Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 20/3477
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 augustus 2022 op het beroep in de zaak tussen
[eiser] h.o.d.n. [handelsnaam], wonend in [plaats 1] , (eiser)
(gemachtigde: mr. C.M.J.E.P. Meerts),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), eerder de staatssecretaris van SZW(de minister)
(gemachtigde: mr. A.D. Brouwers-Wozniak).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de rechtbank op het beroep van eiser tegen de boete van
€ 8.700,- die de minister hem heeft opgelegd voor vijf overtredingen van het Arbobesluit. Het beroep is ook gericht tegen het openbaarmakingsbesluit waarbij de minister inspectiegegevens over de boeteoplegging (de inspectiegegevens) openbaar heeft gemaakt.
2. De minister heeft het boete- en openbaarmakingsbesluit op 15 september 2020 genomen. Eiser heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Na heroverweging in bezwaar heeft de minister de boete en de openbaarmaking van inspectiegegevens met zijn besluiten van 4 december 2020 (de bestreden besluiten) in stand gelaten.
3. De rechtbank heeft het beroep op 21 juni 2022 op een zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de minister.
Totstandkoming van de besluiten
Het boetebesluit
4. Op 15 juli 2019 waren inspecteurs van de Inspectie SZW op de locatie [adres] in [plaats 2] voor een controle op de naleving van de bepalingen krachtens de Arbeidsomstandighedenwet. Zij zagen dat op het dak van de woning op deze locatie (de woning) een dakkapel werd gemaakt en dat het dak asbestverdacht was. Zij hebben de drie mannen op het dak, waaronder eiser, gevraagd de werkzaamheden te staken. Tegenover één van de inspecteurs heeft eiser verklaard dat hij met één ander bezig was een dakkapel te maken. De inspecteurs hebben een stukje van het dakbeschot en de vlakke plaat van het dak laten onderzoeken. Het onderzoek heeft uitgewezen dat het dakbeschot en de vlakke plaat asbest bevatten en dat er nog asbestverontreiniging in stof zat. Op grond van hun bevindingen hebben de inspecteurs de volgende vijf overtredingen vastgesteld:
1) voorafgaande aan het werk is niet geïnventariseerd of het dak asbest bevat,
2) voorafgaande aan het werk is geen melding gedaan van het werk aan de inspectie,
3) het werk is verricht zonder asbestverwerkingscertificaat,
4) tijdens het werk was niet iemand aanwezig met een certificaat vakbekwaamheid om toezicht op het werk te houden en
5) het werk is niet uitgevoerd door iemand met een certificaat vakbekwaamheid om asbest te mogen verwijderen.
De inspecteurs hebben hun bevindingen vastgelegd in het boeterapport van 17 maart 2020 (het boeterapport).
4.1
De minister heeft het boetebesluit op het boeterapport gebaseerd en de boete vastgesteld aan de hand van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving.
Het openbaarmakingsbesluit
5. Met het openbaarmakingsbesluit heeft de minister aan de hand van de Beleidsregel openbaarmaking inspectiegegevens bij zware of ernstige asbestovertredingen (de beleidsregel openbaarmaking) persoonsgegevens van eiser, zoals zijn naam en woonplaats, openbaar gemaakt.
De bestreden besluiten
6. De minister is bij het boetebesluit gebleven, omdat hij vindt dat hij eiser terecht een boete heeft opgelegd en de hoogte van de boete juist heeft vastgesteld. De minister vindt ook dat hij terecht inspectiegegevens openbaar heeft gemaakt.
Beoordeling door de rechtbank
7. De rechtbank beoordeelt in deze procedure of de minister terecht bij het boete- en openbaarmakingsbesluit is gebleven. Zij doet dit aan de hand van de beroepsgronden die eiser tegen de bestreden besluiten heeft aangevoerd. Concreet moet de rechtbank beoordelen of de minister bevoegd was eiser een boete op te leggen en of de boete die de minister eiser heeft opgelegd terecht is. Daarnaast moet de rechtbank beoordelen of de minister persoonsgegevens van eiser, zoals zijn naam en woonplaats, terecht openbaar heeft gemaakt.
