Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 21/915 en ROE 21/845
uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 mei 2021
op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Studentenhuisvesting Maastricht B.V., te Panningen, eiseres,
(gemachtigden: mr. J.J. Molenaar en mr. B.J.M. van Meer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder,
(gemachtigde: mr. J.M.J. Vorstermans).
Procesverloop
Bij besluit van 9 maart 2021, verzonden 10 maart 2021, (het bestreden besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd.
Tegen dat besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt en tevens heeft zij aan de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummer ROE 21/845).
Eiseres heeft in het bezwaarschrift verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft daarmee ingestemd en ook de voorzieningenrechter ziet geen beletselen het bezwaar als rechtstreeks beroep te behandelen (zaaknummer ROE 21/915). Het verzoek om voorlopige voorziening geldt daarmee als een verzoek gedaan hangende beroep bij de rechtbank.
Verweerder heeft op verzoek van eiseres de gestelde begunstigingstermijn opgeschort tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Verweerder heeft een verweerschrift en aanvullende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 april 2021. Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [naam] , bijgestaan door de gemachtigden van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Overwegingen
Wat ging er aan deze zaak vooraf?
1. De gemeente Maastricht heeft in december 2018 een uitvraag gedaan om tijdelijke woningen voor verschillende doelgroepen te realiseren. Voor het indienen van een aanvraag zijn acht voorwaarden geformuleerd. Een en ander is uitgewerkt in de “Uitvraag & Richtlijn Tijdelijke Woningen Maastricht”. Zo moeten zelfstandige woningen minimaal 30 m² groot zijn en gelden daarvoor maximale huurprijzen. Voor onzelfstandige woningen (kamers) geldt dat deze minimaal 5 m² groot moeten zijn. Daarvoor geldt verder onder meer een huur (inclusief subsidiabele servicekosten) onder de kwaliteitskortingsgrens (minder dan € 417,34 in 2018). In de uitvraag is vermeld dat de gemeente tijdig ingediende aanvragen zal beoordelen aan de hand van de gestelde voorwaarden.
2. Onder meer eiseres heeft ingeschreven. Het door eiseres ingediende plan aan de Sorbonnelaan /Oeslingerbaan voor een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan voor maximaal 10 jaar voor 252 kamers is vervolgens door de gemeente bij brief van 17 september 2019 positief beoordeeld en als kansrijk aangemerkt.
3. Eiseres heeft vervolgens op 3 oktober 2019 bij verweerder een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een tijdelijke studentenhuisvesting in 252 wooneenheden aan de Sorbonnelaan/Oeslingerbaan te Maastricht.
4. Daarna heeft overleg plaatsgevonden tussen verweerder en eiseres, waarbij eiseres per e-mail van 19 december 2019 haar plannen verder heeft toegelicht en onder meer tekeningen heeft ingediend, waarop een kookvoorziening is ingetekend. Naar aanleiding daarvan heeft de senior vergunner Wabo van verweerders gemeente per e-mail van 20 december 2019 bericht dat hij constateert dat het bouwplan ziet op 252 zelfstandige (studenten)woningen en dat er géén wooneenheden (kamers) meer worden gemaakt. Gelet daarop heeft hij de vraag gesteld of zijn constatering correct is en heeft hij om een reactie gevraagd.
5. Door de vertegenwoordiger van eiseres is per e-mail van 7 januari 2020 aangegeven dat naar zijn mening nog steeds sprake is van onzelfstandige wooneenheden. Deze zijn alleen zo voorzien dat omzetting naar een zelfstandige unit gemakkelijk kan worden gerealiseerd.
6. Per e-mail van 9 januari 2020 heeft de senior vergunner Wabo de vertegenwoordiger van eiseres bericht dat naar zijn mening de aanvraag is aangepast van onzelfstandige naar zelfstandige woningen, waarbij elke woning een oppervlakte heeft van 16,51 m². Hij heeft vervolgens (nogmaals) het verschil uitgelegd tussen zelfstandige woningen, waarbij elke woning een eigen badkamer, toilet en keuken heeft en onzelfstandige wooneenheden (kamers), waarbij voorzieningen door meerdere huurders/gebruikers/kamers worden gedeeld. Uit de ingediende tekeningen, waarop een kookvoorziening en een recirculatiekap is ingetekend, blijkt volgens de behandelend ambtenaar duidelijk dat sprake is van zelfstandige woningen. In de e-mail wordt verder erop gewezen dat het niet mogelijk is om binnen de lopende vergunningsprocedure de onzelfstandige wooneenheden (kamers) aan te passen naar zelfstandige woningen, omdat dan juridisch niet meer van dezelfde aanvraag sprake is. Verder is aangegeven dat de grootte van de zelfstandige woningen niet aan de gemeentelijke uitvraag voldoet en dat er, geen zicht op een positief besluit is. De vertegenwoordiger van eiseres wordt uitgenodigd voor overleg.
