Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 21 / 10 en 21 / 2167
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 december 2023 in de zaken tussen
[eiser], te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. L. Gijsen),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder.
(gemachtigde: mr. B.M.C. Maas).
Procesverloop
Bij besluit van 7 april 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet voldoen aan een herplantplicht voor twee percelen.
Bij besluit van 24 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit (hierna ook: last onder dwangsom) ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld (ROE 21 / 10).
Bij besluit van 20 juli 2021 (hierna ook: invorderingsbeschikking) heeft verweerder de verbeurde dwangsom ingevorderd.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de invorderingsbeschikking. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op de betwiste invorderingsbeschikking (ROE 21 / 2167).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2022. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Als getuigen voor eiser waren aanwezig: [getuige 1] en [getuige 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam] (hierna: gemachtigden).
Het onderzoek ter zitting is aangehouden.
Met het besluit van 30 augustus 2022 (hierna ook: het wijzigingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit en de invorderingsbeschikking gewijzigd (verlaging van de omvang van de herplantplicht en in dat verband de verlaging van de (verbeurde) dwangsom).
Eiser heeft op dit wijzigingsbesluit gereageerd. Hij vindt dit onvoldoende.
De rechtbank heeft op 26 januari 2023 een onderzoek ter plaatse gehouden (artikel 8:50 van Pro de Awb). Eiser en de gemachtigden van verweerder waren daarbij aanwezig.
Partijen hebben nog gereageerd op elkaars standpunten.
De rechtbank heeft partijen in de gelegenheid gesteld om op een nadere zitting te worden gehoord. Zij hebben daarvan geen gebruik gemaakt. De rechtbank heeft het onderzoek op
30 mei 2023 gesloten.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Eiser is eigenaar van de kadastrale percelen [kadasternummer 1] en [kadasternummer 2] te [plaats 1] . Bij brief van 29 juni 2015 heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland aan de rechtsvoorganger(s) van eiser laten weten dat er op genoemde percelen een kap van een houtopstand heeft plaatsgevonden zonder de vereiste melding op grond van artikel 2 van Pro de Boswet. Verwezen wordt naar controles door verweerder op 15 april 2015 en 19 april 2015: vastgelegd in het Bezoekrapport Boswet van 8 juni 2015. In voormelde brief is op grond van artikel 3 van Pro de Boswet een herplantplicht van 40 are opgelegd: uiterlijk 15 april 2018. Die termijn is verlengd tot uiterlijk 15 april 2019.
2. Bij brief van 20 februari 2020 heeft verweerder aan eiser, als rechthebbende van de onder 1 vermelde percelen, het voornemen kenbaar gemaakt van een last onder dwangsom vanwege overtreding van artikel 4.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). Daaraan ligt ten grondslag het Bezoekrapport Wet natuurbescherming van 17 juni 2019 in verband met de controle door verweerder van 15 april 2019. Naar aanleiding van dit voornemen heeft er een gesprek tussen partijen plaatsgevonden, waarvan een (zienswijze)verslag is gemaakt. Eiser heeft hierin o.a. aangegeven dat de te herbeplanten oppervlakte te groot is en het om niet beschermde bomen ging.
Besluitvorming
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder voormelde zienswijze weerlegd en eiser een last onder dwangsom opgelegd. Die houdt in ‘dat eiser ervoor zorg dient te (laten) dragen dat uiterlijk 31 december 2020 de herbeplanting op voormelde percelen op bosbouwkundig verantwoorde wijze heeft plaatsgevonden om zo de overtreding van artikel 4.3, eerste lid, van de Wnb te beëindigen en er zorg voor te (laten) dragen dat deze ook beëindigd blijft.’ Voorts is bepaald dat ‘indien binnen de gestelde begunstigingstermijn niet aan de last wordt voldaan, eiser een (maximale) dwangsom van € 6000,00 verbeurt.’ In dit besluit staat, voor zover hier van belang, nog het volgde. De oorspronkelijke houtopstand had een oppervlakte van 7552 m². Na velling was dat 3194 m². Dat is een verschil van 4358 m². Verweerder heeft vermeld uit te gaan van de eerder - aan de rechtsvoorganger(s) van eiser - aangegeven oppervlakte van herbeplanting van 4000 m² (40 are). Als bijlagen bij deze last onder dwangsom zijn, voor zover van belang, gevoegd het Bezoekrapport Wet natuurbescherming van 17 juni 2019 (met foto’s naar aanleiding van de controle op 15 april 2019) en een omschrijving van wat de bosbouwkundig verantwoorde wijze van herbeplanting is.
3.1. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom en daarbij verwezen naar het onder 2 vermelde (zienswijze)verslag. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften Provincie Limburg van 12 oktober 2020, het bezwaar ongegrond verklaard.
