Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 20/2886
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren, verweerder
(gemachtigde: mr. J.R.P. Lamers).
Procesverloop
Bij besluit van 14 mei 2020 (primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd in verband met de huisvesting van arbeidsmigranten op het adres [adres] te [plaats] .
Eiser heeft tegen die last onder dwangsom bezwaar gemaakt en daarnaast op 2 juni 2020 verzocht om een voorlopige voorziening hangende bezwaar te treffen. In de uitspraak van 16 juni 2020 heeft de voorzieningenrechter de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de dag waarop de uitspraak is verzonden naar partijen en het verzoek voor het overige afgewezen. Op 23 juni 2020 heeft eiser de voorzieningenrechter opnieuw verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dat verzoek is op 9 juli 2020 afgewezen.
Bij besluit van 29 september 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Gedurende het beroep heeft eiser ook verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dat verzoek is op 26 maart 2021 afgewezen. Bij besluit van 5 augustus 2021 heeft verweerder het primaire besluit ingetrokken.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 14 september 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Wat zijn de relevante feiten en omstandigheden?
1. Het perceel gelegen aan het adres [adres] te [plaats] is sinds augustus 2018 eigendom van de besloten vennootschap [naam] B.V. waarvan eiser de bestuurder is. Eiser heeft besloten het perceel via [naam] B.V. aan te kopen, omdat hij wilde voorkomen dat een derde de exploitatie van zijn onderneming(en) in de omgeving zou frustreren. Eiser had op het moment van aankoop geen concreet plan met het perceel. Nu heeft eiser het plan om arbeidsmigranten op het perceel te huisvesten.
1.1.
Op 12 juni 2019 hebben toezichthouders van verweerder naar aanleiding van een klacht op het perceel een controle uitgevoerd. Tijdens de controle is geconstateerd dat er personen (in de woning) op het perceel aanwezig waren. Deze personen gaven aan dat zij arbeidsmigrant waren en in totaal met 24 personen op het perceel verbleven en via [naam] B.V. bij het distributiecentrum van Action in Echt werken. Op 31 juli 2019 is een nieuwe controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens deze controle heeft een persoon verteld dat hij bij het distributiecentrum van Action in Echt werkt en dat er in totaal 14 personen verblijven op het perceel. Het huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel is volgens verweerder in strijd met het bestemmingsplan. Eiser is ook niet in het bezit van een omgevingsvergunning ten behoeve van het in afwijking van het bestemmingsplan toestaan van de tijdelijke huisvesting van seizoenarbeiders. Volgens verweerder begaat eiser dan ook een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op 15 april en 8 mei 2020 zijn opnieuw controles uitgevoerd vanwege nieuwe klachten van de buurtbewoners. Tijdens de controle op 15 april 2020 zijn geen personen aangetroffen in de woning. Eiser heeft op 8 mei 2020 telefonisch aangegeven dat er sinds 7 mei 2020 zes personen zijn gehuisvest op het perceel, die door eiser worden ingezet waar dat nodig is.
1.2.
In het primaire besluit heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd, omdat het perceel volgens verweerder in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Verweerder heeft eiser gelast het gebruik in strijd met het bestemmingsplan te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per dag, met maximum van € 20.000,-.
2. Ten tijde van het bestreden besluit gold ter plaatse het bestemmingsplan “Buitengebied”, vastgesteld door de gemeenteraad op 14 december 2017 (bestemmingsplan). Het perceel [adres] was bestemd voor “Agrarisch met waarden-Landschapswaarden”. Op dit moment geldt ter plaatse het bestemmingsplan “Oud Roosteren”, vastgesteld door de gemeenteraad op 8 april 2021, en is het perceel bestemd voor “Wonen”. Het bestemmingsplan “Oud Roosteren” is nog niet onherroepelijk. Onder meer eiser heeft hiertegen beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling/ABRvS).
3. Verweerder heeft bij besluit van 5 augustus 2021 de last onder dwangsom (primaire besluit) ingetrokken, omdat op 11 juni 2021 het bestemmingsplan “Oud Roosteren” in werking is getreden en van een overtreding van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan dus geen sprake meer kon zijn. Op dit moment is er dus geen last onder dwangsom meer. Gedurende de tijd dat de last onder dwangsom van kracht was, heeft eiser bovendien aan de last voldaan en zijn geen dwangsommen verbeurd. Na het intrekken van het primaire besluit is eiser weer personen gaan huisvesten op het perceel [adres] te [plaats] . Op 25 augustus 2021 heeft verweerder daarom een vooraankondiging last onder dwangsom aan eiser gestuurd, met daarin het voornemen om aan eiser een nieuwe last onder dwangsom op te leggen wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo door in strijd met het thans ter plaatse geldende bestemmingsplan “Oud Roosteren” arbeidsmigranten te huisvesten zonder te beschikken over de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Deze vooraankondiging is tot het moment van het sluiten van het onderzoek niet gevolgd door een nieuw besluit.