7. Dat overleg heeft op 17 januari 2020 plaatsgevonden. Mondeling is daarbij namens eiseres aangegeven dat het plan zal worden aangepast zodat weer sprake is van onzelfstandige wooneenheden. Namens verweerder is aangegeven dat alle gegevens uiterlijk 7 februari 2020 moeten worden ingediend. Vervolgens zijn onder meer aangepaste bouwtekeningen ingediend waarop geen kookvoorziening en recirculatiekap meer is ingetekend.
8. Bij besluit van 23 maart 2020 heeft verweerder vervolgens een tijdelijke omgevingsvergunning verleend die geldt tot 23 maart 2030.
9. Ter plaatse geldt onder meer het bestemmingsplan “Reparatie- en actualiseringsplan Maastricht Zuidoost”, vastgesteld op 16 april 2019. Op grond van dat bestemmingsplan geldt ter plaatse de bestemming “Maatschappelijk”. Deze bestemming laat het gebruik van de gronden en bouwwerken voor ‘wonen’ niet toe. Verweerder heeft voor de drie woonblokken/gebouwen, plaatselijk bekend als Salernolaan 29, 31 en 33 (met elk drie bouwlagen) met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in verbinding met artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) tijdelijk een afwijking van het bestemmingsplan vergund. In de overwegingen die tot deze omgevingsvergunning hebben geleid is vermeld dat wordt aangenomen dat aan de beleidsmatig geldende betaalbaarheidseis wordt voldaan omdat dit onzelfstandige woningen zijn. Verder is overwogen dat ook aan de minimale oppervlakte van 5 m² die op grond van het Bouwbesluit voor onzelfstandige woningen geldt, wordt voldaan. Daarbij is vermeld dat zelfstandige woningen een minimale oppervlakte moeten hebben van tenminste 30 m².
De omgevingsvergunning ziet, naast de afwijking van het bestemmingsplan, op de activiteit ‘bouwen’, waarbij het einde van de geldigheidstermijn, met toepassing van artikel 5.16 van het Bor, eveneens is gesteld op op 23 maart 2030.
10. Bij controles in juli en oktober 2020 is door medewerkers van de gemeente Maastricht vastgesteld dat de kamers van één blok (A) inmiddels vrijwel allemaal bezet zijn door studenten en dat alle kamers eenzelfde gehuurde losse kookplaat hebben. Daarnaast is geconstateerd dat er op elke kamer een recirculatiekap met koolstoffilter aanwezig is. Deze kap is aangebracht onder het keukenkastje boven het op de bouwtekening aangegeven aanrecht. Verder is vastgesteld dat in de voorziene gezamenlijke keuken in blok A twee elektrische kookplaten en twee recirculatiekappen gerealiseerd zijn, maar dat deze kennelijk niet worden gebruikt, aldus de toezichthouders.
11. Verweerder is verder gebleken dat de woonruimtes in oktober 2020 voor onbepaalde tijd te huur worden aangeboden als volledig gemeubileerde, zelfstandige studio’s met een eigen toegang, een eigen badkamer en een eigen keuken voor een huurprijs van € 634,00 bij een studio van bijna 18 m². In de advertentie wordt verder vermeld dat de huurders nooit hoeven te wachten op huisgenoten omdat alle faciliteiten in de studio aanwezig zijn, maar dat er ook verschillende gezamenlijke ruimtes zijn waar met huisgenoten kan worden afgesproken.
12. Bij besluit van 15 oktober 2020 heeft verweerder aan eiseres de last onder dwangsom opgelegd om binnen een termijn van vier weken na de verzenddatum ‘alle kookgelegenheden (afzuigkap en kookplaat)’ in alle 252 wooneenheden te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 15.000,00 per week of een gedeelte hiervan dat niet of niet volledig aan de last wordt voldaan, met een maximum van € 45.000,00. Verweerder heeft daaraan overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo ten grondslag gelegd.