8. De rechtbank stelt voorop dat eiser niet weerspreekt dat hij de overtredingen die de minister hem verwijt heeft begaan. De rechtbank moet er daarom van uitgaan dat eiser deze overtredingen heeft begaan en vindt de boete daarvoor terecht. De rechtbank is ook van oordeel dat de minister terecht persoonsgegevens van eiser openbaar heeft gemaakt, zoals zijn naam en woonplaats. Zij komt daarom tot de conclusie dat de minister terecht bij het boete- en openbaarmakingsbesluit is gebleven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot haar oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
9. Artikelen die voor de uitspraak van belang zijn, heeft de rechtbank met het oog op een beter leesbare uitspraak alleen genoemd. Wat in de artikelen staat, heeft zij vermeld in de bijlage bij de uitspraak.
Beroepsgrond 1
10. Eiser voert aan dat de minister hem in de bezwaarschriftprocedure ten onrechte niet heeft gehoord. Hij legt uit dat hij weliswaar niet heeft gereageerd op de brief van de minister van 9 oktober 2020, waarin de minister hem heeft gevraagd of hij nog gehoord wil worden en waarin de minister hem heeft meegedeeld dat hij op de brief moet reageren, maar dat hij de minister al in zijn bezwaarschrift heeft meegedeeld dat hij gehoord wil worden.
10.1
De minister heeft eiser met zijn brief van 9 oktober 2020 gevraagd of eiser erbij blijft dat hij gehoord wil worden en hem meegedeeld dat hij, als hij nog steeds gehoord wil worden, op de brief moet reageren. Hij stelt zich op het standpunt dat hij eiser niet heeft hoeven te horen, omdat eiser niet op de brief gereageerd heeft.
10.2
De rechtbank stel vast dat eiser de minister in het bezwaarschrift heeft meegedeeld dat hij gehoord wil worden en dat eiser niet gereageerd heeft op de brief van de minister van
9 oktober 2020. De rechtbank is van oordeel dat de minister ervan uit had moeten gaan dat eiser gehoord wilde worden. Zij ziet geen enkele aanleiding voor de navraag van de minister in zijn brief van 9 oktober 2020. Het niet reageren op deze brief mocht naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet leiden tot het afzien van het horen van eiser op de grond in artikel 7:3, aanhef en onder d, van de Awb. Het feit dat de minister in de brief ook heeft gevraagd om verhinderdata en dat het ook daarom van belang was dat eiser op de brief zou reageren, zoals de gemachtigde van de minister ter zitting nog naar voren heeft gebracht, maakt dit niet anders. Het verandert namelijk niet dat eiser al in zijn bezwaarschrift heeft gevraagd om te worden gehoord en dat niet blijkt dat er een reden is geweest om eraan te twijfelen dat eiser dat nog steeds wilde. De minister heeft de bestreden besluiten daarom in strijd met de hoorplicht in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb genomen. De voorbereiding van de bestreden besluiten is dus niet goed gegaan. Toch laat de rechtbank de bestreden besluiten in stand. Artikel 6:22 van Pro de Awb maakt dat mogelijk als aannemelijk is dat de belanghebbende daardoor niet wordt benadeeld. De rechtbank vindt aannemelijk dat eiser als de belanghebbende in deze procedure niet wordt benadeeld doordat hij niet is gehoord in bezwaar. Hij heeft in bezwaar en beroep namelijk alles kunnen (laten) aanvoeren wat hij wilde aanvoeren. Zijn gemachtigde heeft op de zitting van de rechtbank ook bevestigd dat hij alles heeft kunnen zeggen wat hij wilde zeggen.
10.3
Dit betekent dat beroepsgrond 1 slaagt, maar niet leidt tot vernietiging van de bestreden besluiten.
Beroepsgrond 2
11. Eiser betwist dat hij het boetevoornemen daags na de kennisgeving ervan op
14 augustus 2020 heeft ontvangen. Hij stelt dat hij het boetevoornemen pas heeft ontvangen in de bezwaarschriftprocedure met de andere stukken die op de zaak betrekking hebben. Hij voert aan dat hij niet de gelegenheid heeft gehad om een zienswijze op het boetevoornemen in te dienen en dat de minister, door hem de gelegenheid daartoe te onthouden, in strijd heeft gehandeld met artikel 5:53, tweede en derde lid, van de Awb. Volgens eiser moet de boete komen te vervallen en de openbaarmaking van inspectiegegevens gecorrigeerd worden. Met andere woorden, eiser vindt dat hem om deze reden geen boete mocht worden opgelegd en dus ook geen inspectiegegevens openbaar mochten worden gemaakt.
