Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: ROE 18 / 1167
Uitspraak van de meervoudige kamer van 24 december 2021 in de zaak tussen
Stichting Wonen Limburg, gevestigd te Roermond, eiseres,
en
de heffingsambtenaar van de Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit met dagtekening 28 februari 2014 (hierna: de aanslag) – voor zover thans van belang – heeft verweerder aan eiseres een aanslag rioolheffing eigenaren voor het belastingjaar 2014 ten bedrage van € 100.579,50 opgelegd.
Bij besluit van 20 april 2018 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de aanslag ongegrond verklaard.
Eiseres heeft bij brief van 22 mei 2018 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft de stukken die op de zaak betrekking hebben ingezonden en heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft P.J. Smit als deskundige benoemd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.F. van der Muur en mr. R. Froentjes, rechtsbijstandverleners te Groningen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [medewerker belastingdienst] , werkzaam bij verweerder, mr. R.M.M. Duits, rechtsbijstandverlener te Sliedrecht, en [medewerker gemeente] , werkzaam bij de gemeente Maasgouw. Ook de deskundige is ter zitting verschenen.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om van de deskundige een nadere toelichting te verkrijgen. Bij brief van 3 maart 2019 heeft de deskundige verslag uitgebracht.
Bij brief van 13 maart 2019 heeft eiseres haar reactie op het verslag van de deskundige gegeven.
Bij brief van 18 maart 2019 heeft verweerder medegedeeld geen op- of aanmerkingen op het verslag van de deskundige te hebben.
Het onderzoek ter zitting is hervat en gesloten op 19 maart 2019.
Overwegingen
Inleiding
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres was als woningbouwvereniging in 2014 eigenaar van de in de aanslag geduide 1.085 percelen in de gemeente Maasgouw. Deze percelen beschikken over een directe of indirecte aansluiting op het gemeentelijk riool. Op grond van de Verordening op de heffing en invordering van rioolheffing Maasgouw 2014 (hierna: de Verordening) is eiseres als eigenaar voor ieder perceel afzonderlijk in de rioolheffing betrokken, tegen een tarief van € 92,70 per perceel.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de aanslag ongegrond verklaard. Wel heeft hij daarbij vastgesteld dat 81 garageboxen ten onrechte niet in de heffing zijn betrokken omdat “aannemelijk is dat van deze percelen uiteindelijk wel een deel van het hemelwater hoogstwaarschijnlijk ergens in de gemeentelijke riolering terecht zal komen”. Dit resulteert in een meeropbrengst van € 7.508,70 (81 x € 92,70). Dit heeft een dermate marginale overschrijding van de kostendekking tot gevolg dat daaraan volgens verweerder geen gevolgen verbonden hoeven te worden.
3. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De beroepsgronden over de hoogte van de geraamde onttrekking aan de reserve ad € 773.000,- en over de hoogte van de geraamde kapitaallasten ad € 1.579.318,- heeft zij ter zitting ingetrokken. Over de resterende beroepsgronden overweegt de rechtbank als volgt.
Opbrengstlimiet
4. Eiseres handhaaft haar standpunt dat de met de opbrengst van de rioolheffing geraamde baten de geraamde lasten overstijgen zodat de Verordening om die reden onverbindend verklaard dient te worden.
4.1.
In geschil is hiermee de vraag of de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake overtreffen, en zo ja, of deze zodanig worden overtroffen dat de Verordening geheel of gedeeltelijk onverbindend moet worden verklaard. Hierover overweegt de rechtbank als volgt.
5. Op grond van artikel 228a van de Gemeentewet kan, onder de naam rioolheffing, door de gemeente een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn – kort gezegd – aan de verwerking van huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater en hemelwater, en aan maatregelen ter beheersing van de grondwaterstand.
5.1.
De aard van de rioolheffing is een bestemmingsheffing. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 228a van de Gemeentewet en de bewoordingen van dat artikel blijkt dat, naar de bedoeling van de wetgever, de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake niet mogen overtreffen.