13. In bezwaar tegen dat besluit heeft eiseres onder meer aangevoerd dat er geen sprake is van een overtreding ter zake waarvan de last kan worden opgelegd omdat er géén expliciet vergunningvoorschrift is overtreden.
14. Bij besluit van 8 december 2020 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het besluit van 15 oktober 2020 gehandhaafd. Verweerder heeft daarbij onder meer overwogen dat de aanvraag en de daarbij behorende tekening ziet op het realiseren van 252 tijdelijke wooneenheden, zijnde onzelfstandige studentenkamers. Daarvoor is een omgevingsvergunning verleend. De vergunde kamers hebben wel een eigen badkamer, maar geen eigen keuken. Verweerder heeft vastgesteld dat door het realiseren van een kookgelegenheid (kookplaat met recirculatiekap) zelfstandige woningen zijn ontstaan, waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. Verweerder heeft om die reden het standpunt gehandhaafd dat eiseres in afwijking van de verleende omgevingsvergunning zelfstandige woningen heeft gebouwd en daardoor in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo heeft gehandeld.
15. Bij uitspraak van 8 februari 2021 (ECLI:NL:RBLIM:2021:1166) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank direct uitspraak gedaan op het beroep en daarbij het beroep van eiseres gegrond verklaard en het bestreden besluit van 8 december 2020 vernietigd. Tevens heeft zij de last onder dwangsom van 15 oktober 2020 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Daartoe is in de uitspraak overwogen dat dat verweerder niet bevoegd was om op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo tegen het plaatsen van een kookplaat en het bouwen van een recirculatiekap handhavend op te treden. Het plaatsen van een losse elektrische kookplaat kan volgens de voorzieningenrechter niet worden aangemerkt als bouwen. Het aanbrengen van een recirculatiekap heeft de voorzieningenrechter wel als bouwen aangemerkt, maar tevens als bouwen waarvoor geen bouw-omgevingsvergunning is vereist, gelet op artikel 3, aanhef, onderdeel 8, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
16. Tegen deze uitspraak heeft eiseres hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). De Afdeling heeft nog geen uitspraak gedaan.
Het bestreden besluit en de bespreking van de daartegen aangevoerde gronden.
17. Bij het in de onderhavige zaak bestreden besluit heeft verweerder eiseres gelast om binnen een termijn van twee weken na de verzenddatum van dit besluit het gebruik van de desbetreffende gronden en bouwwerken in strijd met het vigerende bestemmingsplan en met de verleende omgevingsvergunning te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 15.000,00 per week dat niet of niet volledig wordt voldaan aan de opgelegde last, met een maximum van € 45.000,00. Concreet houdt de overtreding volgens het bestreden besluit in 1) dat eiseres in de vergunde onzelfstandige wooneenheden kookgelegenheden (kookplaat en afzuigkap) heeft aangebracht en 2) dat eiseres de wooneenheden voor onbepaalde tijd als zelfstandige wooneenheden met eigen toegang, badkamer en keuken verhuurt en 3) dat in blok A bijna alle wooneenheden zijn bezet en worden gebruikt (wonen) als zelfstandige woonruimte. Verweerder heeft in het bestreden besluit verder overwogen dat eiseres in strijd handelt met het bestemmingsplan “Reparatie- en actualiseringsplan Maastricht Zuidoost” omdat op grond daarvan de bestemming ‘Maatschappelijk’ geldt en wonen niet is toegestaan. Eiseres overtreedt daardoor artikel 2:1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo omdat het gebruik van de bouwwerken en gronden voor ‘woningen’ ter plaatse niet is toegestaan en ook niet is vergund, aldus verweerder. Verweerder legt aan de nieuwe last onder dwangsom dus gebruik in strijd met het bestemmingsplan ten grondslag als overtreding.