Standpunten van partijen in beroep
4. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit en is daartegen in beroep gekomen. Hij vindt dat hij niet de overtreder is. Dat is / zijn de rechtsvoorganger(s). Verweerder was dus niet bevoegd hem een last onder dwangsom op te leggen. Dat in de desbetreffende koopovereenkomst melding wordt gemaakt van de herplantplicht maakt dat niet anders. Voorts stelt eiser zich op het standpunt dat de herplantplicht zich beperkt tot een kleinere oppervlakte omdat verweerder ten onrechte struiken en bomen bij de herplantplicht betrekt die niet Wnb-vergunning- c.q. meldingplichtig zijn, met name fruitbomen en meidoornstruiken. Verder wordt een gedeelte van de herplantplicht gerelateerd aan perceelsgedeelten die geen bos zijn geweest maar onderdeel uitmaakten van een tuin / erf van een vroegere inmiddels vervallen boerderij. Door deze onjuiste oppervlakteberekening van verweerder kan het bestreden besluit geen stand houden. Dit komt voor vernietiging in aanmerking en verweerder moet in de proceskosten veroordeeld worden.
4.1. Verweerder stelt zich in het verweerschrift van 16 maart 2021 op het standpunt dat eiser als rechthebbende kan worden gezien als bedoeld in artikel 4.3, vierde lid, van de Wnb. Hij was immers pachter van de desbetreffende percelen ten tijde van de velling. Als al zou worden aangenomen dat hij dat niet was, dan is hij eigenaar en daarmee rechthebbende geworden na overdacht van het perceel op grond van artikel 4.3, vijfde lid, van de Wnb. Op 31 augustus 2018 zijn die percelen verkocht aan eiser en daarin is opgenomen dat op 15 april 2019 aan de herplantplicht moet zijn voldaan. Eiser is dus wel overtreder van artikel 4.3, eerste lid, van de Wnb en aan hem is dus terecht de last opgelegd en bij het bestreden besluit gehandhaafd: de bevoegdheid van verweerder hiertoe volgt uit artikel 7.2 van de Wnb en is niet ontleend aan de koopovereenkomst.
Ten aanzien van de soorten en oppervlakte van de herplantplicht blijft verweerder bij het bestreden besluit: “op 15 en 25 april 2015 is aan de hand van de vellingresten en toen nog in de grond zittende stobben en ander plantmateriaal vastgesteld dat divers loofhout, waaronder wilg, gewone vlier, meidoorn en wilde kers was geveld. Deze soorten zijn niet uitgezonderd in het kader van de Wnb.”.. “naar aanleiding van een controle in 2015 hebben we de gevelde (en dus de te herbeplanten) oppervlakte vastgesteld op ca. 4000 m². Met behulp van ons geografisch informatiesysteem hebben we aan de hand van luchtfoto’s de oppervlakte van de gevelde houtopstand nauwkeuriger kunnen berekenen. De oorspronkelijke houtopstand had een oppervlakte van 7552 m². Na velling had de houtopstand een oppervlakte van 3194 m². dat is een verschil van 4358 m². Dit maakt dat de in de last onder dwangsom genoemde te herbeplanten oppervlakte eerder te laag dan te hoog is vastgesteld.”
Ten aanzien van het door eiser gestelde over de houtopstand in de tuin / op het erf merkt verweerder op dat die boerderij al ruim voor de velling in 2015 was vervallen en niet meer als zodanig werd gebruikt en er dus geen reden is waarom deze houtopstand is uitgezonderd van de Wnb. [1]
Intermezzo: de invorderingsbeschikking
4.2. Bij brief van 3 maart 2021 heeft verweerder het voornemen bekend gemaakt tot invordering van de verbeurde dwangsom, omdat niet tot de desbetreffende herplant is overgegaan binnen de gestelde begunstigingstermijn. Eiser heeft daartegen (telefonisch en daarna per e-mail) een zienswijze ingediend. Verweerder onderschrijft die zienswijze niet en heeft op 20 juli 2021 de beschikking genomen tot invordering van de van rechtswege verbeurde dwangsom van € 6000,00, omdat die niet binnen zes weken is betaald. Uit de controle van 12 januari 2021 (controlerapport van 13 januari 2021) is volgens verweerder gebleken dat er niet aan de last onder dwangsom is voldaan. Primair geldt immers volgens verweerder het uiterlijk op 31 december 2020 herbeplanten op de desbetreffende percelen in [plaats 1] , sectie [kadasternummer 1] en [kadasternummer 2] . Subsidiair geldt ten aanzien van het perceel [plaats 2] , [kadasternummer 3] , waarvoor eiser op 7 december 2020 op grond van artikel 4.5, vijfde lid, van de Wnb een ontheffing heeft verzocht - als (gedeeltelijke) vervanging voor de herplant op de desbetreffende percelen in [plaats 1] - hij erop gewezen is dat op zijn verzoek om ontheffing niet voor 31 december 2020 kon worden beslist en er geen verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn is gedaan. Verweerder vermeldt verder dat de ontheffing deels is verleend en deels is geweigerd. Per e-mail van 7 december 2020 heeft eiser aangegeven dat zodra hij weet waar hij kan gaan herbeplanten de bomen ‘er binnen een week instaan’. Uit de controle van 8 maart 2021 (controlerapport van 17 maart 2021) blijkt dat er herbeplanting heeft plaatsgevonden op de percelen [kadasternummer 1] en [kadasternummer 2] , maar dat die volgens verweerder niet op een bosbouwkundig verantwoorde wijze heeft plaatsgevonden. Gebleken is namelijk dat de herbeplanting op termijn niet vergelijkbare ecologische en landschappelijke waarden kan vertegenwoordigen zoals de oorspronkelijke houtwal had. Daarnaast is de oppervlakte van de herbeplanting niet even groot als de gevelde oppervlakte. Dus zowel uitgaande van de controle van 12 januari 2021 als van een termijn ruim na het verlenen van de ontheffing is volgens verweerder uit de controle van 8 maart 2021 gebleken dat niet alsnog aan de last onder dwangsom wordt voldaan.
