en is dus genomen terwijl het primaire besluit nog niet onherroepelijk was en ‘bloot stond’ aan heroverweging. Om die reden staat artikel 2.33 van de Wabo evenmin aan het - op een andere grondslag of om een andere reden dan daarin limitatief opgesomd - intrekken van de bij het primaire besluit verleende omgevingsvergunning in de weg. Hetzelfde geldt voor artikel 5.19 van de Wabo.
14.9.
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder niet in strijd met het bestuursprocesrecht heeft gehandeld. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet.
Is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan?
Het limitatief-imperatief stelsel
15. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor de bouw van verblijven voor arbeidsmigranten. Dit is een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De aangevraagde vergunning kan slechts worden geweigerd indien sprake is van één van de criteria opgesomd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Doet geen van deze weigeringsgronden zich voor, dan moet de omgevingsvergunning worden verleend (het limitatief-imperatieve stelsel).
Is er strijd met het bestemmingsplan?
16. In artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is de weigeringsgrond ‘strijd met het bestemmingsplan’ opgenomen. De gevraagde bouwactiviteit is volgens verweerder in strijd met artikel 3.5.3, aanhef en onder respectievelijk e en f, onder 4, van het bestemmingsplan. Dit artikel bepaalt dat in agrarische bedrijfsgebouwen structurele huisvesting van agrarische arbeidsmigranten is toegestaan, met dien verstande dat (voor zover hier van belang):
e. het moet gaan om huisvesting van arbeidsmigranten die op het bestaande bedrijf werkzaam zijn. In afwijking hiervan mogen de structurele huisvestingsmogelijkheden van één bedrijf die gedimensioneerd zijn op een pieksituatie van dat bedrijf in de dalsituatie ingezet worden voor de huisvesting van arbeidsmigranten in de directe omgeving van het bedrijf; en
f. geen onevenredige aantasting mag plaatsvinden van:
[…]
4. de verkeersveiligheid; […].
Is het bouwplan in strijd met artikel 3.5.3, aanhef en onder e, van het bestemmingsplan?
17. Eiseres betoogt dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het bouwplan in strijd is met artikel 3.5.3, aanhef en onder e, van het bestemmingsplan. In dit verband voert eiseres aan dat de zinsnede “op het bestaande bedrijf” niet moet worden gelezen als beperkt tot de fysieke locatie van het (hoofd)bedrijf. De definitie van “bedrijf” moet worden gelezen als een rechtspersoon in de zin van artikel 2:3 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW), een vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid als bedoeld in boek 7A van het BW dan wel een economische activiteit van de natuurlijke persoon die de onderneming drijft. “Op het bestaande bedrijf” is daarmee een ruimer begrip: op een of meerdere terreinen van een “bedrijf” in ondernemingsrechtelijke zin werkzaam zijn.
18. De rechtbank oordeelt hierover als volgt.
18.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling zijn voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, de in dat bestemmingsplan aangewezen bestemming en de daarbij behorende regels bepalend. Het toetsingskader wordt daarbij gevormd door regels die specifiek invulling geven aan een bestemming. De inleidende begripsbepalingen zijn geen regels in deze zin. Deze regels kunnen behulpzaam zijn bij de uitleg van begrippen die in de bestemmingsregels of de bouwregels worden gehanteerd. Hieraan kan echter niet zelfstandig worden getoetst bij de beoordeling van bouwaanvragen (zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3264 en van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682).
18.2.
Volgens eveneens vaste rechtspraak van de Afdeling dienen planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2833). De bedoeling van de planwetgever kan daarbij niet afdoen aan hetgeen in de planregels ondubbelzinnig is bepaald (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3227). De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de regels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Als de desbetreffende regel duidelijk is dan dient daaraan dus geen beperktere (of ruimere) uitleg te worden gegeven dan de uitleg die volgens de letterlijke tekst geldt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2636).
18.3.
De rechtbank stelt vast dat een definitie van de zinsnede “op het bestaande bedrijf” in de planregels ontbreekt. Om die reden moet voor de uitleg van dit begrip aansluiting worden gezocht bij hetgeen daaronder naar gangbaar spraakgebruik wordt verstaan, waarbij in acht moet worden genomen dat het hier om een bestemmingsplan (een ruimtelijk-planologische regeling) gaat.
18.4.
De rechtbank volgt eiseres in zoverre in haar standpunt dat verweerder de zinsnede “op het bestaande bedrijf” te beperkt uitlegt tot de fysieke locatie van het (hoofd)verblijf.