Toets aan het facetbestemmingsplan
18. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit aangevoerd dat er geen sprake is van een overtreding waartegen handhavend kan worden opgetreden. Volgens eiseres heeft verweerder ten onrechte het bestemmingsplan “Reparatie- en actualiseringsplan Maastricht Zuidoost” (het bestemmingsplan) als toetsingskader gehanteerd. Ter plaatse geldt namelijk ook het Facetbestemmingsplan “Woningsplitsing en woningomzetting”, vastgesteld op 28 mei 2019 (het facetbestemmingsplan). In het facetbestemmingsplan zijn de mogelijkheden voor studentenhuisvesting in Maastricht gereguleerd en dit bestemmingsplan is leidend voor de invulling van de begrippen zelfstandige en onzelfstandige bewoning. Deze invulling is des te belangrijker omdat de verleende omgevingsvergunning dit niet helder definieert, aldus eiseres. Ten aanzien van de toepasselijkheid van het facetbestemmingsplan op het onderhavige geval wijst eiseres op artikel 2 van Pro het facetbestemmingsplan, waarin is bepaald dat dit bestemmingsplan onder meer op ‘kamerverhuur’ betrekking heeft en dat alle regels van de overigens geldende bestemmingsplannen over onder meer ‘kamerverhuur’ komen te vervallen. Nu ook volgens verweerder kamerverhuur is aangevraagd, is het facetbestemmingsplan in dit geval zonder meer van toepassing. Hieruit volgt dat het facetbestemmingsplan het bestemmingsplan overruled. Eiseres stelt zich op het standpunt dat haar studentenunits (inclusief de losse kookplaatjes en recirculatiekappen) voldoen aan de definitie van onzelfstandige wooneenheid voor kamergewijze verhuur als bedoeld in artikel 1.6 en artikel 1.10 van het facetbestemmingsplan. Van belang daarvoor is dat elke wooneenheid slechts geschikt is voor één huishouden, de bewoners één gezamenlijke voordeur hebben en dat de studenten minimaal een badkamer, keuken of toilet gezamenlijk gebruiken. Het facetbestemmingsplan verbiedt niet dat een studentenkamer ook een eigen badkamer, keuken en toilet heeft, zolang de bewoner één van die voorzieningen ook met anderen deelt. Per gebouw is er één gemeenschappelijke keuken en voor alle drie gebouwen samen is er één gemeenschappelijke verblijfsruimte, één toiletgroep voor algemeen gebruik en één wasruimte met wasmachines en drogers. Eiseres concludeert daarom dat er geen grondslag is om handhavend op te treden omdat wordt voldaan aan de regels en definitie van het facetbestemmingsplan. Dat bewoners ‘aangewezen’ moeten zijn op de voorzieningen buiten hun woonunit, zoals verweerder stelt, volgt niet uit het facetbestemmingsplan. Verder is voor de kwalificatie niet de omschrijving op het internet, waarop de wooneenheden te huur worden aangeboden, van belang en evenmin de huisnummeraanduiding. Alleen de begripsbepaling uit het facetbestemmingsplan en de feitelijke situatie ter plaatse is relevant, aldus eiseres. Uit de totale opzet van de studentenhuisvesting blijkt volgens eiseres dat het hier niet gaat om reguliere en zelfstandige woonruimten maar om kamerverhuur aan studenten. Dat geldt te meer omdat de kamers zijn gesitueerd op het terrein van de Universiteit Maastricht.
19. De voorzieningenrechter overweegt als volgt naar aanleiding van deze beroepsgrond, die er kort samengevat op neerkomt dat eiseres niet in overtreding is omdat zij kamers aan studenten verhuurt overeenkomstig het facetbestemmingsplan en omdat geen sprake is van zelfstandige woningen gelet op de dat bestemmingsplan opgenomen begripsbepalingen.
19.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder terecht aan het bestemmingsplan en de daarin opgenomen bestemming ‘Maatschappelijk’ heeft getoetst. Ingevolge artikel 2 van Pro het facetbestemmingsplan is het facetbestemmingsplan van toepassing op alle bestemmingsplannen binnen het grondgebied van de gemeente Maastricht. Alle eerder vigerende bepalingen in regels van bestemmingsplannen met betrekking tot woningsplitsing, woningomzetting, kamerverhuur en hospes/hospitaregeling komen te vervallen, inclusief de daarbij behorende relevante begripsbepalingen. Overige bepalingen/regels blijven onverkort van kracht. De ter plaatse geldende bestemming ‘Maatschappelijk’ wordt door het facetbestemmingsplan dus niet overruled of gewijzigd. Het facetbestemmingsplan geldt weliswaar ter plaatse maar is op het onderhavige geval niet van toepassing omdat geen sprake is van woningsplitsing, woningomzetting of kamergewijze verhuur binnen een legale, als zodanig bestemde dan wel vergunde, woning. Bovendien is geen sprake van één van de in het facetbestemmingsplan genoemde bestemmingen binnen andere geldende bestemmingsplannen (namelijk onder meer bestemmingen ‘Wonen’, ‘Centrum’ en ‘Gemengd’). Het facetbestemmingsplan geeft dus geen regels voor onderhavige locatie.
