Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 23/3249
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juni 2025 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats 1] , eiseres
(gemachtigden: mr. T. Beunen en mr. L. Janssen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw, verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde] )
Als derde-partij (vergunninghouder) heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], te [woonplaats 2] .
[derde-partij], te [woonplaats 2] .
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van het starten van een Bed en Breakfast (B&B) op het adres [adres 1] te [plaats] .
Bij besluit van 18 september 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning verleend op grond van een andere juridische grondslag en voorschriften aan deze vergunning verbonden.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 april 2025. Namens eiseres zijn haar gemachtigden verschenen. Verweerder is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Vergunninghouder is verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
1.Inleiding
1.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 8 november 2022. Dat betekent dat in deze beroepsprocedure het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
1.2.
Vergunninghouder woont op het adres [adres 1] te [woonplaats 1] (hierna: de locatie). Eiseres woont op het adres [adres 2] te [woonplaats 1] . De percelen van vergunninghouder en eiseres grenzen alleen met het achterste gedeelte van de achtertuinen aan elkaar. Tegen de perceelsgrens aan, op het perceel van eiseres, staat over een groot gedeelte van de achtertuin bebouwing (duivenhok). De voortuinen, woningen en eerste gedeelte van de achtertuinen van vergunninghouder en eiseres grenzen niet aan elkaar omdat daartussen nog een ander perceel met een woning ( [adres 3] ) ligt.
1.3.
Vergunninghouder heeft op 8 november 2022 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het beginnen van een B&B (3 kamers, 6 overnachtingsplaatsen) op de locatie. Hij heeft daarbij aangegeven dat de verwachte duur hiervan 15 jaar is. Er hoeven geen verbouwingen plaats te vinden in de woning om de B&B te realiseren.
1.4.
De locatie is gelegen binnen het bestemmingsplan ‘ Ohé en Laak ’ met de bestemming ‘Wonen’. De locatie kent geen aanduiding Bed & Breakfast. Dat betekent dat het vestigen van een B&B op onderhavig adres in strijd is met het bestemmingsplan. Voorts is op grond van de planregels parkeren in de voortuin niet toegestaan op onderhavige locatie.
1.5.
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het handelen in strijd met de regels van de ruimtelijke ordening ten behoeve van het starten van een B&B op de locatie, op grond van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid (artikel 2.1 lid 1 onder c jo. 2.12 lid 1, sub a ten eerste Wabo jo. artikel 33.2 van het bestemmingsplan ‘ Ohé en Laak ’).
1.6.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder besloten het bezwaar van eiseres gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen. Verweerder heeft vervolgens de omgevingsvergunning (wederom) verleend, dit keer op grond van een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid (artikel 2.1 lid 1 onder c jo. 2.12 lid 1, sub a ten tweede Wabo jo. artikel 4, lid 9 van Bijlage II van het Besluit omgevingswet (Bor)). De motivering is op dit punt aangevuld. Verweerder heeft voorts besloten middels een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid het gebruik van de voortuin van het adres [adres 1] als parkeergelegenheid toe te staan op grond van artikel 20.6.4 van het bestemmingsplan ‘ Ohé en Laak ’. Daarnaast heeft verweerder voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden.
2.De ontvankelijkheid
2.1.
De rechtbank moet eerst beoordelen of eiseres als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) kan worden aangemerkt. De vraag of een betrokkene belanghebbende is, is namelijk een ambtshalve door de bestuursrechter te toetsen aspect van openbare orde, dat gaat over de toegang tot de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Op grond van de artikelen 8:1 en 7:1, eerste lid van de Awb kunnen alleen belanghebbenden tegen een besluit bezwaar en beroep instellen.
2.2.