De rechtbank volgt niet de uitleg van eiseres dat “het bestaande bedrijf” in civielrechtelijke zin moet worden uitgelegd. Dit miskent dat bestemmingsplanregels in ruimtelijk-planologische zin moeten worden uitgelegd. Voor wat onder “het bestaande bedrijf” valt, moet naar het oordeel van de rechtbank worden gekeken naar de vraag of er een ruimtelijke samenhang bestaat tussen de betreffende percelen van het agrarische bedrijf, die gelegen kan zijn in het feit dat deze door hetzelfde agrarische bedrijf worden gebruikt en in elkaars nabijheid liggen. De uitleg van verweerder miskent de zeer gangbare praktijk van verspreid liggende agrarische percelen die bij een agrarisch (grondgebonden) bedrijf behoren (een agrarische bouwkavel met omliggende, al dan niet met elkaar verbonden of door andere percelen gescheiden landbouwgronden). Indien de door verweerder voorgestane uitleg van de zinsnede “op het bestaande bedrijf” gevolgd zou worden, betekent dit dat eiseres de agrarische arbeidsmigranten die zij op een bepaalde locatie wil laten werken, ook in een agrarisch bedrijfsgebouw op die locatie moet huisvesten, terwijl agrarische bedrijfsgebouwen ingevolge het bestemmingsplan nu juist worden geconcentreerd binnen een agrarisch bouwvlak. Dat arbeidsmigranten alleen op de direct aan dat bouwvlak aansluitende landbouwgronden te werk zouden mogen worden gesteld, vloeit naar het oordeel van de rechtbank niet voort uit hetgeen onder sub e van artikel 3.5.3 is geregeld. Eiseres heeft ter zitting - onbestreden - aangegeven dat zij een groot landbouwbedrijf exploiteert en dat het zwaartepunt van haar activiteiten plaatsvindt op landbouwgronden die zich in en enkele kilometers rondom America bevinden. De te huisvesten agrarische arbeidsmigranten zullen niet enkel op het perceel, maar ook op deze overige landbouwgronden behorende bij dit bedrijf te werk worden gesteld. De rechtbank volgt verweerders standpunt niet dat de arbeidsmigranten daarmee niet op het bestaande bedrijf werkzaam zullen zijn.
18.5.
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met artikel 3.5.3, aanhef en onder e, van het bestemmingsplan. Het betoog van eiseres slaagt.
Moet artikel 3.5.3, onder f, onder 4 van het bestemmingsplan buiten toepassing worden verklaard?
19. Derde-partij betoogt dat artikel 3.5.3, onder f, van het bestemmingsplan buiten toepassing moet worden verklaard. In dit verband heeft derde-partij aangevoerd dat dit artikel in strijd is met artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening en met het rechtszekerheidsbeginsel. De voorwaarden die artikel 3.5.3 van het bestemmingsplan stelt aan huisvesting van arbeidsmigranten zijn namelijk onvoldoende objectief begrensd, aldus derde partij. In dit verband wijst hij op de uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2307), waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat de toetsingsmaatstaf in artikel 3, lid 3.1, onder d, van het (oude) bestemmingsplan “Huisvesting van arbeidsmigranten” onvoldoende objectief begrensd en daarmee rechtsonzeker is. Ter zitting heeft derde-partij in dit verband aangevoerd dat artikel 3.5.3, onder f, onder 4, van het bestemmingsplan buiten toepassing moet worden verklaard. De voorwaarde dat geen “onevenredige aantasting” mag plaatsvinden van de verkeersveiligheid is namelijk onvoldoende objectief begrensd. Dit komt neer op een zogenoemde exceptieve toetsing.
20. De rechtbank oordeelt hierover als volgt.
20.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling over deze exceptieve toets (zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4266, herhaald in de uitspraak van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520), volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
20.2.
De rechtbank stelt vast dat het bestemmingsplan structurele huisvesting van agrarische arbeidsmigranten in agrarische bedrijfsgebouwen mogelijk maakt. In artikel 3.5.3, aanhef en onder f, onder 4, is dit gebruik afhankelijk gesteld van een nadere beoordeling van de verkeersveiligheid. De rechtbank is van oordeel dat het criterium “niet onevenredig” een nader afwegingsmoment impliceert. Omdat op grond van artikel 3.5.3, aanhef en onder f, onder 4, van het bestemmingsplan niet objectief kan worden vastgesteld wanneer sprake is van een onevenredige aantasting van de verkeersveiligheid ter plaatse, is de toetsingsmaatstaf onvoldoende objectief begrensd. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:3018, rechtsoverweging 19.3). Dit betekent echter niet dat deze planregel bij wijze van exceptieve toetsing onverbindend moet worden geacht of buiten toepassing moet worden gelaten, omdat daarvoor de maatstaf geldt die onder 21.1 is beschreven.