11.1
De minister blijft bij zijn standpunt dat hij eiser het boetevoornemen op
14 augustus 2020 heeft toegestuurd en eiser daarbij de gelegenheid heeft gegeven om een zienswijze op het boetevoornemen in te dienen. Hij blijft ook bij zijn standpunt dat eiser de gelegenheid heeft gehad om op de boete en de openbaarmaking van inspectiegegevens te reageren en dat eiser daarom niet in zijn belangen is geschaad.
11.2
De rechtbank stelt vast dat de inspectie SZW een boeterapport heeft opgemaakt van de overtredingen waarvoor de minister eiser de boete heeft opgelegd, zoals voorgeschreven is in artikel 5:53, tweede lid, van de Awb. De minister heeft deze bepaling dus niet geschonden.
11.3
De rechtbank kan daarnaast aan de hand van de stukken die zij heeft niet vaststellen of het boetevoornemen op 14 augustus 2020 daadwerkelijk aan eiser is verzonden en hij dus de gelegenheid heeft gekregen om een zienswijze in te dienen. De rechtbank kan die vaststelling in dit geval echter in het midden laten, omdat een eventuele schending van artikel 5:53, derde lid, van de Awb niet tot gevolg heeft dat verweerder om die reden geen gebruik meer kon maken van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete. Het niet voldoen aan deze verplichting staat daaraan namelijk niet in de weg. De minister was dus, ook in het geval hij eiser niet in de gelegenheid heeft gesteld om een zienswijze op het boetevoornemen in te dienen, nog steeds bevoegd om aan eiser een boete op te leggen. Omdat de minister het boetebesluit dus mocht opleggen, ook als eiser niet de gelegenheid zou hebben gekregen een zienswijze in te dienen, komt de rechtbank niet meer toe aan de beoordeling van de grond dat de minister het openbaarmakingsbesluit om die reden ook niet kon nemen.
11.4
De rechtbank leest het standpunt van de minister, dat eiser niet in zijn belangen is geschaad in het geval hij niet in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze op het boetevoornemen in te dienen verder zo, dat de minister vindt dat er geen reden is de boete te matigen wegens processueel nadeel. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich terecht op dat standpunt heeft gesteld en verwijst naar de uitspraak van de Hoge Raad van
30 juni 2017 [1] . Eiser heeft in de bezwaarschriftprocedure namelijk de gelegenheid gehad om tegen de boete aan te voeren wat hij wilde aanvoeren en zijn gemachtigde heeft ter zitting van de rechtbank bevestigd dat alles is gezegd. Anders dan de gemachtigde van eiser ter zitting heeft aangevoerd, is de rechtbank niet van oordeel dat eiser in zijn belangen is geschaad doordat hij het opleggen van een boete niet heeft kunnen voorkomen. Toen hij de gelegenheid had, heeft eiser namelijk niets aangevoerd dat – als hij dat in een zienswijze zou hebben aangevoerd – het opleggen van een boete had kunnen voorkomen.
11.5
Beroepsgrond 2 slaagt daarom niet.
12. Eiser heeft de bevoegdheid van de minister om hem een boete op te leggen overigens niet weersproken. Dat de minister bevoegd was eiser een boete op te leggen, staat daarmee vast. Eiser heeft geen gronden aangevoerd tegen de toepassing van deze bevoegdheid. De rechtbank moet er daarom ook van uitgaan dat de minister toepassing heeft mogen geven aan deze bevoegdheid.
Beroepsgrond 3
13. Eiser is het echter niet eens met de hoogte van de boete. Hij vindt dat de rechtbank de boete moet matigen. Reden daarvoor ziet hij in de omstandigheden dat:
1) hij een aanpak voor de toekomst heeft die dit soort overtredingen voorkomt,
2) hij als eenmansbedrijf de boete maar moeilijk kan betalen,
3) hij naïef was door uit te gaan van de verklaring van de eigenaar van de woning dat geen asbest in het dak zat,
4) sprake is van een lang tijdsverloop,
5) alle overtredingen terug te voeren zijn tot één gedraging en
6) de gedifferentieerde aanpak van de minister van arbeidsongevallen overeenkomstig toepasbaar is. Hij zou het onredelijk vinden als die aanpak in zijn geval niet geldt, omdat ook in zijn geval verbetering van de veiligheid in de onderneming voorop staat.