4.3. Eiser heeft op 16 juni 2022 gereageerd op het verweerschrift.
Hij handhaaft zijn standpunt over de tuin / het erf. Ingevolge artikel 4.1 van de Wnb is artikel 4.3 van de Wnb daarop niet van toepassing. Het gaat om een oppervlakte van 2394 m². Bovendien betrof een groot deel van de gevelde / vervallen bomen fruitbomen die eveneens in artikel 4.1 van de Wnb zijn uitgezonderd. Hetzelfde geldt voor de eenrijige beplanting naast de landbouwgronden die onder andere uit wilgen bestond. Voorts wordt gewezen op de aanwezigheid van een waterbuffer van het waterschap die de percelen van elkaar scheidt. De houtopstand ten westen van de waterbuffer ( [kadasternummer 1] ) is derhalve ten onrechte betrokken bij de omvang van de herplantplicht. De door verweerder op de desbetreffende luchtfoto uit 2014 omlijnde houtopstanden kunnen praktisch gezien nooit een oppervlakte van 4000 m² bedragen. Er zijn ook donkere plekken meegenomen die geen bomen of heggen betreffen. Ook is een strook minder goed onderhouden weiland meegenomen. Getuigen en eiser zijn bereid dit nader toe te lichten ter zitting.
Ten aanzien van de invorderingsbeschikking, waartegen eiser bezwaar heeft gemaakt, vindt hij dat wel aan de opgelegde last op de percelen [kadasternummer 1] en [kadasternummer 2] te [plaats 1] is voldaan voor het verstrijken van de begunstigingstermijn. De toezichthouder heeft op 12 januari 2021 (controlerapport van 13 januari 2021) en 8 maart 2021 (controlerapport van 17 maart 2021) volgens hem niet de gehele percelen bekeken en bepaalde opnieuw geplante houtopstanden over het hoofd gezien. Niet beweerd kan worden door verweerder dat de volledige herplant niet bosbouwkundig verantwoord zou zijn. De geplante bomen moeten natuurlijk wel de tijd krijgen om te kunnen groeien. Als de rechtbank het standpunt van verweerder zou volgen dat de dwangsom is verbeurd dan zou die gematigd moeten worden omdat binnen de begunstigingstermijn namelijk op 7 december 2020 een aanvraag voor een ontheffing is ingediend en die op 9 februari 2021 voor 1285 m² is verleend voor een ander perceel te weten [plaats 2] [kadasternummer 3] . [2] Direct na het verkrijgen hiervan is eiser hiermee aan de slag gegaan. Er is alleen naar de percelen [kadasternummer 1] en [kadasternummer 2] te [plaats 1] gekeken en niet naar voormeld perceel in [plaats 2] .
(Naar aanleiding van) de zitting
5. De standpunten van partijen zijn besproken ter zitting. Afgesproken is dat verweerder de percelen nog een keer gaat bekijken mede om te zien of partijen nader tot elkaar kunnen komen.
5.1. Bij brief van 28 juli 2022 heeft verweerder de rechtbank laten weten dat hij de percelen op 13 juli 2022 heeft bezocht. Als gevolg van de waterbuffer is er sprake van een kleinere houtopstand dan waarop de last onder dwangsom en de invorderingsbeschikking is gebaseerd. Dit zal worden vastgelegd in een wijzigingsbesluit (zie onder 5.2). Voorts geeft verweerder aan dat hij nog steeds (primair) vindt dat de herbeplanting pas na het einde van de begunstigingstermijn is aangeplant. Hij verwijst daartoe naar de onderste twee foto’s op
p. 5 van het controlerapport van 17 maart 2021 (controle van 8 maart 2021): daar is wel sprake van beplanting maar onvoldoende / niet bosbouwkundig verantwoord / op 12 januari 2021 was er geen beplanting. Daarom is verdere matiging niet aan de orde. Subsidiair vindt verweerder dat hetgeen op de percelen [kadasternummer 2] en [kadasternummer 1] is aangeplant op de plaatsen A en B, die niet aan elkaar vast liggen (geconstateerd op 13 juli 2022 en dus eigenlijk niet veel anders dan op 8 maart 2021) oppervlakten betreft van 610 m² (op plaats B) en 520 m² (op plaats A), waarbij die beplanting voor een deel teniet is gegaan. Hoe groot dit gedeelte is, kon door de hoge gras- en onkruidlaag niet exact worden vastgesteld. Qua oppervlakte
(< 1000 m²) is dit volgens verweerder onvoldoende om als houtopstand(en) in de zin van de Wnb te kunnen worden aangemerkt. Voor het perceel [kadasternummer 3] te [plaats 2] , waarvoor ontheffing is verleend, geldt dat op een aantal plekken op dit perceel kon worden vastgesteld dat er is aangeplant / aanplant succesvol is aangeslagen. Door de hoge gras- en onkruidlaag kon echter niet het gehele perceel (1235 m²) beoordeeld worden. Hierdoor is het niet mogelijk gebleken om vast te stellen of over de volledige oppervlakte is herbeplant en zo ja of deze beplanting succesvol is aangeslagen. Verweerder stelt zich gezien het voorgaande op het standpunt dat de overtreding van artikel 4.3, eerste lid, van de Wnb nog steeds voortduurt. Ten behoeve van een nieuw handhavingstraject zal verweerder in december 2022 (vanwege de hoge gras- en onkruidlaag) voornoemde percelen nogmaals bezoeken.