20.3.
Over de vraag of sprake is van evidentie als bedoeld onder 21.1 overweegt de rechtbank als volgt. Uit de toelichting bij het bestemmingsplan volgt dat het bestemmingsplan in hoofdzaak conserverend van aard is. Doordat er geen grote nieuwe ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt, is ook geen sprake van nieuwe verkeersaantrekkende werking van functies. Voor zover ontwikkelingen door middel van de zogenoemde flexibiliteitsbepalingen mogelijk worden gemaakt, moet per ontwikkeling worden bekeken of er sprake is van onevenredige verkeersaantrekkende werking. Dit kan namelijk hinderlijk zijn voor de directe omgeving en reden voor overlast zijn. Over het criterium “onevenredige aantasting” is in de toelichting vermeld dat op diverse plaatsen in de regels op deze open norm wordt teruggegrepen en dat dit criterium om een op de specifieke situatie toegesneden beoordeling vraagt. Bij die beoordeling zullen steeds de bestaande situatie, de aanvraag, de tijdelijke gevolgen en de toekomstsituatie tegen elkaar moeten worden afgewogen. Er mag wel sprake zijn van een aantasting, maar deze mag niet dusdanig zijn dat de kwaliteit en/of kwantiteit van de te beschermen waarden in te grote mate afneemt. Gelet op deze toelichting en op de bij de exceptieve toets in dit geval te betrachten terughoudendheid (nu het immers gaat om exceptieve toets van een onherroepelijk bestemmingsplan waartegen reeds beroep heeft opengestaan) komt de rechtbank tot de conclusie dat artikel 3.5.3, onder f, onder 4, van het bestemmingsplan niet evident in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en de Wet ruimtelijke ordening. Het betoog van derde-partij slaagt daarom niet.
Is het bouwplan in strijd met artikel 3.5.3, aanhef en onder f, onder 4, van het bestemmingsplan?
21. Eiseres betoogt dat verweerder zich ook ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van strijd met artikel 3.5.3, aanhef en onder f, onder 4, van het bestemmingsplan. In dit verband betoogt eiseres dat verweerder het verkeerskundig advies niet aan zijn standpunt ten grondslag heeft kunnen leggen dat het structureel huisvesten van arbeidsmigranten leidt tot een onevenredige aantasting van de verkeersveiligheid, zoals bedoeld in het hiervoor genoemde artikel van het bestemmingsplan. Het verkeerskundig advies is niet aan te merken als een onafhankelijk advies, omdat het is opgemaakt door een persoon die werkzaam is onder verantwoordelijkheid van verweerder. Ook is dit advies niet zorgvuldig tot stand gekomen, aldus eiseres.
22. De rechtbank oordeelt hierover als volgt.
22.1.
De rechtbank overweegt dat in het als bijlage bij het bestreden besluit gevoegde verkeerskundig advies, opgemaakt door [naam 1] - voor zover hier relevant - is vermeld:
“Op dit moment maakt de Eickhorsterweg deel uit van een belangrijke fietsverbinding tussen America en Horst (via Meterik). In het verleden is ervoor gekozen om de route Schiksedijk - Eickhorsterweg autoluw te maken tussen de bebouwde komgrens in America en de Essenweg. Dit is gedaan door RVV-borden, model C12 (gesloten voor alle gemotoriseerd verkeer) te plaatsen. Er is een uitzondering gemaakt voor landbouwverkeer zodat de belendende percelen bereikbaar blijven. Aanvullend is een landbouwsluis aangelegd ten oosten van [huisnummer] om de agrarische woning op deze locatie vanuit America bereikbaar te houden. Het doel van de maatregel was het realiseren van een veilige fietsroute. Het wegvak fungeert nu als school-thuisroute (met name voor het Dendron College in Horst) en als
recreatieve fietsroute.
Beoordeling
In het verleden is een bewuste keuze gemaakt om gemotoriseerd verkeer te weren van de Schiksedijk en Eickhorsterweg. […] In het verleden is geen rekening gehouden met grootschalige huisvesting van arbeidsmigranten op dit adres en de toename van gemotoriseerd verkeer op het westelijk deel van de route.
Geslotenverklaring
Het is op grond van de nu geldende geslotenverklaring niet mogelijk om gemotoriseerd [verkeer] gebruik te laten maken op het wegvlak gelegen tussen de landbouwsluis en de Essenweg. Een opheffing van de geslotenverklaring zou betekenen dat ook de landbouwsluis opgeheven zou moeten worden. Hierdoor kan alle gemotoriseerd verkeer gebruik maken van deze route. Dit druist in tegen eerdere besluitvorming.
