ECLI:NL:RBMNE:2013:5611 - Rechtbank Midden-Nederland - Beëindiging subsidierelaties welzijnswerk gemeente Utrech...

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 12/2032, UTR 12/2033 en UTR 12/2034

uitspraak van de meervoudige kamer van 6 november 2013 in de zaak tussen

de Stichting Cumulus in liquidatie, te Utrecht,

de Stichting Doenja Dienstverlening, te Utrecht, en

de Stichting Portes, te Utrecht,

eiseressen

(gemachtigde: mr. J.A.C. Verheyden),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder

(gemachtigde: mr. C.M. Mulder).

Procesverloop

In de afzonderlijke subsidieverleningsbesluiten van 22 december 2011 is eiseressen onder het kopje ‘Toekomst van het welzijnswerk’ onder meer meegedeeld dat verweerder en de gemeenteraad hebben besloten het welzijnswerk met ingang van 2013 anders te organiseren en subsidiëren en dat de subsidierelaties met de huidige wijkwelzijnsorganisaties per
1 januari 2013 worden beëindigd. Tegen de hen betreffende mededelingen hebben eiseressen bezwaar gemaakt.

Bij afzonderlijke brieven van 20 januari 2012 heeft verweerder eiseressen meegedeeld dat het huidige kabinet heeft besloten de financiering voor het project Onze Toekomst, in welk kader eiseressen subsidie ontvangen, te beëindigen per 31 december 2012. Verweerder heeft meegedeeld dat dit de gemeente Utrecht dwingt tot het maken van keuzes met welke interventies verder wordt gegaan en dat eiseressen hierover rond april 2012 zullen worden geïnformeerd. Zij hebben tegen de hen betreffende brieven bezwaar gemaakt.

Bij afzonderlijke besluiten van 26 januari 2012 heeft verweerder eiseressen meegedeeld dat is besloten de subsidie wegens gewijzigde inzichten op basis van artikel 4:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) per 1 juli 2013 te weigeren. Eiseressen hebben tegen de hen betreffende besluiten bezwaar gemaakt.

Bij afzonderlijke besluiten van 10 mei 2012 (de bestreden besluiten) heeft verweerder, naar aanleiding van de bezwaren van eiseressen, besloten de primaire besluiten niet te herroepen.

De gemachtigde heeft namens eiseressen gezamenlijk tegen de bestreden besluiten beroep

ingesteld.

Bij brief van 12 juli 2012 heeft verweerder eiseressen meegedeeld dat niet 1 juli 2013 maar
1 augustus 2013 als einddatum van de subsidiëring zal gelden.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 september 2013, waar de drie zaken gevoegd zijn behandeld. Namens Cumulus is verschenen de heer [A], directeur. Tevens was de directie van Doenja Dienstverlening en Portes ter zitting vertegenwoordigd. Zij zijn allen bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook waren de heer [B] en de heer [C]namens verweerder aanwezig.

Overwegingen

Op deze zaak is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met
31 december 2012. De in beroep bestreden besluiten zijn namelijk bekendgemaakt voor
1 januari 2013.

2.1

De rechtbank is van oordeel dat de onder het procesverloop vermelde mededelingen van 22 december 2011 en de brieven van 20 januari 2012 niet zijn gericht op enig rechtsgevolg en daarom geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zoals ook door verweerder ter zitting is bevestigd, moeten de mededelingen van 22 december 2011 als aankondigingen van de besluiten van 26 januari 2012 worden beschouwd. De brieven van 20 januari 2012 bevatten alleen een mededeling dat als gevolg van een kabinetsbesluit keuzes moeten worden gemaakt, maar wat die keuzes zullen inhouden en wie die keuzes precies zullen raken, blijkt niet. Tegen deze aankondigingen en mededelingen was op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb dan ook geen bezwaar mogelijk, zodat verweerder de bezwaren van eiseressen hiertegen bij de bestreden besluiten ten onrechte ontvankelijk heeft verklaard en inhoudelijk heeft beoordeeld.