Artikel 1:2, eerste lid van de Awb luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken." Uit vaste rechtspraak volgt dat degene die een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid van de Awb. [1] Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit waarop het besluit ziet, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. [2] Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. [3] Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Een rechtstreeks betrokken belang wordt in beginsel bij besluiten op grond van Wabo aangenomen bij bewoners en eigenaren, en ook bij anderszins zakelijk of persoonlijk gerechtigden van een perceel dat grenst aan het perceel waarop het betrokken besluit ziet, of dat gelijk te stellen is met een aangrenzend perceel. Bij dergelijke percelen wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn. [4]
2.3.
De rechtbank heeft ter zitting de situatie ter plaatse met de aanwezige partijen besproken aan de hand van een digitale afbeelding (Google Maps). Hierbij heeft de rechtbank vastgesteld dat de percelen van eiseres en vergunninghouder aan de achterzijde -bij de tuinen - aan elkaar grenzen. Aan de voorzijde (straatkant) is een ander perceel met daarop een woning tussen beide percelen gelegen. De rechtbank stelt vast dat het perceel van eiseres, in ieder geval voor wat betreft het achterste gedeelte van de tuinen, grenst aan dat van vergunninghouder. Er mag dus worden aangenomen dat eiseres feitelijke gevolgen van de vergunde activiteit ondervindt, die van enige betekenis zijn. Het feit dat de percelen van eiseres en vergunninghouder aan de voorzijde niet aan elkaar grenzen is, naar het oordeel van de rechtbank, onvoldoende om van voornoemd uitgangspunt af te wijken. Dit betekent dat eiseres als belanghebbende moet worden aangemerkt.
3.De beroepsgronden
3.1.
Eiseres heeft meerdere beroepsgronden ingediend tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft daarop gereageerd middels een verweerschrift. Deze beroepsgronden – en voor zover van belang het gevoerde verweer – worden in het hiernavolgende behandeld.
Is verweerders besluitvorming voldoende duidelijk ?
3.2.
Eiseres stelt dat het bestreden besluit onnavolgbaar, onduidelijk en onjuist is. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt. Verweerder heeft namelijk met het bestreden besluit enerzijds het primaire besluit herroepen - hetgeen in feite een intrekking van de verleende omgevingsvergunning betekent - en anderzijds de grondslag voor de omgevingsvergunning gewijzigd en de motivering voor het verlenen van de omgevingsvergunning aangevuld, zonder daarbij expliciet te bepalen welke stukken nu precies deel uitmaken van de (opnieuw) verleende omgevingsvergunning, zoals de motivering die aan het primaire besluit ten grondslag lag.
3.3.
Gelet op verweerders toelichting in zijn verweerschrift, is de rechtbank van oordeel dat verweerder kennelijk heeft bedoeld om de verleende omgevingsvergunning in stand te laten met een gewijzigde juridische grondslag en onder een aanvullende motivering (naast die van het primaire besluit). De rechtbank is van oordeel dat dit een onzorgvuldigheid betreft en dat de beroepsgrond slaagt.
3.4.
Dit gebrek kan echter, met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gepasseerd worden. Het is aannemelijk dat de belanghebbenden niet door deze onzorgvuldigheid zijn benadeeld. De stukken en motivering van het primaire besluit waren immers bij alle belanghebbenden bekend.
Is de motivering van het bestreden besluit voldoende?
3.5.
Over de stelling van eiseres dat verweerder voor de motivering van het bestreden besluit niet kon volstaan met een verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften overweegt de rechtbank dat het advies van de commissie een motivering bevat voor de herroeping van het primaire besluit en in zoverre onderdeel kan zijn van de motivering van het bestreden besluit. De inhoudelijke motivering van de beoordeling van de aanvraag is opgenomen in het bestreden besluit. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt dus niet.
Is er sprake van reformatio in peius ?
3.6.
Eiseres voert aan dat zij door het bezwaar in een nadeliger positie is gebracht, omdat er een grotere B&B is vergund. Hierover overweegt de rechtbank dat verweerder in de bezwaarfase, na heroverweging, de grondslag voor de vergunning mag wijzigen. Aangezien de aanvraag hetzelfde is gebleven, wordt er geen grotere B&B vergund. De beroepsgrond slaagt niet.