Het wijzigingsbesluit
5.2. Met het besluit van 30 augustus 2022 heeft verweerder het bestreden besluit in die zin gewijzigd dat het bezwaar tegen het primaire besluit (gedeeltelijk) gegrond is verklaard en de herplantplicht van 4000 m² is verlaagd naar 3260 m². Dit heeft te maken met het feit dat de waterbuffer voorkomt dat de houtopstanden op de percelen [kadasternummer 1] en
[kadasternummer 2] te [plaats 1] een gesloten kronendak vormen en de gevelde houtopstand links van de waterbuffer op perceel [kadasternummer 1] geen oppervlakte heeft van minimaal 1000 m² (die is 740m²), waardoor die niet als houtopstand in de zin van de Wnb kan worden aangemerkt. In dit verband heeft verweerder ook de dwangsom verlaagd van € 6000,00 naar € 4.890,00.
5.2.1. Verweerder heeft met het wijzigingsbesluit voorts besloten het bedrag van de ingevorderde verbeurde dwangsom (invorderingsbeschikking) te wijzigen van € 6000,00 naar € 4.890,00.
5.2.2. Voor het overige vindt verweerder een wijziging niet aan de orde. Hij verwijst daartoe naar het controlerapport van 10 augustus 2022 naar aanleiding van de controle van 13 juli 2022. De oppervlakte van de (na de begunstigingstermijn) aangebrachte herbeplanting op de percelen [plaats 1] [kadasternummer 1] en [kadasternummer 2] is minder dan 1000 m². Daarbij wordt opgemerkt dat nu voor perceel [kadasternummer 1] geen herplantplicht meer van toepassing is (vanwege het gestelde over de waterbuffer) dat perceel (zonder ontheffing) niet gebruikt kan worden voor de uitvoering van de herplantplicht. Voorts is gebleken dat één strook van de aangebrachte herbeplanting op perceel P 446 staat en niet op [kadasternummer 2] . Verweerder blijft ook bij zijn eerdere standpunt dat een deel van de beplanting op die percelen en ook op perceel
[kadasternummer 3] te [plaats 2] teniet is gegaan. Voor een verdere matiging van de dwangsom is daarom geen aanleiding.
5.3 Eiser heeft op 9 september 2022 gereageerd op het wijzigingsbesluit. Hij vindt dat nog steeds voorbij wordt gegaan aan zijn eerdere standpunt dat het overgrote deel van de (overgebleven) gevelde houtopstanden eenrijige beplanting betrof en ten onrechte bij de aan te planten oppervlakte is opgeteld. Hij verwijst naar een satellietfoto uit 2007 en uit 2014. Hij vindt de door verweerder gebruikte luchtfoto uit 2014 minder duidelijk. Ten aanzien van de herbeplanting op perceel [kadasternummer 2] geeft hij aan dat het te voorbarig is om nu al vast te stellen dat deze herplant (deels) mislukt is. Die heeft (zie artikel 4.3, tweede, lid van de Wnb) meer tijd nodig. Eiser erkent dat enkele bomen op perceel P 446 zijn gekomen: het voornemen is om dit op te lossen en de desbetreffende meter van de eigenaar hiervan te kopen. Ten aanzien van perceel [kadasternummer 3] vindt eiser dat verweerder zelf openlaat dat het perceel helemaal beplant is en deze beplanting is aangeslagen. Hij vindt dat hij er alles aan heeft gedaan om aan de herplantverplichting te voldoen.
Onderzoek ter plaatse en vervolg
6. De rechtbank heeft de situatie ter plaatse van de percelen [kadasternummer 1] en [kadasternummer 2] te [plaats 1] en perceel [kadasternummer 3] te [plaats 2] op 26 januari 2023 bekeken.