2.2

Gelet op het voorgaande zijn de beroepen gegrond. De bestreden besluiten komen wegens strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking, voor zover verweerder daarin het bezwaar tegen de aankondigingen van 22 december 2011 en de mededelingen van 20 januari 2012 ontvankelijk en ongegrond heeft verklaard. Nu verweerder na de vernietiging van dit deel van de bestreden besluiten in nieuwe op de bezwaren te nemen besluiten de bezwaren van eiseressen slechts niet-ontvankelijk kan verklaren, ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van Awb zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat eiseressen in hun bezwaren tegen voormelde aankondigingen en mededelingen niet-ontvankelijk worden verklaard.

2.3

In het hierna volgende zal de rechtbank de beroepen, voor zover die zien op de ongegrondverklaring van de bezwaren tegen de besluiten van 26 januari 2012 (de primaire besluiten), beoordelen.

Verweerder heeft aan de beëindiging van de subsidierelaties met eiseressen ten grondslag gelegd dat sprake is van veranderde omstandigheden en gewijzigde inzichten in de zin van artikel 4:51, eerste lid, van de Awb. Volgens verweerder werd eerder nog een groot deel van het welzijnswerk in de gemeente Utrecht uitgevoerd door drie brede welzijnsorganisaties
– te weten eiseressen – die op verschillende gebieden structurele dienstverlening boden en gezamenlijk de hele stad bestreken, maar wordt dit vanaf 1 januari 2013 anders georganiseerd. Het doel daarvan is het creëren van flexibiliteit en financiële ruimte voor andere innovatieve aanbieders. De in de uitvoeringsnota Vernieuwend Welzijn (de uitvoeringsnota) geformuleerde twee nieuwe kerntaken van het welzijnswerk, sociaal makelaarschap en individuele ondersteuning, zullen volgens verweerder vanaf 2013 los van elkaar worden aangeboden. Ook heeft de gemeenteraad besloten deze doelen met minder financiële middelen te bereiken.

De rechtbank stelt vast dat vanaf 2009 sprake is geweest van een intensief traject van overleg tussen onder meer de gemeente Utrecht en (de directie van) eiseressen. Laatstgenoemden zijn onder meer betrokken geweest bij het opstellen van de uitvoeringsnota.

5.1

Eiseressen hebben betoogd dat de uitvoeringsnota in strijd met de wet tot stand is gekomen en dat de beëindiging van de subsidierelaties met eiseressen op grond daarvan daarom ook in strijd is met de wet. Volgens hen hebben verweerder en de gemeenteraad in strijd met artikel 3 van Pro de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en dus in strijd met de door de wetgever bedoelde dualisering, gezamenlijk tot de uitvoeringsnota besloten. Verder is de uitvoeringsnota volgens eiseressen geen beleidsplan in de zin van dat artikel. Is het dat wel, dan is het volgens hen niet op de voorgeschreven wijze openbaar gemaakt en had het aan hen moeten worden voorgelegd voor een advies. Ook had het aan belanghebbenden moeten worden voorgelegd, aldus eiseressen.

5.2

De rechtbank stelt voorop dat het verstrekken van subsidie een bevoegdheid van een bestuursorgaan is, waarvan de beleidsgrenzen door de rechter marginaal worden getoetst. Het is immers een politiek-bestuurlijke keuze of en zo ja, hoeveel subsidie wordt verstrekt op een bepaald terrein en aan bepaalde instellingen. Gelet op deze ruime discretionaire bevoegdheid ligt in deze procedure ter beoordeling voor of verweerder in redelijkheid tot beëindiging van de subsidierelaties met eiseressen heeft kunnen overgaan en toetst de rechtbank met terughoudendheid of verweerder hiertoe heeft mogen besluiten.

5.3

Op grond van artikel 4:51, eerste lid, van de Awb geschiedt, indien aan een subsidieontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.