Is er sprake van een onevenredige afbreuk aan het woonkarakter ?
3.7.
Eiseres stelt dat sprake is van een onevenredige afbreuk aan het woonkarakter in de omgeving van haar woning door de toevoeging van nog een B&B in een al druk gebied qua vakantiewoningen en B&B’s. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat, gelet op de kleinschaligheid van de ontwikkeling (3 kamers met in totaal 6 overnachtingsplaatsen), deze geen afbreuk doet aan, en weinig effect heeft op, het woonkarakter van de buurt. Verweerder heeft dit onderwerp voldoende betrokken in de besluitvorming en het bestreden besluit op dit punt (aanvullend) gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt niet.
Is er strijd met de omgevingsverordening Limburg (Pol) 2014 ?
3.8.
Over de stelling van eiseres dat het bestreden besluit in strijd is met het Pol overweegt de rechtbank als volgt. Ingevolge artikel 2.4.6 van het Pol voorziet een ruimtelijk plan voor een gebied gelegen in de regio Midden-Limburg niet in de toevoeging van vestigingsmogelijkheden voor vrijetijdseconomie aan de bestaande voorraad, anders dan in overeenstemming met de opgaven en algemene principes van het Pol en de bestuursafspraken regionale uitwerking Pol voor de regio Midden-Limburg zoals verwoord in de bijbehorende bijlage 2. In de bedoelde bijlage 2 is vermeld dat voor een B&B geen afstemming nodig is.
3.9.
De rechtbank is op grond van het vorenstaande van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in het Pol weliswaar het uitgangspunt geldt dat er geen vestigingsmogelijkheden bijkomen, maar dat er een uitzondering wordt gemaakt voor een B&B. Er is dus geen sprake is van strijdigheid met het Pol, zoals eiseres stelt. De beroepsgrond slaagt niet.
Moest de behoefte aan de B&B worden aangetoond?
3.10.
Over de stelling van eiseres dat dat de behoefte aan een B&B niet is aangetoond en dat er geen sprake is van een kwalitatieve toevoeging aan het toeristisch product overweegt de rechtbank dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dit geen ruimtelijke aspecten/eisen zijn die onder het toetsingskader van deze omgevingsvergunning vallen. De rechtbank merkt in dit kader op dat het pand op de locatie in de eerste plaats een woning is en ook blijft. Of er ook daadwerkelijk gebruik gemaakt zal worden (omdat er voldoende vraag naar is) van de B&B is ruimtelijk niet relevant, omdat in dat geval het pand nog altijd een woning zal zijn. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
Is er strijd met de omgevingsvisie Maasgouw ?
3.11.
Over de stelling van eiseres dat het bestreden besluit in strijd is met deze omgevingsvisie, omdat de kernkwaliteiten voor Ohé en Laak ‘wonen’ en ‘rust’ zijn, overweegt de rechtbank dat het toevoegen van een B&B hier niet mee in strijd is - de hoofdfunctie van de B&B blijft immers wonen- en in ieder geval niet wordt uitgesloten in de omgevingsvisie. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is er sprake van een B&B ?
3.12.
Over de stellingen van eiseres dat er geen sprake is van een B&B, omdat er geen sprake is van een ontbijtmogelijkheid, dat de B&B zal worden gebruikt voor andere doeleinden en dat de B&B niet naast de woonfunctie wordt uitgeoefend overweegt de rechtbank het volgende. Verweerder stelt zich op het standpunt dat kenmerkend voor een B&B is dat sprake is van een nevenfunctie naast de hoofdfunctie ‘wonen’. Of er ontbijt wordt geserveerd, of dat toeristen dit zelf kunnen kopen of klaarmaken, is niet van belang. Als er niet meer op de locatie gewoond wordt, kan volgens verweerder hiertegen handhavend worden opgetreden, omdat dan geen sprake (meer) is van een B&B.
3.13.