13.1
De minister stelt zich op het standpunt dat de redenen die eiser aanvoert geen aanleiding geven om de boete te matigen.
13.2
De rechtbank moet beoordelen of de boete een terechte boete is en deze niet te hoog is. Zij ziet in wat eiser heeft aangevoerd om de volgende redenen geen grond om te oordelen dat de boete niet terecht is en gematigd moet worden.
1) Eiser heeft weliswaar tegenover één van de inspecteurs verklaard dat hij bij elke nieuwe offerte het item “asbest” heeft vermeld en dat hij zonder asbestinventarisatierapport en de verklaring dat het dak veilig is en geen asbest bevat niet meer aan het overeengekomen werk begint, maar heeft daarmee geen adequate maatregelen genomen om de overtredingen waarvoor de minister hem heeft beboet in de toekomst te voorkomen. Dit alleen al omdat eiser slechts zijn voornemen heeft geuit over hoe hij in de toekomst te werk zal gaan, en dit verder – los van zijn verklaring – ook niet heeft onderbouwd met stukken.
2) Eiser heeft niet weersproken dat de minister de boete heeft afgestemd op de grootte van zijn onderneming. De enkele omstandigheid dat eiser met een eenmanszaak de boete maar moeilijk kan betalen, vindt de rechtbank daarom onvoldoende om de boete te hoog te vinden.
3) De omstandigheid dat eiser is afgegaan op wat de eigenaar van de woning heeft gezegd, maakt niet dat de overtredingen waarvoor de minister hem de boete heeft opgelegd hem minder te verwijten zijn of dat de overtredingen minder ernstig zijn dan waar de minister van uit is gegaan. Eiser was verantwoordelijk voor het werk dat verband hield met het plaatsen van een dakkapel op het dak van de woning en had daarom zelf moeten onderzoeken of het veilig was om het werk te verrichten.
4) De rechtbank ziet ook geen aanleiding de boete te matigen wegens tijdverloop. Een boete wordt gematigd wegens tijdverloop als de redelijke termijn in artikel 6, eerste lid, eerste volzin, van het EVRM is overschreden. Dat is in deze procedure niet het geval. Over het algemeen wordt een termijn van twee jaren als redelijk gezien. De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval een andere termijn redelijk te vinden en gaat daarom in deze procedure uit van een redelijke termijn van twee jaren. In procedures over punitieve zaken als deze begint de redelijke termijn over het algemeen te lopen met de kennisgeving van het boetevoornemen. Zij ziet in dit geval reden om als het moment waarop de redelijke termijn is gaan lopen uit te gaan van de kennisgeving van het boetevoornemen op 14 augustus 2020 of van een later moment waarop de minister een handeling heeft verricht waaraan eiser de verwachting kon ontlenen dat de minister hem een boete ging opleggen. Dit laatste omdat de bekendmaking van het boetevoornemen op 14 augustus 2020 wordt betwist en niet vaststaat. De rechtbank is van oordeel dat de redelijke termijn in elk geval niet al is begonnen met de constatering van de overtredingen of de aanzegging van het boeterapport, zoals de gemachtigde van eiser ter zitting heeft aangevoerd. Zij vindt steun voor haar oordeel in vaste rechtspraak [2] . Omdat de redelijke termijn eindigt met de bekendmaking van deze uitspraak op 1 augustus 2022 is de redelijke termijn dus nog niet verlopen.
5) De rechtbank vindt de enkele omstandigheid dat sprake is geweest van één incident verder onvoldoende om de cumulatie van de aan eiser per overtreding opgelegde boete onevenredig te vinden. Zij verwijst naar vaste rechtspraak [3] waaruit blijkt dat cumulatie van boetes niet per definitie onevenredig is alleen omdat overtredingen worden beboet die betrekking hebben op dezelfde gedragingen of nalatigheden.
6) De rechtbank vindt ook niet onredelijk dat de minister in dit geval zijn gedifferentieerde aanpak van arbeidsongevallen niet overeenkomstig heeft toegepast. Reden daarvoor is dat de overtredingen waarvoor de minister eiser de boete heeft opgelegd onweersproken zware overtredingen zijn of overtredingen waarvoor de minister direct een bestuurlijke boete oplegt. Deze zijn daarom niet vergelijkbaar met arbeidsongevallen die licht letsel tot gevolg hebben en waarvoor de gedifferentieerde aanpak geldt.