6.1. Naar aanleiding daarvan heeft eiser de rechtbank bij brief van 26 januari 2023 nog bericht. Daarbij zijn 2 USB-sticks met foto’s gevoegd. Hij vindt op basis van de foto’s dat verweerder de strook op perceel [kadasternummer 2] te breed heeft gemaakt. Hij heeft zelf de oppervlakte berekend op 1395,57 m² (knipsel 1). Daarbij komt dat een deel van de beplanting fruitbomen en hazelaars waren en de kronen geen gesloten geheel vormden (knipsel 2). Hij geeft nog aan dat hij niet anti boom of struik is en hij met anderen veel werk in het opruimen van dit perceel heeft gestoken.
6.2. Verweerder heeft nog gereageerd bij brief van 8 maart 2023. Hij licht (met foto’s) toe wat de oppervlakte van de houtopstand in 2014 was (7552 m²) en verwijst daarbij ook naar het primaire besluit. Hij vergelijkt dat met een luchtfoto uit 2018, waarbij de overgebleven oppervlakte van de oorspronkelijk oppervlakte is afgetrokken. Daarbij geldt dat de overgebleven polygoon 0 een oppervlakte heeft van meer dan 1000 m² (3194 m²) en dat dit niet zo is voor de polygonen 1, 2, 3 en 4. Dat betekent dat de oppervlakte voor herplant 4358 m² is, die eerder is vastgesteld op 4000 m². Daarvan dient nog 740 m² (vanwege de waterbuffer) te worden afgetrokken: de her te beplanten oppervlakte is
3260 m². Verweerder volgt eiser niet dat er geen sprake was van een gesloten kronendak.
De (foto’s ) figuren 1, 2 en 3 tonen dat aan. De afbeelding van eiser is genomen in de winterperiode. Omdat bomen en struiken dan geen blad hebben is het kronendak niet zichtbaar. Ter illustratie van het verschil wordt een voorbeeld toegevoegd van een beplant perceel in de winterperiode en de zomerperiode.
6.3. Eiser heeft op het gestelde onder 6.2 niet meer gereageerd. [3]
Beoordeling
Last onder dwangsom
7. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of er sprake is van een overtreding van de herplantplicht door eiser (artikel 4.3, eerste lid, van de Wnb). [4]
In dit verband merkt de rechtbank op dat zij (met partijen) geen reden ziet waarom de (omvang van de) herplantplicht niet in het kader van de onderhavige besluitvorming aan de orde kan worden gesteld.
7.1.
Voor het relevante wettelijke kader verwijst de rechtbank naar de bij deze uitspraak behorende Bijlage. Niet in geschil is tussen partijen dat op de besluitvorming in deze zaak (via overgangsrecht) de desbetreffende voorschriften van de Wet natuurbescherming van (overeenkomstige) toepassing zijn. [5]
Eiser is rechthebbende / overtreder
8. De rechtbank stelt allereerst vast dat eiser als rechthebbende is aan te merken als bedoeld in artikel 4.3, tweede en vijfde lid, van de Wnb: niet betwist is dat hij ten tijde van de velling pachter van de desbetreffende percelen was en daarna hiervan eigenaar is geworden en dat nog steeds is. De rechtbank vindt dat hieruit voortvloeit dat hij ook de overtreder is. In dit verband verwijst de rechtbank nog naar de desbetreffende controlerapporten [6] , waarin is aangegeven dat eiser (feitelijk) verantwoordelijk zou zijn voor het vellen van de houtopstand, hetgeen niet door hem is weersproken.
9. De rechtbank stelt voorop dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van een bestuursorgaan worden gevergd dat niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [7]
Overtreding
10. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat eiser de herplantplicht heeft overtreden. Dat vindt de rechtbank, anders dan verweerder, ten aanzien van een kleinere oppervlakte dan verweerder heeft bepaald in het wijzigingsbesluit. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
10.1.
De rechtbank verwijst allereerst naar de controle van verweerder van 15 april 2019 (rapport van 17 juni 2019). [8] Daaruit blijkt dat het gaat om een velling uit 2015 en de in dat verband opgelegde herplantplicht: zie de controles van 15 en 19 april 2015 (rapport van
8 juni 2015). De rechtbank leidt hieruit af dat de omvang van de velling in 2015 is vastgesteld op basis van de vergelijking van de situatie ter plaatse uit 2014 (aan de hand van een luchtfoto die is opgenomen in het controlerapport van 8 juni 2015 en het onderzoek ter plaatse op 15 en 19 april 2015 (diverse foto’s). Het controlerapport van 17 juni 2019 bevat dezelfde luchtfoto uit 2014 en daarnaast luchtfoto’s uit 2017 en 2019. Die foto’s komen voor een groot gedeelte ook terug in latere controles en / of uiteenzettingen door verweerder, zoals die onder 6.2.
Wel of geen houtopstand?
10.2.
Op basis van de diverse controles, luchtfoto’s, uiteenzettingen en zoals toegelicht ter zitting heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat het hier gaat om een velling van een houtopstand (artikel 1.1. van de Wnb).
10.2.1.