Verkeersveiligheid
De veiligheid voor fietsers kan niet geborgd worden als ook gemotoriseerd verkeer gebruik gaat maken van de weg. De Schiksedijk en Eickhorsterweg liggen buiten de bebouwde kom waar een snelheidsregime geldt van 60 km/u. Omdat voorzieningen als fietssuggestiestroken of vrij liggende fietspaden ontbreken is het risico op conflicten groot. Ook het verschil in snelheid is een groot veiligheidsrisico.
Weginrichting
De Schiksedijk en Eickhorsterweg zijn gecategoriseerd als erftoegangsweg type II. Dit betekent dat dit een secondaire weg is waarop geen markering is aangebracht. De breedte van de weg is ca. 3 meter. Deze weginrichting is niet geschikt om grote aantallen fietsers en autoverkeer veilig langs elkaar te laten bewegen.
Advies
Het is niet mogelijk en ook niet gewenst om extra gemotoriseerd verkeer toe te laten op de Schiksedijk en Eickhorsterweg tussen de bebouwde komgrens in America en de Essenweg. Het heeft een ernstig nadelig effect op de verkeersveiligheid voor fietsers. De huisvesting van arbeidsmigranten op [adres 1] is ook op grond van bestaande regelgeving en weginrichting zowel onmogelijk als ongewenst.”
22.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder het verkeerskundig advies ten grondslag heeft kunnen leggen aan zijn standpunt dat sprake is van strijd met artikel 3.5.3, aanhef en onder f, onder 4, van het bestemmingsplan. Het verkeerskundig advies is namelijk zorgvuldig tot stand gekomen en qua inhoud inzichtelijk, begrijpelijk en concludent. Niet in geschil is dat [naam 1] als deskundige kan worden aangemerkt ten aanzien van het onderwerp waarover is geadviseerd en de rechtbank heeft geen reden om aan te nemen dat hij belang heeft bij de uitkomst van het onderzoek en het daarop gebaseerde advies. Eiseres heeft geen eigen verkeerskundig onderzoek overgelegd waaruit volgt dat niet van het door [naam 1] opgemaakte verkeerskundig advies kan worden uitgegaan. Evenmin is gebleken dat het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bestuursorgaan dit niet - of niet zonder meer - aan zijn conclusie ten grondslag heeft mogen leggen. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.
22.3.
Tussen partijen staat niet ter discussie dat verweerder zich in het ontwerpbesluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat op grond van de geslotenverklaring gemotoriseerd verkeer geen gebruik mag maken van de Eickhorsterweg en de Schiksedijk. Uit het verkeersbesluit van 3 november 2009 blijkt namelijk dat de Eickhorsterweg slechts is afgesloten voor gemotoriseerd verkeer tussen [adres 1] in America (het perceel) en de Essenweg. Dit maakt naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat om die reden niet van het door [naam 1] opgemaakte verkeerskundig advies kan worden uitgegaan en van de daarin neergelegde conclusie dat de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel op grond van bestaande regelgeving en weginrichting zowel onmogelijk als ongewenst is. In dit verband heeft verweerder erop gewezen dat in het verleden een bewuste keuze is gemaakt om gemotoriseerd verkeer te weren van de Schiksedijk en Eickhorsterweg om een veilige fietsroute te realiseren. Het wegvlak fungeert als school-thuisroute en als recreatieve fietsroute. Het aandeel gemotoriseerd verkeer was beperkt tot landbouwbestemmingsverkeer en bewoners van de woning aan [adres 1] in America. In het verleden is geen rekening gehouden met grootschalige huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel en de toename van gemotoriseerd verkeer op het westelijk deel van de route. De veiligheid voor fietsers kan niet geborgd worden als medewerking wordt verleend aan het bouwplan. De Schiksedijk en Eichkorsterweg liggen buiten de bebouwde kom waar een snelheidsregime geldt van 60 km/uur. Omdat voorzieningen als fietssuggestiestroken of vrij liggende fietspaden ontbreken, is het risico op conflicten groot. Ook het verschil in snelheid is een groot veiligheidsrisico. Daarbij is de weginrichting ook niet geschikt om grote aantallen fietsers en autoverkeer veilig langs elkaar te laten bewegen.
22.4.