Dit betekent dat de rechtbank de boete van € 8.700,- in stand laat.
13.3
Beroepsgrond 3 slaagt daarom ook niet.
Beroepsgrond 4
14. Eiser voert verder nog aan dat de minister het bezwaar ten onrechte ongegrond heeft verklaard omdat de minister in het bestreden besluit over de boete één overtreding heeft laten vervallen.
14.1
De rechtbank trekt uit dat bestreden besluit niet de conclusie dat de minister één overtreding heeft laten vervallen. De minister is namelijk bij het boetebesluit gebleven. Het kan daarom niet anders zijn dan dat het ontbreken van een overtreding in de samenvatting van het boetebesluit in dat bestreden besluit op een kennelijke verschrijving berust, zoals de minister in het verweerschrift ook heeft aangegeven. De minister heeft daarom niet, zoals eiser aanvoert, zijn bezwaar ten onrechte ongegrond verklaard.
14.2
Ook beroepsgrond 4 slaagt daarom niet.
Beroepsgrond 5
15. Over de openbaarmaking van inspectiegegevens voert eiser nog aan dat de minister persoonsgegevens niet openbaar had mogen maken, omdat eiser een eenmanszaak heeft. Hij stelt zich op het standpunt dat de beleidsregel openbaarmaking ongeldig is, omdat deze beleidsregel er geen rekening mee houdt dat in een geval als dit de naam van de natuurlijke persoon en zijn woonplaats openbaar worden gemaakt.
15.1
De minister vindt dat hij terecht inspectiegegevens openbaar heeft gemaakt. Onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 augustus 2017 overweegt de minister dat de manier waarop hij inspectiegegevens openbaar heeft gemaakt door de Afdeling als rechtmatig is beoordeeld, dat inspectiegegevens milieu-informatie is of gegevens die daarmee onlosmakelijk zijn verbonden en dat hij dus geen afweging over de openbaarmaking van inspectiegegevens heeft hoeven te maken.
15.2
De rechtbank is van oordeel dat de minister inspectiegegevens, waaronder persoonsgegevens van eiser zoals zijn naam en woonplaats, terecht openbaar heeft gemaakt. Volgens de uitspraak van de Afdeling die de minister heeft aangehaald moest de minister deze gegevens openbaar maken. De rechtbank ziet geen aanleiding om deze uitspraak in dit geval niet te volgen en daarom ook geen reden om te oordelen dat het volgen van de beleidsregel openbaarmaking in het geval van eiser hem onevenredig zwaar raakt en de minister daarom daaraan geen toepassing heeft mogen geven.
15.3
Beroepsgrond 5 slaagt daarom niet.
Conclusie
16. Geen van de beroepsgronden leidt tot vernietiging van de bestreden besluiten. Het beroep is daarom ongegrond. Dit betekent dat de rechtbank de bestreden besluiten in stand laat en dat het boete- en openbaarmakingsbesluit dus ook in stand blijven.
17. Omdat eiser gelijk krijgt voor zover hij heeft aangevoerd dat de minister hem in de bezwaarschriftprocedure had moeten horen, zal de rechtbank de minister opdragen aan eiser het griffierecht te vergoeden dat hij voor de behandeling van het beroep heeft moeten betalen en de minister veroordelen in de proceskosten. De rechtbank stelt de proceskosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op een bedrag van € 1.518,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt de minister op het door eiser betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te
vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Broier, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.W.C.M. Frings, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
1 augustus 2022.
De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen.
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 1 augustus 2022
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin zij uitlegt waarom zij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage
Artikel 5:53, tweede lid,van de Awb:
In afwijking van artikel 5:48 wordt Pro van de overtreding steeds een rapport of proces-verbaal opgemaakt.
Artikel 5:53, derde lid, van de Awb:
In afwijking van afdeling 4.1.2 wordt de overtreder steeds in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen.
Artikel 6:22 van Pro de Awb:
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Artikel 7:2, eerste lid, van de Awb:
Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
Artikel 7:3, aanhef en onder d, van de Awb:
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord.
Artikel 6, eerste lid, eerste volzin, van het EVRM:
Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.