Verweerder heeft volgens de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt (met foto’s) dat voorafgaand aan en op het moment van de velling in 2015 er ter hoogte van
de langgerekte strookduidelijk sprake was van meerdere bomen en struiken over een grotere (wisselende) breedte (met gesloten kroonvorming). Het betrof divers loofhout, o.a. knotwilgen, gewone vlier, meidoorn en wilde kers. Dat is ook (steeds) schriftelijk vastgelegd. Eiser heeft zelf aangegeven dat er ook hazelaars aanwezig waren. Die langgerekte strook was verbonden met de
tuin / het erf(van de vervallen boerderij). Slechts een klein deel daarvan, dat verbonden was met de houtopstand op de langgerekte strook, is toen geveld. Daarop stonden met name grotere bomen. Niet (helemaal) uitgesloten is volgens de rechtbank dat er daarbij ook enkele (verwilderde) fruitbomen zijn geveld. De rechtbank volgt daarbij verweerder dat dit deel wellicht ooit een erf / tuin is geweest maar dat was het ten tijde van de velling in ieder geval niet meer omdat toen - dat is niet weersproken - ter plaatse geen bestemming gold die een erf / tuin toeliet.
de langgerekte strookduidelijk sprake was van meerdere bomen en struiken over een grotere (wisselende) breedte (met gesloten kroonvorming). Het betrof divers loofhout, o.a. knotwilgen, gewone vlier, meidoorn en wilde kers. Dat is ook (steeds) schriftelijk vastgelegd. Eiser heeft zelf aangegeven dat er ook hazelaars aanwezig waren. Die langgerekte strook was verbonden met de
tuin / het erf(van de vervallen boerderij). Slechts een klein deel daarvan, dat verbonden was met de houtopstand op de langgerekte strook, is toen geveld. Daarop stonden met name grotere bomen. Niet (helemaal) uitgesloten is volgens de rechtbank dat er daarbij ook enkele (verwilderde) fruitbomen zijn geveld. De rechtbank volgt daarbij verweerder dat dit deel wellicht ooit een erf / tuin is geweest maar dat was het ten tijde van de velling in ieder geval niet meer omdat toen - dat is niet weersproken - ter plaatse geen bestemming gold die een erf / tuin toeliet.
10.2.2.
De rechtbank volgt dus niet het (primaire) betoog van eiser dat het deel van de uitzonderingen van artikel 4.1, eerste lid, van de Wnb zo wezenlijk is dat er geen sprake meer is van de velling van een houtopstand > 1000 m² (langgerekte strook + aansluitend kleiner deel vervallen tuin /erf).
Hoe veel groter dan 1000 m² was de gevelde houtopstand en wat is de omvang van de herplantplicht?
10.3.
Verweerder is in de last onder dwangsom en het bestreden besluit uitgegaan van een gevelde totale houtopstand van diverse bomen en struiken (langgerekte strook + aansluitend kleiner deel vervallen tuin /erf) met een oppervlakte van 4000 m².
Verweerder heeft van die te herbeplanten oppervlakte bij het wijzigingsbesluit, als gevolg van de onderbreking met de waterbuffer, het deel van perceel [kadasternummer 1] , te weten 740 m², afgetrokken. Daarmee resteert 3260 m².
10.4.
De rechtbank volgt eiser niet dat de oppervlakte verder beperkt zou moeten worden naar het door hem aangegeven deel van de langgerekte strook, namelijk tot 1395 m²
(knipsel 1). De rechtbank vindt dat er (aan de onderzijde) van die strook een parallelle lijn moet worden getrokken in plaats van een lijn met (kleinere) inhammen, zoals eiser op de USB-stick heeft gedaan: daardoor is die oppervlakte groter dan eiser vindt. Voorts neemt eiser hierin niet het gevelde deel van de vervallen tuin / het erf mee. De rechtbank volgt in zoverre verweerder. Van de andere kant is de rechtbank van oordeel dat op basis van de door partijen overgelegde foto’s niet altijd even goed te zien is of alle donkere plekken in die langgerekte strook de (gesloten kronen van de nadien gevelde) bomen en struiken zijn: het zou ook hier en daar lang uitgegroeid gras / onkruid kunnen zijn. Daarbij komt dat zoals aangegeven - zie onder 10.2.1 - verweerder wellicht ook ten onrechte enkele (verwilderde) fruitbomen (van de vervallen tuin / het erf) heeft meegeteld. Dat zou ook het geval kunnen zijn voor een enkele fruitboom in de langgerekte strook (knipsel 2). Om dat uit te sluiten vindt de rechtbank dat verweerder (uitgaande van 4000 m²) de uiteindelijke oppervlakte (langgerekte strook + aansluitend kleiner deel vervallen tuin /erf) van de houtopstand (gesloten kronen) en daarmee de omvang van de herplantplicht enigszins verder had moeten verlagen namelijk met een (zekerheids)marge van 10%: dus naar 3260 m² - 326 m² = 2934 m². De rechtbank rondt dat af op 2900 m². De rechtbank volgt voor het overige dus niet het standpunt van eiser dat er in 2015 bomen en struiken zijn geveld die niet golden / gelden als houtopstand (eenrijige bomen, knotwilgen, meidoornstruiken e.d.).