5.2.
De tariefstelling van een verordening kan partieel onverbindend zijn voor zover de ter zake geraamde baten uitgaan boven de ter zake geraamde lasten. Een dergelijke partiële onverbindendheid heeft tot gevolg dat een op die verordening gegronde aanslag evenredig wordt verlaagd. Er kan sprake zijn van algehele onverbindendheid indien (a) het de gemeente op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de desbetreffende post(en) (in zoverre) niet diende(n) ter dekking van de kosten waarvoor de heffingen worden geheven, en bovendien (b) na de eliminatie van de desbetreffende bedragen uit de lastenraming, de geraamde baten in betekenende mate uitgaan boven het gecorrigeerde bedrag van de geraamde lasten (‘de opbrengstnorm’ of de ‘opbrengstlimiet’).
5.3.
De jurisprudentie van de Hoge Raad omtrent de limietoverschrijding als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet kan overeenkomstig worden toegepast (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 23 mei 2014, ECLI:NL:HR:2014:1192).
5.4.
Zoals uiteen is gezet in het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014, ECLI:NL: HR:2014:777, ter precisering van hetgeen is overwogen in zijn arrest van 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, dient bij de beoordeling van een geschil inzake een mogelijke overschrijding van de opbrengstlimiet een aantal regels over de stelplicht en bewijslast in acht te worden genomen. Zo mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd. Voorts kan, indien de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen heeft verschaft, het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van hem worden verlangd voor zover de belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Aan de nadere inlichtingen die de heffingsambtenaar in dat geval dient te verstrekken, mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de voornoemde stelling(en) van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. De heffingsambtenaar hoeft niet te bewijzen dat die twijfel ongegrond is. De bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van het beroep op limietoverschrijding rust op de belanghebbende. In het kader van de toetsing aan de opbrengstlimiet is pas dan plaats voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan opbrengsten en lasten, indien de gemeente deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen.
5.5.
Op grond van artikel 186, eerste lid, van de Gemeentewet worden de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag van een gemeente ingericht overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels. Deze regels zijn neergelegd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten van 17 januari 2003, Stb. 2003, 27 (hierna: het BBV).
5.6.
Voor de raming van kosten en baten ter zake van de rioolheffing geldt volgens het arrest van de Hoge Raad van 16 januari 2015, ECLI:NL:HR:2015:67, als uitgangspunt dat deze niet in strijd mag komen met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften, zoals die zijn neergelegd in het BBV.
5.7.
Op grond van artikel 75 van Pro het BBV is er een commissie, de Commissie BBV. Die commissie draagt zorg voor een eenduidige uitvoering en toepassing van dit besluit en voor een visie ten aanzien van rechtmatigheid in de controleverklaring van gemeenten, gemeenschappelijke regelingen, waterschappen en provincies. De Commissie BBV heeft bij de uitvoering van de haar in artikel 75 van Pro het BBV opgedragen taak om ten minste zorg te dragen voor een document dat de eenduidige interpretatie van het BBV bevordert en voor de beantwoording van vragen, standpunten ingenomen omtrent de zogenoemde comptabiliteits-voorschriften.
6. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende inzicht gegeven in de raming van de baten en lasten ter zake. Volgens de primitieve begroting van de gemeente Maasgouw voor het jaar 2014 bedragen de ter zake van de rioolheffing geraamde baten € 2.329.000,- (dit is exclusief de verhoging ad € 7.508,70 vanwege de 81 garageboxen waarvan verweerder in het bestreden besluit heeft gesteld dat die ten onrechte niet in de heffing zijn betrokken). De geraamde lasten voor het jaar 2014 bedragen € 3.134.789,- (€ 2.650.789,- + € 484.000,- BTW). Dit volgt uit twee uitdraaien uit het Financieel Informatie Systeem Key2Financiën van de gemeente Maasgouw (bijlagen 5 en 6 bij het verweerschrift).