Het toepasselijke bestemmingsplan laat het gebruik en, gelet op artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, het laten gebruiken van de gronden en bouwwerken voor ‘wonen’ niet toe. Voor de vraag wat wel is toegestaan wat betreft ‘wonen’ is de daarvoor verleende omgevingsvergunning (dat van de bestemming ‘Maatschappelijk’ afwijkend gebruik vergunt) bepalend en niet het facetbestemmingsplan. Reeds hierom slaagt deze beroepsgrond niet.
19.2.
De voorzieningenrechter volgt eiseres overigens ook niet in haar betoog dat het facetbestemmingsplan afwijkende definities hanteert voor zelfstandige en onzelfstandige woningen en dat de gerealiseerde studentenunits zouden voldoen aan de definitie van onzelfstandige wooneenheid als bedoeld in het facetbestemmingsplan.
Ingevolge artikel 1.6 van het facetbestemmingsplan wordt onder ‘kamergewijze verhuur’ verstaan:
“
het verschaffen van woonverblijf in één (gedeelte van een) gebouw middels één of meer wooneenheden (voor kamergewijze verhuur). De bewoners hebben gezamenlijk één voordeur. Daarnaast delen de bewoners van de wooneenheden minimaal één van de volgende voorzieningen: badkamer, keuken of toilet.”
het verschaffen van woonverblijf in één (gedeelte van een) gebouw middels één of meer wooneenheden (voor kamergewijze verhuur). De bewoners hebben gezamenlijk één voordeur. Daarnaast delen de bewoners van de wooneenheden minimaal één van de volgende voorzieningen: badkamer, keuken of toilet.”
Ingevolge artikel 1.7 van het facetbestemmingsplan wordt onder ‘woning’ verstaan:
“
een zelfstandig (gedeelte van een) gebouw, dat dient voor de huisvesting van één huishouden. Kenmerkend voor de woning is de aanwezigheid van eigen voorzieningen, waaronder minimaal een toiletruimte, badruimte en een keuken met kooktoestel.”
een zelfstandig (gedeelte van een) gebouw, dat dient voor de huisvesting van één huishouden. Kenmerkend voor de woning is de aanwezigheid van eigen voorzieningen, waaronder minimaal een toiletruimte, badruimte en een keuken met kooktoestel.”
Ingevolge artikel 1.10 van het facetbestemmingsplan wordt onder ‘wooneenheid (voor kamergewijze verhuur)’ verstaan:
“
een onzelfstandig gedeelte van een gebouw met woonfunctie ten behoeve van kamergewijze verhuur, welk gedeelte dient voor de huisvesting van één huishouden. Kenmerkend voor de wooneenheid is het gezamenlijk gebruik (met andere wooneenheden) van een toiletruimte, badruimte en/of een keuken. Een wooneenheid kan uit meerdere ruimten toestaan.”
een onzelfstandig gedeelte van een gebouw met woonfunctie ten behoeve van kamergewijze verhuur, welk gedeelte dient voor de huisvesting van één huishouden. Kenmerkend voor de wooneenheid is het gezamenlijk gebruik (met andere wooneenheden) van een toiletruimte, badruimte en/of een keuken. Een wooneenheid kan uit meerdere ruimten toestaan.”
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder er terecht op gewezen dat de bewoners een eigen voordeur, eigen toiletruimte, badruimte en keuken met kooktoestel hebben die zij niet delen met andere bewoners. Er wordt dus niet voldaan aan de definitie van kamergewijze verhuur maar wel aan de definitie van woning. Dat er per woonblok met 84 wooneenheden ook één keuken (met twee kookgelegenheden) is voor gezamenlijk gebruik, doet daaraan niet af.
19.3.