De hoogte van de dwangsom
10.5
Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht een overtreding van de herplantplicht heeft aangenomen. De omvang daarvan (die in het wijzigingsbesluit al was verlaagd tot 3260 m², zie onder 10.3) had verweerder volgens de rechtbank nog wat verder moeten verlagen, namelijk naar (afgerond) 2900 m². Verweerder is aanvankelijk uitgegaan van een dwangsom van € 6000,00 (bij een omvang van 4000 m²) en heeft deze in het wijzigingsbesluit verlaagd tot € 4890,00 (bij een omvang van 3260 m²).
Uit hetgeen de rechtbank heeft overwogen onder 10.4. volgt dat de dwangsom
(2900 x 1,5) = € 4350,00 is.
Conclusie last onder dwangsom
10.6.
Uit het gestelde onder 10.3 t/m 10.5 volgt dat de beroepsgronden over de omvang van de herplantplicht en de hoogte van de dwangsom, zoals door verweerder bepaald in het bestreden besluit én het wijzigingsbesluit, slagen.
Invorderingsbeschikking
11. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. De Afdeling is van oordeel dat een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. De Afdeling is van oordeel dat slechts in bijzondere omstandigheden geheel of gedeeltelijk van invordering kan worden afgezien. [9]
12. Verweerder heeft met zijn controle op 12 januari 2021 (zie met name p. 3 en 4 van het controlerapport van 13 januari 2021) voldoende aannemelijk gemaakt dat er ter plaatse op de percelen [kadasternummer 1] en [kadasternummer 2] in [plaats 1] in het geheel nog geen herplant had plaatsgevonden. [10] De enkele stelling van eiser dat verweerder niet de gehele percelen bekeken heeft doet daaraan niet af. De rechtbank stelt vast dat achteraf - zie onder 4.2 - die herplant voor perceel [kadasternummer 1] ook niet meer hoefde plaats te vinden, maar voor perceel [kadasternummer 2] geldt dat wel nog steeds. Van bijzondere omstandigheden waarom eiser dat niet hoefde te doen, is de rechtbank niet gebleken. Daartoe overweegt zij als volgt.
12.1.
De rechtbank stelt voorop dat het na de begunstigingstermijn alsnog voldoen aan de last onder dwangsom op zichzelf geen omstandigheid is als gevolg waarvan van invordering kan worden afgezien of om het invorderingsbedrag te matigen. [11] De enkele omstandigheid dat eiser pas later tot herplant is overgegaan op perceel [kadasternummer 2] - zie onder 12 - maakt daarom niet dat verweerder geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser geen feiten of omstandigheden naar voren heeft gebracht waaruit volgt dat hij niet binnen de begunstigingstermijn in staat is geweest om op perceel [kadasternummer 2] aan de last te voldoen. De laat gevraagde en op 9 februari 2021 verleende ontheffing voor het compensatieperceel [kadasternummer 3] in [plaats 2] , waar pas nadien herplant heeft plaatsgevonden, komen voor zijn rekening en risico. Hij had om verlenging van de begunstigingstermijn kunnen vragen: hij was immers door verweerder gewaarschuwd. Daar komt bij dat met een eventuele (volledige) aanplant van 1235 m² op dit compensatieperceel nog steeds niet voldaan is aan de voor het perceel [kadasternummer 2] geldende omvang van de herplantplicht ( > 1000 m²). Deze beroepsgrond slaagt niet.
12.2.
Voor zover nog tussen partijen in geschil is dat de herplant van
nade begunstigingstermijn al dan niet gedeeltelijk teniet is gegaan, dan kan dat volgens de rechtbank in het licht van artikel 4.3, tweede lid, van de Wnb nog aan de orde zijn. Maar dat ligt nu niet voor. Dat neemt de overtreding van artikel 4.3, eerste lid, van de Wnb evenwel niet weg.
nade begunstigingstermijn al dan niet gedeeltelijk teniet is gegaan, dan kan dat volgens de rechtbank in het licht van artikel 4.3, tweede lid, van de Wnb nog aan de orde zijn. Maar dat ligt nu niet voor. Dat neemt de overtreding van artikel 4.3, eerste lid, van de Wnb evenwel niet weg.
Conclusie invorderingsbeschikking
12.3.
Uit het gestelde onder 12 en 12.1 volgt dat er geen reden is voor de rechtbank om het bedrag van de ingevorderde (verbeurde) dwangsom anders vast te stellen dan voortvloeit uit 10.5. Zie ook onder 10.6.