6.1.
Eiseres heeft vervolgens voldoende gemotiveerd gesteld waarom ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een “last ter zake” en of wel alle baten in de raming zijn meegenomen. Het is dus aan verweerder om naar vermogen die twijfel weg te nemen.
7. Eiseres is ten eerste van mening dat de onttrekking aan de reserve van € 773.000,- tot de baten dient te worden gerekend. Ter zitting heeft zij ter onderbouwing van haar standpunt verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 17 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:253.
7.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat een onttrekking aan een reserve formeel niet als negatieve last dan wel bate in de begroting kan worden aangemerkt. In dit kader verwijst hij naar de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 27 maart 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:2802 waarin volgens verweerder geoordeeld is dat een in de begroting opgenomen dotatie aan een (bestemmings)reserve in strijd is met het BBV en daarom geen last kan zijn in de begroting. Verweerder trekt hieruit vervolgens de conclusie dat een onttrekking aan een egalisatiereserve op begrotingsbasis ook niet als een negatieve last dan wel bate kan worden aangemerkt.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat de onttrekking aan de reserve van € 773.000,- in dit geval geen bate is. Bij het opstellen van de begroting in 2014 was immers nog geen sprake van een reserve. Op 31 december 2014 is de reserve Rioleringen omgezet in een voorziening Rioleringen, zoals bedoeld in artikel 44, tweede lid, van het BBV. Het door eiseres genoemde arrest van de Hoge Raad heeft betrekking op een ander onderwerp, namelijk het bij de toetsing aan de opbrengstlimiet in acht te nemen uitgangspunt dat de (op de gemeentebegroting terug te voeren) raming van baten en lasten ter zake van de rioolheffing niet in strijd mag komen met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften. De beroepsgrond slaagt niet.
8. Eiseres stelt verder dat de gemeente de kapitaallasten standaard hoger raamt dan redelijk is. Uit de jaarrekeningen blijkt dat de gemeente in ieder geval vanaf 2010 de kapitaallasten jaarlijks tussen de € 300.000,- en € 400.000,- te hoog heeft geraamd. Gezien deze forse afwijkingen had het de gemeente op voorhand duidelijk moeten zijn dat de kapitaallasten ook voor 2014 onrealistisch hoog werden geraamd door deze simpelweg vast te stellen op de in het Gemeentelijk Rioleringsplan (hierna: het GRP) opgenomen kapitaallasten. Volgens eiseres moeten de kapitaallasten dan ook met € 366.894,- worden gecorrigeerd. Ter zitting heeft eiseres hieraan toegevoegd dat zij een onderbouwing wenst voor de stelling van verweerder dat de voor 2014 te hoog geraamde kapitaallasten (ad € 407.600,-) enkel en alleen uit efficiencyvoordelen zijn ontstaan.
8.1.
In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat in het GRP een inschatting wordt gemaakt van de toekomstige investeringen gedurende een bepaalde periode. Op deze inschattingen kunnen wijzigingen plaatsvinden gedurende de looptijd van het GRP. Op basis van het GRP wordt jaarlijkse bekeken of tot daadwerkelijke uitvoering en/of kredietvotering moet worden overgegaan. Soms worden projecten uitgesteld of worden andere projecten naar voren gehaald. Dat is de eerste reden dat de werkelijk geactiveerde investeringen lager of hoger zijn dan de meerjarige ramingen in het GRP. Daardoor zijn de kapitaallasten ook lager of hoger. Een tweede reden voor de afwijkingen is dat nagenoeg bij alle projecten (forse) aanbestedingsvoordelen zijn gerealiseerd.