De voorzieningenrechter wijst er in dit verband ten overvloede nog op dat in de visie van eiseres, voor zover die inhoudt dat wordt gehandeld in overeenstemming met het ter plaatse geldende facetbestemmingsplan, geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van het bestemmingsplan zou zijn vereist, omdat rechtstreeks is voldaan aan het facetbestemmingsplan. Het had dan op de weg van eiseres gelegen om tegen de aan haar verleende omgevingsvergunning bezwaar te maken als daarin ten onrechte het standpunt zou zijn ingenomen dat de aanvraag in strijd met het bestemmingsplan was.
Is het gebruik conform de verleende omgevingsvergunning?
20. Voor het geval ervan moet worden uitgegaan dat het bestemmingsplan (“Reparatie- en actualiseringsplan Maastricht Zuidoost”) het relevante toetsingskader vormt en kamergewijze verhuur planologisch niet is toegestaan, voert eiseres aan zij niet in strijd handelt met de verleende omgevingsvergunning. Eiseres laat de gebouwen namelijk niet voor een ander doel gebruiken dan waarvoor de vergunning is verleend. De vergunning is conform de aanvraag verleend voor ‘tijdelijke studentenhuisvesting’ en dat is gerealiseerd. In zoverre kan van strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo geen sprake zijn, aldus eiseres. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit niet is gebaseerd op overtreding van een vergunningvoorschrift. Er is ook geen voldoende kenbaar en duidelijk voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden dat het gebruik als zelfstandige woningen en/of de aanwezigheid van losse kookplaatjes en recirculatiekappen verbiedt. Een dergelijk voorschrift zou volgens eiseres ook in strijd met de rechtszekerheid zijn omdat studenten er zelf voor kunnen kiezen om losse kookplaatjes al dan niet met recirculatiekap te plaatsen. Dat zou in de redenering van verweerder leiden tot een overtreding van eiseres. Daarnaast heeft eiseres aangevoerd dat verweerder de voorwaarden waaronder civielrechtelijk uitvraag is gedaan oneigenlijk vermengt met het publiekrecht. Volgens eiseres is alleen de aanvraag zoals die is ingediend en waarop positief is beslist, bepalend voor de omvang van de vergunning. Als verweerder geen ‘studentenhuisvesting’ maar alleen kamergewijze verhuur had willen vergunnen, dan had zij in de vergunning expliciet moeten opnemen wat onder zelfstandige en onzelfstandige wooneenheden wordt verstaan en had zij het gebruik voor zelfstandige bewoning expliciet in een voorschrift moeten verbieden.
21. Naar aanleiding van deze beroepsgronden, die er in de kern op neerkomen dat eiseres van mening is dat het gerealiseerde gebruik van de wooneenheden op grond van de verleende omgevingsvergunning is toegestaan, overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
21.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat het gebruik en laten gebruiken van de gronden en bouwwerken voor zelfstandige woningen in strijd is met het bestemmingsplan. Daardoor handelt eiseres in strijd met het bestemmingsplan, tenzij voor dat afwijkend gebruik een omgevingsvergunning is verleend.
21.2.
De voorzieningenrechter volgt eiseres niet in haar betoog dat de omgevingsvergunning het gebruik voor zelfstandige bewoning toelaat omdat er geen vergunningvoorschrift in is opgenomen dat dit gebruik verbiedt. Eiseres heeft er terecht op gewezen dat de aanvraag en de inhoud van de vergunning bepalend is om vast te stellen wat in afwijking van het bestemmingsplan wordt toegestaan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt uit de in deze uitspraak onder 1 tot en met 8 beschreven gang van zaken dat eiseres onzelfstandige wooneenheden (kamers) heeft aangevraagd omdat duidelijk was dat verweerder niet wilde meewerken aan een wijziging van de aanvraag naar zelfstandige woningen. Daarbij is vanuit de gemeente ook duidelijk gecommuniceerd wat daaronder werd verstaan en is dezelfde terminologie gehanteerd als in het facetbestemmingsplan (en het bestemmingsplan). In de aanvraag van 3 oktober 2019 is ook de term ‘wooneenheden’ gebruikt. Verweerder heeft duidelijk aangegeven dat door het toevoegen van een (vaste) kookvoorziening met recirculatiekap een eigen keuken zou worden gerealiseerd, waardoor de wooneenheden zelfstandige woningen zouden worden. Dat was voor verweerder onder meer gelet op de omvang van de wooneenheden niet acceptabel. Nadat voor eiseres duidelijk was dat daaraan geen medewerking zou worden verleend, heeft zij de bouwtekeningen bij de aanvraag aangepast en de vaste kookvoorziening en recirculatiekap geschrapt. Het voortraject en de correspondentie over de aanvraag mogen naar het oordeel van de voorzieningenrechter in dit geval, mede gelet op de onmiskenbare inhoud en strekking daarvan, worden betrokken bij beantwoording van de vraag wat is aangevraagd en dus wat is vergund. Het in weerwil hiervan toch plaatsen van de kookvoorzieningen met als argument dat de omgevingsvergunning deze niet expliciet verbiedt en de wooneenheden verhuren als zelfstandige woonruimten betekent dat eiseres bewust de grenzen opzoekt en naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook overschrijdt.