5.4

Zoals volgt uit de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 10 juni 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BI7248) en 26 maart 2008
(ECLI:NL:RVS:2008:BC7627), is voor toepassing van de in dit artikel neergelegde bevoegdheid naast de grondslag dat sprake is van gewijzigde inzichten en omstandigheden geen nadere grondslag vereist. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook op het standpunt mogen stellen dat voor de weigering subsidie te verstrekken voor een nieuw tijdvak op grond van artikel 4:51 van Pro de Awb geen beleidsplan in de zin van artikel 3 van Pro de Wmo nodig is. Het betoog van eiseressen dat verweerder de uitvoeringsnota aan hen had moeten voorleggen voor een advies in de zin van artikel 12 van Pro de Wmo, dat het beleidsplan niet op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt en dat het niet aan belanghebbenden is voorgelegd, slaagt al om die reden niet.Met zijn toelichting dat het welzijnswerk met ingang van 1 januari 2013 anders zou worden georganiseerd en ingericht en dat daarvoor minder financiële middelen beschikbaar zouden zijn, heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat ten tijde van de bestreden besluiten sprake was van gewijzigde inzichten en omstandigheden. In zoverre slagen de beroepen niet.

6.1

Daarnaast hebben eiseressen aangevoerd dat verweerder hun geen gelegenheid heeft geboden over de voorgenomen beëindiging van de subsidierelaties hun zienswijze uit te brengen. Zij waren weliswaar al langere tijd betrokken bij overleg over de toekomst van het welzijnswerk, maar volgens hen werd eerst in oktober 2011 tijdens een gesprek met de wethouder duidelijk dat de subsidierelaties zouden worden beëindigd.

6.2

Op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat het een beschikking geeft waartegen de belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen, indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende treffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.

6.3

De hoorplicht van artikel 4:8 van Pro de Awb is blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Memorie van Toelichting, parlementaire geschiedenis Awb I, p. 254-255) een beperkte. Het artikel beoogt slechts te waarborgen dat een verificatie van gegevens plaatsvindt. Het heeft geen rechtsbeschermingsfunctie en is uitdrukkelijk niet bedoeld als een soort bezwaarprocedure vooraf. Ook is het niet bedoeld om vooraf alle mogelijke aanwezige belangen in kaart te brengen.

6.4

Niet in geschil is dat tussen verweerder en eiseressen veelvuldig overleg heeft plaatsgevonden over de toekomst van het welzijnswerk. In wat eiseressen naar voren hebben gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding te concluderen dat verweerder de primaire besluiten heeft gebaseerd op gegevens over feiten en belangen die niet bij eiseressen zijn geverifieerd. Eiseressen hebben ook niet gesteld dat de gegevens die verweerder aan de beëindigingen ten grondslag heeft gelegd, onjuist zijn. Tevens is de rechtbank, in navolging van de uitspraak van de ABRvS van 8 maart 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AV3850), van oordeel dat verweerder heeft mogen concluderen dat de voor de beëindigingsbesluiten relevante feiten en belangen betreffende eiseressen hem vanwege de langdurige subsidierelatie genoegzaam bekend waren. Verweerder was daarom niet gehouden eiseressen in de gelegenheid te stellen een zienswijze als bedoeld in artikel 4:8, eerste lid, van de Awb naar voren te brengen. Voor zover het betoog van eiseressen inhoudt dat zij in de gelegenheid hadden willen worden gesteld hun belangen en bezwaren voorafgaand aan de primaire besluiten naar voren te brengen, geldt zoals overwogen dat een zienswijze daarvoor niet is bedoeld. De beroepsgrond slaagt niet.

7.1

Verder hebben eiseressen betoogd dat hun geen redelijke termijn is geboden. Volgens hen werd enerzijds van hen verlangd dat alle lopende gesubsidieerde activiteiten op juiste wijze werden voortgezet en verantwoord, maar moesten zij ondertussen hun bedrijfsvoering aanpassen op de situatie in 2012, terwijl zij nog in onzekerheid verkeerden of zij nieuwe subsidie toegekend zouden krijgen. Pas op 17 december 2012 werd hun duidelijk dat dit niet het geval was. Volgens eiseressen konden zij daarom toen pas stappen ondernemen, bijvoorbeeld ten aanzien van de overgang van werknemers, zodat de redelijke termijn toen pas ging lopen.