8.2.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat eiseres in haar overzicht over de jaren 2010 tot en met 2015 verwijst naar de gerealiseerde lasten. Het feit dat op rekeningbasis achteraf is gebleken dat een aantal investeringen later of goedkoper zijn uitgevoerd, leidt volgens verweerder niet tot de conclusie dat bij het opstellen van de begroting 2014 is uitgegaan van foutieve en onjuiste gegevens. Aan de hand van de destijds bekend zijnde gegevens, konden de kapitaallasten in redelijkheid op de geraamde bedragen geraamd worden. Bovendien worden eventuele overschotten geplaatst in de reserve (thans voorziening) riolering, zodat deze uiteindelijk wel degelijk ten bate van de riolering zullen worden ingezet. Hierdoor kunnen grote fluctuaties in de tarieven worden voorkomen.
8.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder met hetgeen hij naar voren heeft gebracht, naar vermogen de gerezen twijfel heeft weggenomen. Gelet op het in het GRP opgenomen investeringsplan was het ten tijde van het opstellen van de begroting voor 2014 reëel om uit te gaan van een totale kapitaallast van € 1.579.318,-.
8.4.
Eiseres, op wie vervolgens de last rust aannemelijk te maken dat het de gemeente op voorhand duidelijk had moeten zijn dat de kapitaallasten voor 2014 onrealistisch hoog werden geraamd, heeft hierover onvoldoende gesteld. Uit hetgeen eiseres naar voren heeft gebracht, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat de gemeente bij het opstellen van de begroting 2014 is uitgegaan van foutieve en onjuiste gegevens. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
8.5.
Het ter zitting aangevoerde punt dat eiseres een onderbouwing wenst van de stelling dat het bedrag van € 407.600,- aan de voor 2014 te hoog geraamde kapitaallasten enkel en alleen uit efficiencyvoordelen is ontstaan, acht de rechtbank te laat aangevoerd en in strijd met de goede procesorde. De rechtbank laat dit punt daarom buiten beoordeling.
BTW
9. Eiseres betoogt voorts dat de gemeente Maasgouw ten onrechte BTW (belasting over de toegevoegde waarde) toerekent over de gehele kapitaallast en dus ook over de rente. Aangezien volgens artikel 228a, derde lid, van de Gemeentewet enkel de BTW is toe te rekenen die verhaald kan worden via het BTW-compensatiefonds en op rente geen BTW drukt, dient de BTW over de rente – in dit geval een bedrag van (afgerond) € 162.931,- – te worden gecorrigeerd. Eiseres verwijst in dit kader naar de conclusie van Advocaat-Generaal IJzerman van 20 december 2018, ECLI:NL:PHR:2018:1420, waarin is gesteld dat het niet juist is dat de (rekenkundige) rentecomponent over compensabele omzetbelasting mag worden meegenomen in de raming en doorberekend in de rioolheffing.
9.1.
Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat de gemeente Maasgouw zich gehouden heeft aan de methodiek die door de Commissie BBV is voorgeschreven als voorkeursmethode. Daarnaast zorgt deze wijze van toerekening voor een betere spreiding van de lasten ten opzichte van de methode waarbij de BTW op investeringen geheel wordt toegerekend aan het jaar waarin de investering plaatsvindt. Daardoor zijn er ook minder schommelingen in de tarieven noodzakelijk. Een eventuele correctie van de toegerekende rentelasten met een BTW-component is volgens verweerder dan ook niet aan de orde.
9.2.
De rechtbank overweegt dat uit het arrest van de Hoge Raad van 21 juni 2019, ECLI:NL:HR:2019:1020, gewezen in de zaak waarop de door eiseres genoemde conclusie betrekking had, volgt dat het de gemeente vrijstond om rente over het niet afgeschreven deel van de investeringen inclusief de daarover verschuldigde omzetbelasting te rekenen tot de kapitaallasten die via de rioolheffing kunnen worden verhaald. Dit betekent dat tot de lasten ter zake waarvan de rioolheffing wordt geheven ook de rente over nog niet als afschrijving in aanmerking genomen BTW mag worden gerekend. De beroepsgrond faalt.
Tussenconclusie
10. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat geen sprake is van overschrijding van de opbrengstlimiet.