Wat is het juridische kader?
4. Het juridische kader staat in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat is de centrale vraag in deze zaak?
5. De rechtbank overweegt dat de centrale vraag is of verweerder handhavend mocht optreden door een last onder dwangsom op te leggen. In deze zaak toetst de rechtbank of verweerder het bezwaar van eiser tegen het opleggen van die last onder dwangsom in het bestreden besluit ongegrond mocht verklaren. Om handhavend te kunnen optreden, dient sprake te zijn van een overtreding als bedoeld in artikel 5:1, eerste lid, van de Awb. Het bestreden besluit baseert de overtreding op strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo (gebruik van de gronden in strijd met het bestemmingsplan). De rechtbank beoordeelt daarom of verweerder terecht een overtreding op die grond heeft aangenomen.
Heeft eiser procesbelang?
6. De eerste vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of eiser procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van de rechtmatigheid van de last onder dwangsom, omdat verweerder op 5 augustus 2021 het primaire besluit en daarmee de last onder dwangsom heeft ingetrokken. Procesbelang is een voorwaarde voor ontvankelijkheid van het beroep van eiser. Eiser geeft aan dat zijn procesbelang erin is gelegen dat hij door te voldoen aan de last onder dwangsom (huur)inkomsten heeft misgelopen doordat hij op het perceel [adres] te [plaats] geen personen kon huisvesten. Als de rechtbank oordeelt dat de last onder dwangsom onrechtmatig is zoals eiser meent, dan kan eiser die vermogensschade op verweerder verhalen.
7. De rechtbank oordeelt als volgt. Procesbelang houdt volgens de Afdeling in dat met het beroep een belang bij de uitkomst van de procedure wordt nagestreefd. [1] Het moet mogelijk zijn om met dat beroep het nagestreefde belang daadwerkelijk te kunnen verwezenlijken. Het belang moet reëel en actueel zijn. De rechtbank acht het niet uitgesloten dat eiser schade heeft geleden door aan de last onder dwangsom te voldoen. Voor een beslissing of eiser gaat proberen die schade op verweerder te verhalen, kan het van belang zijn om een uitspraak van de rechtbank over de rechtmatigheid van de last onder dwangsom te krijgen. Het voorgaande levert naar het oordeel van de rechtbank voldoende procesbelang op.
Is er sprake van een overtreding (strijd met het bestemmingsplan)?
8. Eiser vindt dat er geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Ter onderbouwing daarvan voert hij aan dat geen sprake is van het huisvesten van seizoenarbeiders of ‘short stay’ arbeidsmigranten waar verweerder in de last onder dwangsom vanuit gaat. Verweerder heeft dat ook onvoldoende gecontroleerd. Er is sprake van regulier wonen en dat is niet strijdig met het bestemmingsplan. Volgens eiser woont er in het pand op het adres [adres] te [plaats] één huishouden waarvan de leden permanent voor derden werken en bovendien niet op een agrarisch bedrijf. De in de woning samenwonende personen gebruiken het perceel ook op een wijze die past binnen de bestemming “Wonen” uit het bestemmingsplan. Zo wordt er voldaan aan de begrippen “huishouden” in artikel 1.55 van de planregels en “woning” in artikel 1.97 van de planregels. Er is ook een huurovereenkomst gesloten. Volgens eiser is bovendien relevant dat regulier wonen op grond van het bestemmingsplan moet zijn toegestaan, omdat volgens hem het perceel voor het overige onbruikbaar is.
9. De rechtbank oordeelt dat er sprake is van een overtreding van eiser door in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te handelen. Die overtreding bestaat eruit dat eiser op het perceel [adres] te [plaats] bewoning heeft toegestaan door er personen, al dan niet arbeidsmigranten, te huisvesten die daar niet mochten wonen. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
9.1.
De rechtbank stelt vast dat ten tijde van het bestreden besluit de bestemming van het perceel “Agrarisch met waarden- Landschapswaarden” was. De bestemming van het perceel was op dat moment dus niet “Wonen”. Op grond van de bestemming en de daarbij horende bestemmingsomschrijving uit artikel 4.1 van de planregels van het bestemmingsplan kan een perceel dat is aangewezen voor gebruik als “Agrarisch grondgebruik met waarden – Landschapswaarden” bovendien onder de in die planregel genoemde voorwaarden voor verschillende doeleinden gebruikt worden, waaronder de exploitatie van verschillende vormen van agrarische bedrijven.