21.3.
Hoewel verweerder een voor onzelfstandige bewoning ruime vergunning heeft verleend, waarbij in de wooneenheden bijna alle voorzieningen aanwezig zijn waaronder een keukenopstelling zonder kookgelegenheid en waarin een relatief beperkte centrale voorziening aanwezig is, doet dit er niet aan af dat ook uit de inhoud van de omgevingsvergunning naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende blijkt dat daarbij geen zelfstandige woningen zijn vergund, maar alleen onzelfstandige wooneenheden (kamers). Dat volgt met name uit de overwegingen die in deze uitspraak onder 9 zijn weergegeven. Verweerder heeft in het besluit uitgelegd waarom kamers wel binnen het beleid passen en zelfstandige woningen niet, wat met name een volkshuisvestelijk aspect is in relatie tot het woningaanbod binnen de gemeente. Daaruit kan niet worden afgeleid dat het voor verweerder niet uitmaakte wat er gerealiseerd zou worden en evenmin dat de ruimtelijke uitstraling van hetgeen gerealiseerd is in relatie tot hetgeen vergund is bepalend is. Gelet op het voortraject, waarin de inhoud van de aanvraag aan de orde is gesteld en de aanvraag is aangepast, en gelet op de inhoud van de omgevingsvergunning, was een expliciet verbod op het realiseren van en laten gebruiken als zelfstandige woningen niet vereist om daartegen handhavend te kunnen optreden. Ook in dit verband geldt dat het veeleer op de weg van eiseres had gelegen om, indien zij ondanks het overlegtraject van mening was dat de aanvraag nog steeds (mede) op zelfstandige woningen zag en de omgevingsvergunning op dat punt onduidelijk was, tegen de omgevingsvergunning bezwaar te maken. Anders dan in de zaak die aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2547), waarnaar eiseres verwijst, is in onderhavig geval geen sprake van een beperking op hetgeen is vergund (welke beperking in een voorschrift zou moeten worden vastgelegd) maar van een situatie die niet is vergund. Hoewel een voorschrift de omgevingsvergunning op dit punt had kunnen verduidelijken, ziet de rechtbank in het ontbreken van een voorschrift met een verbod op zelfstandig gebruik van de wooneenheden geen reden om aan te nemen dat dit zelfstandige gebruik in overeenstemming met de vergunning is.
21.4.
De beroepsgronden die erop zien dat eiseres niet in strijd handelt met de verleende omgevingsvergunning slagen niet.
Is handhavend optreden onevenredig
22. Uit het voorgaande volgt dat eiseres door het plaatsen van losse kookplaten en aanbrengen van recirculatiekappen in de wooneenheden artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo (laten gebruiken in strijd met het bestemmingsplan, terwijl daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend) heeft overtreden. Verweerder was dus bevoegd daartegen handhavend op te treden.
23. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien (onder andere de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 27 oktober 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR4609).