Het betoog van eiseres dat de realisatie van een huisvestingsvoorziening voor arbeidsmigranten niet zal leiden tot een omvangrijke toename van gemotoriseerd verkeer, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat niet langer van de juistheid van het verkeersbesluit kan worden uitgegaan. In dit opzicht heeft verweerder erop kunnen wijzen dat er als gevolg van de huisvesting van arbeidsmigranten hoe dan ook sprake zal zijn van een toename van gemotoriseerd verkeer. Los daarvan is door verweerder de keuze gemaakt om de Eikhorsterweg - Schiksedijk autoluw te maken. Uit het verkeersbesluit blijkt dat dit is gedaan, omdat verweerder de verkeersveiligheid van de vele fietsers die over deze route gaan, wil borgen. Het betoog van eiseres dat landbouwvoertuigen in algemene zin een grotere impact hebben op de verkeersveiligheid dan enkele auto’s maakt evenmin dat niet langer van de juistheid van het verkeersbesluit kan worden uitgegaan. In dit opzicht heeft verweerder mogen stellen dat de vergelijking niet op gaat, omdat de hoeveelheid landbouwverkeer vele malen kleiner is dan de hoeveelheid autoverkeer bij openstelling van de weg.
22.5.
Verweerder heeft zich gelet op het voorgaande terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van strijd met artikel 3.5.3, aanhef en onder f, onder 4, van het bestemmingsplan.
22.6.
Ten overvloede overweegt de rechtbank dat indien zij bij exceptieve toetsing van artikel 3.5.3, onder f, onder 4, van het bestemmingsplan (zie hiervoor, onder 20.3) wel tot het oordeel zou komen dat dit artikellid buiten toepassing moet worden gelaten, dit vanuit het oogpunt van rechtszekerheid zou dienen te gelden voor het hele artikel 3.5.3 van het bestemmingsplan, dat het recht geeft agrarische bedrijfsgebouwen te gebruiken voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Voor dit oordeel acht de rechtbank van belang dat de bestemmingsplanprocedure speciaal is ontworpen voor de totstandkoming en de toetsing (van de rechtmatigheid) van een bestemmingsplan. Zolang een bestemmingsplan niet is herzien, mogen aanvragers en derden in beginsel afgaan op wat er in het bestemmingsplan staat. Uit het bestemmingsplan blijkt dat het de bedoeling van de bestemmingsplanwetgever is geweest structurele huisvesting van agrarische arbeidsmigranten in agrarische bedrijfsgebouwen onder voorwaarden mogelijk te maken. Het exceptief schrappen (of buiten toepassing laten) van één van deze voorwaarden - in dit geval dat het huisvesten van arbeidsmigranten geen onevenredige aantasting van de verkeersveiligheid mag opleveren - waardoor een gebruiksrecht zou resteren waarvoor deze voorwaarde niet zou gelden, verdraagt zich naar het oordeel van de rechtbank niet met het rechtszekerheidsbeginsel. Dit zou namelijk betekenen dat het bij direct recht ook is toegestaan agrarische arbeidsmigranten in agrarische bedrijfsgebouwen te huisvesten indien dit wel een onevenredige aantasting van de verkeersveiligheid oplevert, hetgeen evident in strijd is met de bedoeling van de bestemmingsplanwetgever.
Het voorgaande betekent dat als de rechtbank wel, exceptief toetsend, tot evidente strijd met het rechtszekerheidsbeginsel van artikel 3.5.3, onder f, onder 4, van het bestemmingsplan zou concluderen, daarbij op grond van datzelfde rechtszekerheidsbeginsel artikel 3.5.3 van het bestemmingsplan in zijn geheel buiten toepassing zou moeten worden gelaten. Dit zou eveneens tot de (onder 22.5 getrokken) conclusie leiden dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Het structureel huisvesten van agrarische arbeidsmigranten in agrarische bedrijfsgebouwen zou dan immers in het geheel niet - ook niet onder voorwaarden - zijn toegestaan.
Mocht verweerder de omgevingsvergunning voor buitenplans afwijken van het bestemmingsplan weigeren?
Is het afwijken van het bestemmingsplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening?
23. Het oordeel onder 22.5 betekent dat de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo bepaalt dat de aanvraag in dit geval mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c en dat de vergunning slechts wordt geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is. Op grond van artikel 2.12, aanhef en onder a, van de Wabo kan slechts een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan worden verleend, indien dit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en daaraan een goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt. Het is mogelijk om van het bestemmingsplan af te wijken als het bestemmingsplan daarvoor regels biedt (de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid; artikel 2.12, aanhef en onder a, onder 1⁰), maar ook als dit niet het geval is (de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid; artikel 2.12, aanhef en onder a, onder 2⁰ en artikel 2.12, aanhef en onder a, onder 3⁰).