Gelijkheidsbeginsel
11. Eiseres betoogt tot slot dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel omdat verweerder ten aanzien van bepaalde percelen een begunstigend beleid voert door deze percelen niet in de rioolheffing te betrekken terwijl ten aanzien daarvan wel een belastingplicht bestaat.
11.1.
Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat uit de Verordening volgt dat sprake dient te zijn van een directe dan wel indirecte aansluiting van een perceel op de gemeentelijke riolering. Bij onbebouwde percelen of in aanbouw zijnde percelen waarbij bijvoorbeeld het (hemel)water in de grond infiltreert of wordt afgevoerd op een watergang die op geen enkele wijze in verbinding staat met de gemeentelijke riolering, is aldus geen sprake van een directe of indirecte aansluiting op de gemeentelijke riolering en is niet voldaan aan het belastbare feit. Ook bij garageboxen (niet bij een woning gelegen) staat niet vast dat zij daadwerkelijk (in)direct zijn aangesloten op de gemeentelijke riolering. Die objecten hebben geen eigen aansluiting op de gemeentelijke riolering en niet van iedere garagebox kan worden aangetoond dat het daarop vallend hemelwater in de gemeentelijke riolering terechtkomt. Het betrekken van garageboxen (niet bij een woning gelegen) in de heffing zou bovendien ongelijkheid met garageboxen (bij een woning gelegen), die niet zelfstandig in de heffing worden betrokken, met zich brengen. Voor zover er garageboxen zijn waarvan het daarop vallende hemelwater uiteindelijk wel (deels) in de gemeentelijke riolering terecht komt, betekent dit in de visie van verweerder nog niet dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Het verschil in behandeling wordt veroorzaakt door een fout in de uitvoering (vanwege de onjuiste interpretatie van het begrip “indirecte aansluiting”) en is niet het gevolg van bewust begunstigend beleid of een oogmerk tot begunstiging, terwijl bovendien geen sprake is van schending van de meerderheidsregel.
11.2.
Op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening wordt rioolheffing geheven van degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een perceel dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering. Een perceel is op grond van artikel 1, onder a, van de Verordening – voor zover hier van belang – een roerende of onroerende zaak of een zelfstandig gedeelte daarvan.
11.3.
De rechtbank acht op grond van de door verweerder aangevoerde argumenten voldoende aannemelijk dat onbebouwde percelen en objecten in aanbouw over het algemeen niet voldoen aan de in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening neergelegde voorwaarde dat sprake moet zijn van een (in)directe aansluiting op de gemeentelijke riolering. Verweerder heeft erkend dat in de gemeente sprake kan zijn van objecten die ten onrechte niet in de rioolheffing worden betrokken. Het gaat dan om garageboxen (niet bij een woning gelegen) waarvan het daarop vallende hemelwater (deels) in de gemeentelijke riolering terechtkomt. Dit leidt echter nog niet tot het oordeel dat een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel kan worden gedaan. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel kan namelijk alleen slagen als sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen voortkomend uit een door verweerder gevoerd begunstigend beleid of uit een oogmerk van begunstiging, dan wel wanneer in een meerderheid van de vergelijkbare gevallen een juiste wetstoepassing achterwege is gebleven. Op grond van hetgeen eiseres op dit punt heeft gesteld noch anderszins kan worden geoordeeld dat verweerder een – in afwijking van de Verordening – begunstigend beleid heeft gevoerd of een oogmerk van begunstiging had. Ook is niet aannemelijk geworden dat verweerder in andere, met het geval van eiseres vergelijkbare, gevallen, heeft afgezien van heffing van rioolrecht. De beroepsgrond treft geen doel.
Slotconclusie
12. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, voorzitter, en mr. N.J.J. Derks-Voncken en mr. L.M.J.A. barones van Hövell tot Westerflier-Dassen, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Vonk-Menger, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op 24 december 2021.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: op 24 december 2021.
Rechtsmiddel
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij het gerechtshof te ‘s-Hertogenbosch. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.