7.2

De rechtbank overweegt dat de eis van de redelijke termijn van artikel 4:51, eerste lid, van de Awb, ertoe dient om de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de ABRvS van 9 november 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BJ7186). Aan de door dit artikel beoogde situatie is inherent dat naast het anticiperen op het verlies van subsidie, lopende verplichtingen moeten worden afgerond. Een redelijke termijn moet daarvoor dus voldoende worden geacht. Verweerder heeft bij de primaire besluiten een termijn tot 1 juli 2013, dus een termijn van ruim zeventien maanden, gehanteerd. Hiermee heeft verweerder een redelijke termijn in acht genomen. Overigens is die termijn met de brief van 12 juli 2012 nog met een maand verlengd, zodat de totale termijn op achttien maanden neerkomt. De rechtbank acht hierbij van belang dat eiseressen al vanaf 2009 op de hoogte waren van plannen het welzijnswerk in de gemeente Utrecht anders in te richten en dat zij bij de aankondigingen van 22 december 2011 schriftelijk zijn geïnformeerd over beëindiging van de subsidierelaties met de huidige wijkwelzijnsorganisaties per 1 januari 2013. Het had eiseressen dus in ieder geval vanaf 22 december 2011 duidelijk kunnen en moeten zijn dat er een reële kans was dat zij vanaf 1 januari 2013 geen subsidie meer zouden ontvangen, zodat zij daarmee rekening konden houden. Die datum is vervolgens nog verlaat om de gevolgen van de beëindiging van de subsidies te ondervangen en hun langlopende verplichtingen, waaronder arbeidsrechtelijke verplichtingen, op zorgvuldige wijze af te wikkelen. Eiseressen hebben geen omstandigheden aangevoerd die de rechtbank doen oordelen dat in hun geval een langere termijn dan achttien maanden geboden was. Dat zij ervoor hebben gekozen een nieuwe subsidieaanvraag in te dienen en daarover tot 17 december 2012 in onzekerheid hebben verkeerd, doet aan het voorgaande niet af. Dit valt buiten de beoordeling van de bij de beëindigingsbesluiten gehanteerde termijn. Daarbij had het op de weg van eiseressen gelegen te anticiperen op een onwenselijke uitkomst van die nieuwe aanvragen, nu de onzekerheid daarover inherent is aan de procedure van een subsidieaanvraag. Deze beroepsgrond slaagt daarom evenmin.

7.3

Nu uit het voorgaande volgt dat verweerder een redelijke termijn in acht heeft genomen als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb, komt de rechtbank niet meer toe aan de bespreking van het betoog van eiseressen dat verweerder vanwege het niet in acht nemen van een redelijke termijn de frictiekosten had moeten vergoeden en andere ondersteunende maatregelen had moeten treffen.

De slotsom is dat verweerder in redelijkheid tot beëindiging van de subsidierelaties met eiseressen heeft kunnen overgaan en dat verweerder in redelijkheid de bezwaren van eiseressen, voor zover deze waren gericht tegen de primaire besluiten van 26 januari 2012, ongegrond heeft kunnen verklaren.

Omdat het beroep, zoals overwogen onder 2.2, gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eiseressen betaalde griffierecht vergoedt. Verweerder dient aan ieder van hen een bedrag van € 310,- te voldoen.

10.

Daarnaast veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiseressen in beroep gemaakte proceskosten, omdat het beroep gegrond is. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 236,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en
1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 0,25). De proceskosten in bezwaar komen niet voor vergoeding in aanmerking, nu de primaire besluiten niet worden herroepen. Wat betreft de toe te passen wegingsfactor stelt de rechtbank vast dat niet een door eiseressen aangevoerde beroepsgrond, maar een ambtshalve beoordeling van de rechtbank ertoe heeft geleid dat het beroep gegrond wordt verklaard. Nu de rechtbank zonder dat beroep dat ambtshalve oordeel niet had gegeven, acht de rechtbank een wegingsfactor van 0,25 aangewezen.

11.