24. De rechtbank stelt vast dat het bestemmingsplan geen regels biedt om ten behoeve van onderhavige aanvraag af te wijken van het bestemmingsplan. Binnenplans afwijken is dus niet mogelijk. Verweerder kan slechts met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo besluiten om af te wijken van het bestemmingsplan. Op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, moet verweerder daarbij de uitgebreide voorbereidingsprocedure volgen, zoals opgenomen in artikel 3.4 van de Awb.
25. De beslissing om al dan niet af te wijken van het bestemmingsplan is een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan heeft daarbij beleidsruimte: de vrijheid om binnen de juridische kaders voor deze situatie een eigen belangenafweging te maken. Vanwege deze beleidsruimte mag de rechtbank het besluit slechts terughoudend toetsen, in die zin dat de rechtbank beoordeelt of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Daarbij toetst de rechtbank of het genomen besluit in overeenstemming is met het recht, berust op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen en een deugdelijke afweging van de betrokken belangen, deugdelijk is gemotiveerd en geen onevenredige gevolgen heeft voor verzoekers in verhouding met de tot het besluit te dienen doelen. Of de rechtbank zelf ook tot de gemaakte keuze zou komen, is daarbij niet doorslaggevend omdat de rechtbank de beleidsruimte van het bestuursorgaan moet respecteren.
26. De rechtbank is van oordeel dat verweerder (reeds) in de onevenredige aantasting van de verkeersveiligheid door het structureel huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel voldoende aanleiding heeft kunnen zien om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening. Gelet op hetgeen is overwogen onder 22. en verder is verweerders standpunt dat om reden van verkeersveiligheid sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening voldoende onderbouwd.
Was een verklaring van geen bedenkingen vereist?
27. In het verlengde van hetgeen onder 24. is overwogen, merkt de rechtbank (ambtshalve) op dat in de onderhavige zaak geen verklaring van geen bedenkingen voorhanden is. Op grond van artikel 6.5, eerste lid, van het Bor, is dat in beginsel vereist voordat een omgevingsvergunning wordt verleend voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo wordt afgeweken van het bestemmingsplan. De Afdeling heeft bij uitspraak van 6 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:921) geoordeeld dat een dergelijke verklaring ook is vereist, indien die omgevingsvergunning wordt geweigerd. Zoals de Afdeling in die uitspraak ook heeft overwogen, kan het bevoegde bestuursorgaan de omgevingsvergunning weigeren zonder eerst de gemeenteraad om een verklaring te vragen indien de gemeenteraad gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid als bedoeld in artikel 6.5, derde lid, van het Bor door categorieën van gevallen aan te wijzen waarin een dergelijke verklaring niet is vereist.
28. In het bestreden besluit heeft verweerder vermeld dat de gemeenteraad
op 20 oktober 2015 een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 6.5, derde lid, van het Bor heeft genomen. In dit aanwijzingsbesluit is - voor zover hier relevant - vermeld dat een verklaring van geen bedenkingen uitsluitend nodig is bij “substantiële bedrijfsontwikkelingen of substantiële nieuwvestiging in het buitengebied, indien deze initiatieven niet passen in het nieuwe bestemmingsplan buitengebied”. Ter zitting heeft verweerder verduidelijkt dat met de zinsnede “het nieuwe bestemmingsplan buitengebied” het (inmiddels) vigerende bestemmingsplan “Buitengebied Horst aan de Maas” wordt bedoeld. Dat dit bestemmingsplan inmiddels in werking is getreden, betekent volgens verweerder echter niet dat het bij de gemeenteraad aanvragen van een verklaring van geen bedenkingen tegen een afwijking van dit bestemmingsplan bij - voor zover hier relevant - substantiële bedrijfsontwikkelingen niet langer nodig is. Het huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel houdt echter geen substantiële bedrijfsontwikkeling in en om die reden is daarvoor geen verklaring van geen bedenkingen vereist, aldus verweerder ter zitting.
29. De rechtbank volgt verweerder niet in het standpunt dat geen verklaring van geen bedenkingen vereist is. In dit verband overweegt de rechtbank dat het bestemmingsplan structurele huisvesting van agrarische arbeidsmigranten slechts onder voorwaarden toestaat en dat zoals hiervoor is overwogen, het bouwplan niet past binnen dit bestemmingsplan. Het bouwplan voorziet in het structureel huisvesten van 144 agrarische arbeidsmigranten in het bestaande agrarische bedrijfsgebouw op het perceel. Dit betekent dat een nieuwe functie aan het bestaande agrarische bedrijf wordt toegevoegd in de vorm van de huisvesting van 144 agrarische arbeidsmigranten. Tegen die achtergrond kan niet gezegd worden dat het bouwplan geen substantiële bedrijfsontwikkeling ter plaatse inhoudt.