De rechtbank is van oordeel dat in het bestreden besluit niet voldoende duidelijk naar voren komt dat de B&B is vergund en dus alleen ter plaatste is toegestaan, als nevenactiviteit naast wonen. Bij het primaire besluit volgde dit rechtstreeks uit de toegepaste binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. In het bestreden besluit is daarentegen gebruik gemaakt van een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan op grond van artikel 4, lid 9 van Bijlage II van het Bor. In dit artikel komt dit niet naar voren. Deze beroepsgrond slaagt.
3.14.
De rechtbank zal, zelf in de zaak voorziend, dit gebrek in de besluitvorming van verweerder herstellen door te bepalen dat als voorschrift aan de vergunning zal worden verbonden dat de B&B uitsluitend als nevenactiviteit naast het wonen mag plaatsvinden.
Is er sprake van hinder voor het woonmilieu ?
3.15.
Over de stelling van eiseres dat de bewoners van omliggende panden hinder zullen ondervinden door het toevoegen van de B&B, met name geluidshinder, overweegt de rechtbank dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de impact op de omgeving gering is. Een B&B kamer is bovendien geen geluidsgevoelig object in het kader van de Wet geluidhinder. Het uitbreiden van een woning met en B&B wordt niet beschouwd als het toevoegen van een geluidsgevoelig gebouw. Dit betekent dat er in het kader van de Wet geluidhinder dus geen akoestisch onderzoek hoeft plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Zijn de gevolgen voor verkeer en parkeren voldoende afgewogen?
3.16.
Over de beroepsgronden van eiseres dat de gevolgen van de vergunning voor het verkeer en parkeren onvoldoende zijn afgewogen en dat niet duidelijk is of het parkeren op eigen terrein zal plaatsvinden, overweegt de rechtbank het volgende. Op grond van de parkeernota: Parkeernormen en parkeerbijdrage regeling gemeente Maasgouw, dient parkeren op eigen terrein plaats te vinden (artikel 4.1). In dit geval moeten er in totaal 5 (2 ten behoeve van de woning en 3 voor de B&B) parkeerplaatsen worden gerealiseerd op eigen terrein (bijlage 1 van de parkeernota).
3.17.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de gedingstukken (met name de foto’s) duidelijk dat hieraan wordt voldaan binnen de ruimte die er is op het eigen terrein van de woning, waaronder de garage. Waar deze parkeerplaatsen precies liggen op het eigen terrein, is naar het oordeel van de rechtbank niet relevant.
3.18.
Op grond van het bestemmingsplan is het gebruik van de voortuin voor parkeren niet toegestaan. Hiervan kan (binnenplans) worden afgeweken mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het woon- en leefklimaat, wordt voldaan aan de afstandseis van 6 meter en het gebruik als parkeerplaats de verkeersveiligheid niet in gevaar brengt. [5]
3.19.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat aan voormelde eisen wordt voldaan. Het betreft een rustige straat met vooral veel fietsverkeer. Het parkeren vindt plaats op de brede oprit, waarbij voldoende ruimte is op nog (uit) te draaien zonder de weg op te hoeven en er blijft genoeg ruimte over voor auto’s die hier de bocht moeten maken en er is genoeg ruimte om stil te staan om te wachten op tegemoetkomend verkeer uit de steeg en deze te laten passeren. Er blijft ook genoeg ‘openheid’ in de voortuin aanwezig. Verder is niet in geschil dat wordt voldaan aan voornoemde ‘afstandseis’ van 6 meter. De beroepsgrond slaagt niet.
Moest rekening worden gehouden met toekomstige ontwikkelingen ?
3.20.
Over de stelling van eiseres dat verweerder geen rekening heeft gehouden met de toekomst, overweegt de rechtbank dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat bij de beoordeling van de aanvraag geen rekening kan/moet worden gehouden met (onzekere) toekomstige gebeurtenissen.
Is er sprake van het onttrekken van een (gezins)woning aan het woningaanbod ?
3.21.
Over deze stelling van eiseres overweegt de rechtbank dat hiervan geen sprake is, omdat het pand een woning blijft (woonfunctie blijft behouden). De beroepsgrond slaagt niet.