Geheel ten overvloede, omdat zoals hiervoor overwogen zij hier niet meer aan toe komt, overweegt de rechtbank nog als volgt.

12.1

Eiseressen hebben aangevoerd dat verweerder onvoldoende alle op de zaak betrekking hebbende omstandigheden en de betrokken belangen in ogenschouw heeft genomen en dat de bestreden besluiten daarom onzorgvuldig zijn voorbereid. In dat kader hebben zij gesteld dat verweerder de gevolgen van de beëindiging van de subsidierelaties voor eiseressen niet heeft meegewogen en daarvoor geen ondersteunende maatregelen heeft getroffen. De door verweerder geboden ondersteuning is volgens hen lang niet toereikend om in alle frictiekosten (wachtgeldkosten en boven- en nawettelijke uitkeringen in verband met het ontslag van werknemers van eiseressen waarvoor zij geen financiële reserves hebben) te voorzien.

12.2

Verweerder heeft in de bestreden besluiten meegedeeld bereid te zijn frictiekosten te vergoeden, indien eiseressen aantonen dat deze kosten aan de orde zijn. Vergoeding van frictiekosten kan volgens hem in beginsel niet aan de orde zijn wanneer een redelijke termijn is geboden. Tevens heeft verweerder zich op het standpunt gesteld niet verantwoordelijk te zijn voor de betaling van wachtgeldkosten, omdat hij niet betrokken is geweest bij de aanstelling van personeel bij eiseressen. Verweerder heeft erop gewezen dat hij eiseressen desondanks zowel praktisch als financieel in grote mate heeft ondersteund bij het nemen van maatregelen vanwege de beëindiging van de subsidierelaties. Waar mogelijk is het eigen vermogen van eiseressen aangewend voor de frictiekosten. Dit eigen vermogen hoefde dan niet aan verweerder te worden terugbetaald als te veel ontvangen subsidie. Verder is een aantal lopende problematische huurcontracten overgenomen en is aan Cumulus een eenmalige subsidie toegezegd voor de organisatie van de afbouw, aldus verweerder.

12.3

De rechtbank overweegt in navolging van vaste rechtspraak van de ABRvS, bijvoorbeeld de uitspraak van 11 juli 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA9276), dat artikel 4:51 van Pro de Awb in beginsel niet zover strekt dat op het subsidiërend orgaan de plicht rust een garantie te verstrekken voor wachtgeldverplichtingen die voortvloeien uit de beëindiging van de subsidierelatie. Dit zou anders kunnen zijn indien de subsidieverstrekker invloed heeft gehad op de aanstelling van personeel en daarmee de verantwoordelijkheid heeft gedragen voor de wachtgeldverplichtingen. Daarvan was in deze gevallen geen sprake. Niet in geschil is dat verweerder eiseressen desondanks financieel en praktisch heeft ondersteund bij problemen ten gevolge van de beëindigingsbesluiten, onder meer door direct (vergoeding van kosten) of indirect (door teveel ontvangen subsidie niet terug te vorderen) te voorzien in frictiekosten. De stelling dat verweerder geen rekening heeft gehouden met de gevolgen van het besluit voor eiseressen, slaagt dan ook niet. Evenmin slaagt de beroepsgrond dat de geboden ondersteuning ontoereikend is, nu verweerder niet gehouden was die ondersteuning te bieden. Voor het oordeel dat de bestreden besluiten in zoverre onzorgvuldig zijn voorbereid, bestaat ook daarom geen grond.

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten voor zover daarin de bezwaren van eiseressen tegen de aankondigingen van 22 december 2011 en de mededelingen van 20 januari 2012 ontvankelijk en ongegrond is verklaard;

- verklaart de bezwaren van eiseressen tegen die aankondigingen en die mededelingen van niet-ontvankelijk;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van de bestreden besluiten;

- bepaalt dat verweerder aan eiseressen het door ieder van hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,- vergoedt;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 236,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Glerum, voorzitter en mr. K.J. Veenstra en
mr. G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse, leden, in aanwezigheid van mr. M.J.A. Colijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 november 2013.

(de griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen)

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.