30. Vaststaat dat een verklaring van geen bedenkingen tegen de weigering van de omgevingsvergunning niet is gevraagd aan de gemeenteraad, zodat het bestreden besluit in strijd is met artikel 6.5 van het Bor. Hieruit volgt echter naar het oordeel van de rechtbank niet zonder meer dat het bestreden besluit vernietigd moet worden. Uit het raadsbesluit tot vaststelling van het (vigerende) bestemmingsplan “Buitengebied Horst aan de Maas” blijkt namelijk - zoals reeds onder 20.3 overwogen - onmiskenbaar de wens van de gemeenteraad om geen grote nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken. Doordat er geen grote nieuwe ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt, is ook geen sprake van nieuwe verkeersaantrekkende werking van functies. Voor zover ontwikkelingen (door middel van de zogenoemde flexibiliteitsbepalingen) mogelijk worden gemaakt, moet per ontwikkeling worden bekeken of er sprake is van onevenredige verkeersaantrekkende werking. Het kader voor deze ontwikkeling is gegeven in artikel 3.5.3 van het vigerende bestemmingsplan en verwacht mag worden dat de gemeenteraad dit kader ook zal hanteren bij de beslissing over de verklaring van geen bedenkingen. De rechtbank heeft onder 22. .en verder en onder 26. geoordeeld dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het structureel huisvesten van arbeidsmigranten leidt tot een onevenredige aantasting van de verkeersveiligheid, zoals bedoeld in artikel 3.5.3, aanhef en onder f, onder 4, van het bestemmingsplan.
31. Naar het oordeel van de rechtbank is er, gelet op het voorgaande, geen twijfel over mogelijk dat de gemeenteraad met een aan haar medegedeeld voornemen om toestemming te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan niet akkoord zou zijn gegaan en andersom dat de gemeenteraad akkoord is met de weigering om af te wijken van het bestemmingsplan. Eiseres is dan ook niet benadeeld door het feit dat de raad geen kennis is gegeven van dit voornemen en dat de raad geen (ontwerp)besluit heeft genomen over de verklaring van geen bedenkingen, nu dit materiaal niet tot een andere uitkomst zou hebben geleid. Dat geldt ook voor het feit dat niet, tegelijk met het ontwerpbesluit tot weigering van de vergunning, een ontwerp van de verklaring van geen bedenkingen ter inzage is gelegd. Eiseres heeft immers tegen de voorgenomen weigering een zienswijze kunnen indienen en gelet op het voorgaande hoeft niet te worden verwacht dat de ingediende zienswijze de raad tot een ander standpunt had gebracht dan onder 31 verwoord. De rechtbank ziet hierin grond om het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1889, rechtsoverweging 4.6).
Is sprake van strijd met het Bouwbesluit?
32. De rechtbank overweegt dat in het bestreden besluit is vermeld dat het bouwplan niet voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit. Dit is de weigeringsgrond als opgenomen in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat de gestelde strijd met het Bouwbesluit geen dragend argument is voor het weigeren van de omgevingsvergunning. De strijd met het Bouwbesluit zou namelijk (relatief) eenvoudig kunnen worden weggenomen via een gewijzigde aanvraag, terwijl eiseres bereid is de aanvraag op dit punt te wijzigen. Verweerder heeft eiseres niet in de gelegenheid gesteld om het bouwplan zo aan te passen dat dit wel voldoet aan het Bouwbesluit, omdat hij zich op het standpunt stelt dat de bouwactiviteit in strijd is met het bestemmingsplan en hij geen medewerking wil verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan. Nu de rechtbank oordeelt dat verweerder zich terecht op dit laatste standpunt heeft gesteld, hoeft de gestelde strijd met het Bouwbesluit en de vraag of eiseres in dit verband in de gelegenheid had moeten worden gesteld de aanvraag te wijzigen, geen bespreking meer.
Wat is de conclusie?
33. Het voorgaande leidt de rechtbank samengevat tot de conclusie dat verweerder naar aanleiding van het bezwaar van derde-partij (en andere bezwaarmakers) tegen het primaire besluit waarbij hij de gevraagde omgevingsvergunning heeft verleend, dit besluit heeft heroverwogen. Deze heroverweging heeft ertoe geleid dat verweerder een nieuw primair besluit (het bestreden besluit) heeft genomen waarbij hij de aanvankelijk verleende omgevingsvergunning heeft ingetrokken en vervangen door een weigering de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Hoewel het voor de hand had gelegen dat verweerder deze heroverweging van het primaire besluit in de vorm van een besluit op bezwaar had genomen en niet had volstaan met het hangende bezwaar opnieuw nemen een primair besluit ter vervanging van het eerdere primaire besluit, is deze handelwijze van verweerder niet in strijd met het bestuursprocesrecht.