9.2.
Verder overweegt de rechtbank dat in deze zaak voor de vraag of bewoning op het perceel is toegestaan niet relevant is of er van ‘regulier’ wonen of van de huisvesting van arbeidsmigranten sprake is. De rechtbank overweegt dat in de bedrijfswoning op het perceel [adres] te [plaats] gelet op de geldende bestemming “Agrarisch met waarden- Landschapswaarden” op grond van artikel 4.1 en artikel 1.17 van de planregels van het bestemmingsplan überhaupt niet mag worden gewoond, met uitzondering van één huishouden waarvoor het noodzakelijk is dat dit huishouden ter plaatse in de bedrijfswoning woont. Voor het overige is het op grond van de bestemming niet toegestaan dat er op het perceel wordt gewoond in welke vorm dan ook zonder een omgevingsvergunning om af te mogen wijken van het bestemmingsplan. Als er sprake is van bewoning die op het perceel in kwestie niet noodzakelijk is, dan komt de rechtbank niet toe aan de vraag of de personen die er wonen wel of niet gezien moeten worden als arbeidsmigrant. De rechtbank is van oordeel dat de bewoning door de betreffende personen ter plaatse niet noodzakelijk is. De reden hiervoor is dat de personen die zijn aangetroffen elders werkzaam zijn en zelfs niet werken binnen de agrarische sector. Verweerder heeft zich terecht beroepen op de verslagen van de toezichthouders van 12 juni 2019, 31 juli 2019 en 8 mei 2020. Er is voor de rechtbank ook geen reden om niet van de juistheid van de rapportages van de toezichthouders uit te gaan. De rapportages bevatten meerdere gedetailleerde verslagen van de toezichthouders, van wie niet is gebleken dat zij een belang hebben bij het onjuist vermelden van wat zij hebben waargenomen. Eiser heeft de verklaringen van de toezichthouders ook niet inhoudelijk betwist. Uit de verschillende rapportages van de toezichthouders (12 juni 2019, 31 juli 2019 en 8 mei 2020) volgt naar het oordeel van de rechtbank dat er door eiser personen op het perceel werden gehuisvest die niet op het perceel zelf maar elders werkzaam waren. Zo blijkt uit de verslagen van de toezichthouders van 12 juni 2019 en 31 juli 2019 dat de personen die op dat moment op het betreffende perceel woonden, op dat moment bij detailhandelsbedrijf Action te Echt werkten. De toezichthouders verklaren verder in hun rapportage van 8 mei 2020 dat eiser telefonisch heeft verklaard dat de op het perceel wonende personen door eiser op diverse plekken worden ingezet, daar waar dit nodig is.
Zijn er bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien?
10. Eiser stelt zich op het standpunt dat er in zijn geval sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving had moeten afzien, ondanks dat er sprake is van een overtreding. Zo stelt eiser zich op het standpunt dat er concreet zicht was op legalisering. Er is inmiddels een nieuw bestemmingsplan vastgesteld door de gemeenteraad (“Oud Roosteren”) en het perceel heeft de bestemming “Wonen” gekregen. Het gebruik van het perceel voor huisvesting is volgens eiser in ieder geval in lijn met de nieuwe bestemming, zodat handhaving onevenredig is. Daarnaast doet eiser een beroep op het vertrouwensbeginsel en stelt hij zich op het standpunt dat wanneer bewoning niet rechtstreeks is toegestaan op grond van het bestemmingplan, gebruik van het perceel voor alleen bewoning door verweerder werd gedoogd. De vorige eigenaar van het perceel mocht immers op het perceel wonen zonder dat hij daar (nog) een agrarisch bedrijf exploiteerde. Aan die gedoogsituatie mocht eiser het vertrouwen ontlenen dat er niet gehandhaafd zou worden als eiser personen op het perceel huisvest.
11. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving had moeten afzien. De rechtbank overweegt daartoe als volgt. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal verweerder in de regel van zijn bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van verweerder worden gevergd dit niet te doen. Bijzondere omstandigheden doen zich voor als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien. [2] Een bijzondere omstandigheid kan bestaan uit een concreet zicht op legalisering dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit aan handhavend optreden in de weg staat [3] of bestaan uit een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.
11.1.