Zijn er gevolgen voor de natuur?
3.22.
Over de stelling van eiseres dat geen rekening is gehouden met het nabijgelegen Natura2000 gebied, overweegt de rechtbank dat uit vaste rechtspraak [6] volgt dat de bepalingen uit de Wet natuurbescherming strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in de Natura2000 gebieden. Niet is gebleken van een dusdanige verwevenheid tussen eiseres en het algemeen belang dat de Wet natuurbescherming beoogt te beschermen, dat zou moeten worden geoordeeld dat de betrokken normen van deze wet kennelijk strekken tot bescherming van haar belangen [7] . Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
Is sprake van een (verkapte) vergunning voor de activiteit bouwen ?
3.23.
Over de stelling van eiseres dat de omgevingsvergunning (mogelijk) een verkapte bouwvergunning bevat, overweegt de rechtbank dat geen vergunning voor deze activiteit is aangevraagd en dat nergens in het bestreden besluit staat dat de vergunning ook is verleend voor deze activiteit. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Is de omgevingsvergunning ten onrechte voor onbepaalde tijd verleend?
3.24.
Eiseres heeft aangevoerd dat de omgevingsvergunning is verleend zonder duidelijk besluit over de duur of vastlegging van de duur van de vergunning. De rechtbank stelt vast dat blijkens de aanvraag het gebruik is aangevraagd voor 15 jaar / 180 maanden. Vergunninghouder heeft dit ter zitting nog eens bevestigd. In zijn verweerschrift van 23 juli 2024 heeft verweerder erkend dat inderdaad door vergunninghouder een tijdelijke omgevingsvergunning is aangevraagd en dat ten onrechte een vergunning is verleend voor onbepaalde tijd. Deze beroepsgrond slaagt.
3.25.
De rechtbank zal dit gebrek in de besluitvorming van verweerder herstellen door te bepalen dat als voorschrift aan de vergunning zal worden verbonden dat deze omgevingsvergunning is verleend voor de duur van 15 jaar.
4.Conclusie en gevolgen
4.1.
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij aan de omgevingsvergunning voorschriften zijn verbonden. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien [8] , in die zin dat aan de twee (a +b) in het bestreden besluit vermelde voorschriften wordt toegevoegd:
c. de B&B mag uitsluitend als nevenactiviteit naast het wonen plaatsvinden;
d. de omgevingsvergunning wordt verleend voor de duur van 15 jaar.
4.2.
In dit verband overweegt de rechtbank dat verweerder in zijn verweerschrift heeft verklaard dat een tijdelijke vergunning is aangevraagd, terwijl een vergunning is verleend voor onbepaalde tijd en dat verweerder dit ‘gebrek’ wenst te herstellen. Voorts blijkt uit het verweerschrift dat verweerder het belangrijk vindt dat de woonfunctie de hoofdfunctie is en ook blijft naast de B&B. In het kader van finale geschilbeslechting en proces-efficiënte ziet de rechtbank aanleiding om gebruik te maken van haar bevoegdheid om hier zelf in te voorzien en zelf het gebrek in de besluitvorming van verweerder te herstellen.
4.3.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, aangezien de gemachtigden van eiseres ter zitting hebben verklaard dat er, behalve het griffierecht, niet wordt verzocht om vergoeding van andere kosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij aan de omgevingsvergunning voorschriften zijn verbonden;
- bepaalt dat aan de vergunning -naast de reeds in het bestreden besluit vermelde voorschriften (a. en b.)- ook de volgende voorschriften worden verbonden:
“c. de B&B mag uitsluitend als nevenactiviteit naast het wonen plaatsvinden;
“d. de omgevingsvergunning wordt verleend voor de duur van 15 jaar;”
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,00 aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Drent, rechter, in aanwezigheid van
mr. E.W. Seylhouwer, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juni 2025.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juni 2025.
De griffier is buiten staat
de uitspraak mede te ondertekenen rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 6 juni 2025
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.