33.1.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank onder verwijzing naar het verkeerskundig advies terecht op het standpunt gesteld dat het gevraagde bouwen van verblijven voor arbeidsmigranten op het perceel in strijd is met (artikel 3.5.3, aanhef en onder f, onder 4) van het bestemmingsplan, omdat dit leidt tot een onevenredige aantasting van de verkeersveiligheid ter plaatse. Verweerder heeft mogen besluiten geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid (buitenplans) van het bestemmingsplan af te wijken, omdat dit om dezelfde reden in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
33.2.
Om de buitenplanse afwijking te mogen weigeren, had verweerder aan de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen moeten vragen en deze verklaring samen met het ontwerp-besluit ter inzage moeten leggen, waarna de gemeenteraad een definitieve verklaring van geen bedenkingen tegen de weigering had moeten afgeven. Verweerder heeft ten onrechte nagelaten deze verklaring te vragen, in ontwerp ter inzage te leggen en aan het besluit ten grondslag te leggen. Dit gebrek kan echter worden gepasseerd omdat aannemelijk is dat eiseres (en andere belanghebbenden) daardoor niet zijn benadeeld.
34. Het beroep is ongegrond. De rechtbank ziet, gezien het met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb gepasseerde gebrek in het bestreden besluit, aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres redelijkerwijs gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Ook moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.W.J. Reuvers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 april 2021.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 april 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 16 april 2021
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…].
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet;
b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van Pro die wet;
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
e. de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm.
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
[…].
Artikel 2.33
1. Het bevoegd gezag trekt de omgevingsvergunning in, voor zover:
a. de uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie dat vereist;
b. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, indien door toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, redelijkerwijs niet kan worden bereikt dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast;
c. dat nodig is ter uitvoering van een verzoek als bedoeld in artikel 2.29, eerste lid, tweede volzin, onder a, of een aanwijzing als bedoeld in artikel 2.34, eerste lid;
d. de inrichting of het mijnbouwwerk ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt;
e. deze van rechtswege is verleend, indien deze betrekking heeft op een activiteit die ontoelaatbaar ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of dreigt te hebben en toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder c, daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt;
f. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, indien de inrichting een stortplaats als bedoeld in artikel 8.47 van de Wet milieubeheer of een afvalvoorziening als bedoeld in artikel 1.1 van die wet is: indien de stortplaats of afvalvoorziening krachtens paragraaf 8.2 van die wet voor gesloten is verklaard;
g. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.19, in gevallen die in het betrokken wettelijk voorschrift zijn aangegeven.
2. Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover:
a. gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning;
b. de vergunninghouder daarom heeft verzocht;
c. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d, indien dit in het belang van de brandveiligheid nodig is met het oog op het voorziene gebruik van het bouwwerk, en het niet mogelijk blijkt door toepassing van artikel 2.31, tweede lid, onder a, dat belang voldoende te beschermen;
d. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, indien:
1°. dit in het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen nodig is;
2°. de inrichting of het mijnbouwwerk geheel of gedeeltelijk is verwoest;
e. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, indien de omstandigheden aan de kant van de vergunninghouder zodanig zijn gewijzigd dat het belang van de monumentenzorg zwaarder moet wegen;
f. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken algemene maatregel van bestuur;
g. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening;
h. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.19, op de gronden die zijn aangegeven in het betrokken wettelijk voorschrift.
Artikel 3.10
1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
a. een aanvraag als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
[…].
Besluit omgevingsrecht
Artikel 6.5
1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
Bestemmingsplan “Buitengebied Horst aan de Maas”
Artikel 3.5.3
In agrarische bedrijfsgebouwen is structurele huisvesting van agrarische arbeidsmigranten toegestaan, met dien verstande dat:
[…]
e. het moet gaan om huisvesting van arbeidsmigranten die op het bestaande bedrijf werkzaam zijn. In afwijking hiervan mogen de structurele huisvestingsmogelijkheden van één bedrijf die gedimensioneerd zijn op een pieksituatie van dat bedrijf in de dalsituatie ingezet worden voor de huisvesting van arbeidsmigranten in de directie omgeving van het bedrijf;
f. geen onevenredige aantasting mag plaatsvinden van:
1. de sociale veiligheid;
2. de milieusituatie;
3. een samenhangend straat- en bebouwingsbeeld;
4. de verkeersveiligheid;
5. gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden van nabijgelegen gronden en bebouwing.