24. Eiseres voert in dit kader aan dat handhavend optreden onevenredig is in verband met de daarmee te dienen doelen. Verweerder heeft niet aangegeven welk belang is gediend met het verwijderen van de losse kookplaatjes en de kappen. De wooneenheden worden gerealiseerd voor studenten en passen in de Woonprogrammering 2021 – 2030 van 18 december 2020, dat voorziet in het realiseren van 2400 wooneenheden voor studenten tot 2025. Eiseres wijst erop dat aan het Huisvestingsprogramma voor studenten moet zijn voldaan omdat er anders geen omgevingsvergunning zou zijn verleend. Daarin wordt gestuurd op het creëren van betaalbare woonruimte onder andere voor studenten. Verweerder heeft niet gesteld dat en op welke wijze het belang van een goede en evenwichtige huisvesting voor studenten door de aanwezigheid van de desbetreffende kookattributen in het gedrang komt. Er worden ook geen belangen van derden geschaad en onduidelijk blijft welk belang verweerder voor ogen heeft gestaan met het opleggen van een last onder dwangsom. Verweerder volhardt alleen in haar standpunt over haar eigen privaatrechtelijke positie ten opzichte van partijen die destijds hebben deelgenomen aan de civielrechtelijke uitvraag. Volgens eiseres zijn er niet alleen serieuze kanttekeningen te plaatsen bij de vraag of er sprake is van een overtreding maar zou de belangenweging (eventueel voorlopig) in haar voordeel moeten uitvallen. Daartoe wijst eiseres op de verlenging van de lockdown en de avondklok in verband met Covid 19. Verweerder heeft niet in de afweging betrokken dat de studenten door de mogelijkheid om op hun kamers een maaltijd te bereiden, het gebruik van de gemeenschappelijke keukens kunnen vermijden. Daarnaast wijst eiseres er nog op dat zij ook een financieel belang heeft bij het (voorlopig) continueren van de verhuur zoals deze inmiddels plaatsvindt, zonder verwijdering van de kookattributen.
25. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de door eiseres aangevoerde omstandigheden geen zodanig bijzondere omstandigheden dat verweerder op grond daarvan van handhavend optreden had moeten afzien. Zo is het gebruik voor zelfstandige woningen geen overtreding van geringe aard of ernst. Dat gebruik is niet alleen in strijd met het bestemmingsplan maar past, zoals verweerder steeds heeft aangegeven, ook niet in het door de gemeente gevoerde beleid, zoals toegelicht in de “Uitvraag & Richtlijn Tijdelijke Woningen Maastricht”. De voorzieningenrechter volgt eiseres dan ook niet in haar betoog ter zitting dat het enige punt van geschil een los kookplaatje betreft. De omstandigheid dat een eigen, deugdelijke kookvoorziening in het belang van een goede, veilige en comfortabele, huisvesting van de studenten is, dat belangen van derden volgens eiseres niet worden geschaad en dat eiseres een aanzienlijk financieel nadeel kan ondervinden van het moeten beëindigen van de overtreding, maakt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet dat verweerder kennelijk onredelijk heeft besloten tot handhavend optreden.
Verweerder heeft het belang van handhaving van het bestemmingsplan, de verleende omgevingsvergunning en het beleid in redelijkheid kunnen laten prevaleren boven het financiële belang van eiseres bij het mogen voortzetten van de overtreding. Indien de Belastingdienst Toeslagen zou beslissen dat niet langer huurtoeslag wordt toegekend en eiseres dan een veel lagere huur kan vragen, zoals besproken ter zitting, komt dat voor risico van eiseres. Daarbij komt dat de wooneenheden als (onzelfstandige) kamers mogen worden verhuurd en bewoond, zodat toch in goede, betaalbare huisvesting kan worden voorzien. Bij het gebruik van de gezamenlijke keuken kunnen afspraken worden gemaakt om dat ‘corona-proof’ te laten plaatsvinden. Verder mocht verweerder het belang van handhaving van wettelijke voorschriften en het voorkomen van precedentwerking bij zijn besluit tot handhavend optreden mee laten wegen. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat het een verkeerd signaal zou zijn richting degenen die gelijksoortige plannen hadden maar, gelet op alle bij de uitvraag gestelde voorwaarden, daarvan hebben afgezien, als die regels nu opzij zouden worden gezet. De beroepsgronden over onevenredigheid van handhavend optreden slagen gelet op het voorgaande niet.
Conclusie
26. Het beroep is ongegrond. Omdat direct uitspraak wordt gedaan op het beroep en het beroep daarbij ongegrond wordt verklaard, is het treffen van een voorlopige voorziening niet meer aan de orde. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 mei 2021
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 mei 2021
rechter
De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op: 10 mei 2021
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.