Conclusie en gevolgen
13. Uit het voorgaande volgt dat het beroep van eiser tegen het bestreden besluit gegrond is waar het gaat om de omvang van de herplantplicht en de hoogte van de dwangsom (zie onder 10.6). De rechtbank zal het bestreden sluit in zoverre vernietigen. Hetzelfde geldt voor het wijzigingsbesluit waarbij behalve het bestreden besluit ook de invorderingbeschikking is gewijzigd (zie onder 10.6 en 12.3). De rechtbank vindt immers dat verweerder de omvang van de herplantplicht en de hoogte van de (verbeurde) dwangsom nog verder had moeten verlagen. De rechtbank zal ter finale beslechting van het geschil zelf in de zaak voorzien en de omvang van de herplantplicht vaststellen op 2900 m² en de hoogte van de (verbeurde) dwangsom op € 4350,00 (zie 10.4, 10.5 en 12.3).
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 181,00 vergoedt.
15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1674,00, waarbij voor de in aanmerking te brengen proceshandelingen van de gemachtigde van eiser twee punten worden toegekend (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting) met een waarde per punt van € 837,00. Het gewicht van de zaak is bepaald op gemiddeld (wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit (deels) gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat de omvang van de herplantplicht en de hoogte van de dwangsom betreft;
- verklaart het beroep tegen het wijzigingsbesluit gegrond;
- vernietigt het wijzigingsbesluit voor zover dat ziet op de omvang van de herplantplicht en de hoogte van de (verbeurde) dwangsom;
- voorziet zelf in de zaak door de omvang van de herplantplicht vast te stellen op 2900 m² en de hoogte van de (verbeurde) dwangsom op € 4350,00.
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde delen van het bestreden besluit en het wijzigingsbesluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,00 aan eiser te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van
€ 1674,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van
J.N. Buddeke, griffier, en openbaar gemaakt op 18 december 2023.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 18 december 2023
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Wet natuurbescherming
Artikel 1.1.
Houtopstand
Zelfstandige eenheid van bomen, boomvormers, struiken, hakhout of griend, die:
a. een oppervlakte grond beslaat van 10 are of meer, of
b. bestaat uit een rijbeplanting die meer dan twintig bomen omvat, gerekend over het totaal aantal rijen.
Artikel 4.1 (voor zover van belang)
1. Het bepaalde bij en krachtens deze paragraaf, met uitzondering van artikel 4.6, heeft geen betrekking op: b. houtopstanden op erven of in tuinen;
c. fruitbomen en windschermen om boomgaarden;
f .uit populieren of wilgen bestaande:
3°.eenrijige beplantingen langs landbouwgronden.
Artikel 4.2 (voor zover van belang)
1. Het is verboden een houtopstand geheel of gedeeltelijk te vellen of te doen vellen, met uitzondering van het periodiek vellen van griend- of hakhout, zonder voorafgaande melding daarvan bij gedeputeerde staten.
Artikel 4.3
1. Ingeval een houtopstand geheel of gedeeltelijk is geveld, met uitzondering van griend- of hakhout, of anderszins teniet is gegaan, draagt de rechthebbende zorg voor het op bosbouwkundig verantwoorde wijze herbeplanten van dezelfde grond binnen drie jaar na het vellen of tenietgaan van de houtopstand. 2. De rechthebbende vervangt binnen drie jaar na de herbeplanting, bedoeld in het eerste lid, herbeplanting die niet is aangeslagen. 3. Provinciale staten kunnen bij verordening regels stellen over de bosbouwkundig verantwoorde wijze van herbeplanting, bedoeld in het eerste lid. 4. De rechthebbende, bedoeld in het eerste en tweede lid, is degene die krachtens eigendom of een beperkt recht het genot heeft van de grond. 5. Degene die de eigendom van grond, ten aanzien waarvan een plicht tot herbeplanting geldt op grond van het eerste of tweede lid, overdraagt, of een beperkt recht daarop vestigt of overdraagt, stelt de verkrijger op de hoogte van de plicht tot herbeplanting en neemt die plicht uitdrukkelijk op in de akte van levering.
Omgevingsverordening Limburg 2014
Artikel 3.3.4 Eisen aan herbeplantingen Een bosbouwkundig verantwoorde herbeplanting als bedoeld in artikel 4.3, derde lid, van de Wet natuurbescherming voldoet in elk geval aan de volgende eis: a. de herbeplante houtopstand kan op termijn ten minste vergelijkbare ecologische en landschappelijk waarden vertegenwoordigen; b. de nieuwe houtopstand kan gelet op de bodemkwaliteit en de waterhuishouding ter plaatse uitgroeien tot een volwaardige en duurzame houtopstand; c. de nieuwe houtopstand kan binnen een periode van 5 à 10 jaar na herbeplanting een gesloten kronendak vormen; d. er wordt geen gebruik gemaakt van sierheesters, tuinsoorten, en soorten die naar het oordeel van Gedeputeerde Staten een gevaar vormen voor de biologische diversiteit ter plaatse; e. herbeplanting binnen Natura 2000-gebieden vindt plaats op een wijze en met soorten die geen schade toebrengen aan de natuurlijke kenmerken en de instandhoudingsdoelstellingen als bedoeld in artikel 2.1, vierde lid, van de Wet natuurbescherming; f. de oppervlakte van de herbeplanting is ten minste even groot als de gevelde oppervlakte.