Ten eerste is naar het oordeel van de rechtbank van concreet zicht op legalisering geen sprake. De rechtbank verricht een “ex tunc” toets bij de beoordeling of het bestreden besluit rechtmatig is. Dat betekent dat de rechtbank in haar beoordeling enkel de feiten en omstandigheden betrekt zoals deze bestonden ten tijde van het bestreden besluit. Ten tijde van het bestreden besluit is door de gemeenteraad het voorontwerp van de bestemmingsplanherziening die uiteindelijk heeft geresulteerd in het bestemmingsplan “Oud Roosteren” ter inzage gelegd. Volgens een vaste jurisprudentielijn van de Afdeling is ter inzagelegging van een voorontwerp van een bestemmingsplan echter onvoldoende om te kunnen spreken van concreet zicht op legalisering. [4] De rechtbank ziet geen reden om daar in deze zaak anders over te oordelen, zodat de rechtbank niet meegaat in het standpunt van eiser dat er ten tijde van het bestreden besluit sprake was van een concreet zicht op legalisering.
11.2.
Ten tweede oordeelt de rechtbank dat eiser geen geslaagd beroep heeft gedaan op het vertrouwensbeginsel. Het is aan degene die zich op het vertrouwensbeginsel beroept om aannemelijk te maken dat er aan de vereisten voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is voldaan. De Afdeling heeft bepaald dat voor een geslaagd beroep is vereist dat eiser aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. [5] Eiser heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er sprake is geweest van een toezegging door verweerder of een ambtenaar van verweerder dat er – in weerwil van het bestemmingsplan- ten tijde van het bestreden besluit mocht worden gewoond in de woning op het perceel gelegen aan het adres [adres] te [plaats] . Dat er door de vorige eigenaar op het perceel werd gewoond, is daarvoor onvoldoende en kwalificeert ook niet als een door de Afdeling bedoelde toezegging of andere uitlating.
Wat is de uitkomst?
12. De uitkomst van deze zaak is dat eiser ten tijde van het bestreden besluit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo heeft overtreden door in strijd met het bestemmingsplan op het perceel [adres] te [plaats] personen te huisvesten zonder dat die huisvesting noodzakelijk was. Tevens is geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving af had moeten zien. Verweerder mocht dus de last onder dwangsom aan eiser opleggen.
12.1.
Het beroep is ongegrond.
12.2.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van J.W.J.M. van Rijt, griffier en uitgesproken in het openbaar op: 13 oktober 2021
de griffier is verhinderd om
deze uitspraak te ondertekenen
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 21 oktober 2021
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
12.3.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.
Bestemmingsplan “Buitengebied”, vastgesteld door de gemeenteraad op 14 december 2017 (Bestemmingsplan)
12.4.
Op grond van artikel 4.1. van de planregels zijn de voor “Agrarisch grondgebruik met waarden – Landschapswaarden” aangewezen gronden bestemd voor:
a. agrarisch grondgebruik;
bedrijfswoning, met dien verstande dat het aantal bedrijfswoningen per bouwvlak niet meer mag bedragen dan 1, tenzij anders is aangegeven ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden'. Ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning uitgesloten' is geen bedrijfswoning toegestaan;
woonruimtes (t.b.v. derden) en gelieerd aan de bedrijfsvoering met een maximale oppervlakte van 130 m2 op de begane grond en 190 m2 op de verdieping ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - woonruimtes';
12.5.
Op grond van artikel 1.17 van de planregels wordt onder een bedrijfswoning verstaan: één woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor het huishouden van een persoon, wiens huisvesting ter plaatse noodzakelijk is, gelet op het feitelijk gebruik van het gebouw en/of terrein in overeenstemming met de bestemming.
12.6.
Op grond van artikel 4.6.3 van de planregels kan verweerder een omgevingsvergunning verlenen voor afwijking van het bepaalde in artikel 4.1 van de planregels, ten behoeve van het toestaan van de tijdelijke huisvesting van seizoenarbeiders, mits aan de in artikel 4.6.3 van de planregels opgenomen voorwaarden is voldaan.
12.7.
Op grond van artikel 1.87 van de planregels wordt verstaan onder “tijdelijke huisvesting seizoenarbeiders”: het huisvesten van werknemers, die in een periode van grote arbeidsbehoefte gedurende enkele maanden op een agrarisch bedrijf werkzaam zijn om naar de aard kortdurend werk te verrichten.
12.8.
Op grond van artikel 32.1 van de planregels is het verboden de gronden en bouwwerken in dit plan te gebruiken en/of te doen en/of laten gebruiken en/of in gebruik te geven op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemming(en).
Gemeentewet
12.9.
Op grond van artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet is verweerder bevoegd om handhavend op te treden door een last onder bestuursdwang op te leggen.
Algemene wet bestuursrecht
12.10.
Op grond van artikel 5:21, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding.
12.11.
Op grond van artikel 5:31d van de Awb wordt onder last onder dwangsom verstaan:
de herstelsanctie inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en;
de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
12.12.
Op grond van artikel 5:1, eerste lid, van de Awb wordt onder overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.