Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/253-T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 7 juli 2015 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. B.J.M. de Leest),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. P.C. van der Voorn).
Procesverloop
Bij besluit van 4 november 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een persoonsgebonden budget (pgb) toegekend voor hulp bij het huishouden, over de periode 1 januari 2015 tot en met 23 maart 2015 voor een bedrag van maximaal € 180,- per vier weken op basis van 3 uur per week en over de periode 24 maart 2015 tot en met 22 oktober 2017 voor een bedrag van maximaal € 1.170,- per jaar op basis van 78 uur per jaar (gemiddeld 1,5 uur per week).
Bij besluit van 2 januari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 april 2015. Eiser en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
Eiser heeft een complexe psychische stoornis en mede als gevolg daarvan veel lichamelijke
klachten. Hij is slechthorend en heeft hierdoor last van spraakvermindering. Verder heeft eiser gedragsproblemen, waardoor hij snel vermoeid raakt.
Bij besluit van 27 oktober 2011 heeft verweerder een pgb aan eiser verstrekt van maximaal € 4.680,- per jaar op basis van 6 uur per week, over de periode 17 augustus 2011 tot en met 16 augustus 2012. Bij besluit van 28 februari 2013 heeft verweerder een pgb aan eiser verstrekt van maximaal € 180,-- per vier weken op basis van 3 uur hulp bij het huishouden toegekend, over de periode 17 januari 2013 tot en met 16 januari 2014. Bij besluit van 6 januari 2014 heeft verweerder met ingang van 17 januari 2014 hulp bij het huishouden aan eiser toegekend, voor 3 uur per week, met een geldigheid tot en met 31 december 2014. Op 4 november 2014 heeft verweerder telefonisch een intakegesprek gevoerd met de zus van eiser. Aanleiding voor dit gesprek was – kort gezegd – de veranderde regelgeving vanaf 1 januari 2015.
2. De rechtbank stelt ambtshalve vast dat aan het primaire besluit een wettelijke grondslag ontbreekt, nu dit besluit is gebaseerd op een wettelijke bepaling die op dat moment nog niet gold, te weten artikel 2.1.1 van de Wmo 2015. De beslissing op bezwaar is echter genomen op een datum – 2 januari 2015 – waarop artikel 2.1.1 van de Wmo 2015 wel gold. Daarmee is het gebrek dat aan het primaire besluit kleefde, geheeld. Van strijd met het legaliteitsbeginsel is daarom geen sprake meer. De rechtbank stelt verder, gelet op het verhandelde ter zitting, vast dat eiser zijn beroepsgrond dat het overgangsrecht onjuist is toegepast en dat sprake is van inbreuk op zijn eigendom, als bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), niet langer handhaaft. Deze beroepsgrond behoeft dan ook geen bespreking.
3 Niet in geschil is dat eiser vanwege zijn beperkingen de zware en lichte huishoudelijke taken en de (zware) wasverzorging niet zelf kan uitvoeren en dat hij daarom in aanmerking komt voor hulp bij het huishouden op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). In geschil is of verweerder heeft mogen bepalen dat hulp bij het huishouden aan eiser wordt toegekend op basis van 78 uur per jaar (gemiddeld 1,5 uur per week), over de periode 24 maart 2015 tot en met 22 oktober 2017.
4. Eiser voert aan dat het beleid van verweerder, zoals neergelegd in de Beleidsregels Wmo 2015 (de Beleidsregels), in strijd is met de Wmo 2015, nu de maatwerkmodules alleen van toepassing zijn wanneer een medische indicatie daartoe aanleiding geeft.
5. De rechtbank oordeelt dat deze beroepsgrond reeds niet kan slagen omdat deze grond zich uitsluitend richt tegen het beleid zelf. Op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan hiertegen echter geen beroep worden ingesteld. Verder overweegt de rechtbank dat niet is gebleken dat eiser een maatwerkmodule is onthouden vanwege het ontbreken van medische beperkingen.
6. Eiser voert vervolgens aan dat sprake is van strijd met de wet, nu de 78-uursnorm en de maatwerkmodules geen maatwerk zijn, zoals gedefinieerd in artikel 1.1.1., eerste lid, van de Wmo 2015. Een maatwerkvoorziening vereist dat op basis van de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de persoon van de betrokkene gekeken wordt wat de betrokkene nodig heeft. Hieraan kan niet worden voldaan middels een collectieve voorziening. Ook de maatwerkmodules zijn geen maatwerk, nu deze zijn genormeerd op een maximum aantal uren per jaar. Juist in de te indiceren uren bovenop de 78-uursnorm zou ruimte moeten zijn voor maatwerk, aldus eiser.
7. De rechtbank stelt voorop dat zij in haar tussenuitspraak van 9 maart 2015 (ECLI:NL:RBMNE:2015:1394) heeft geoordeeld dat verweerder in redelijkheid het hier voorliggende beleid heeft kunnen vaststellen. De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen aanleiding om daarover tot een ander oordeel te komen. Weliswaar heeft verweerder aan de collectieve voorziening schoon huis een maximum verbonden van 78 uur en geldt deze voorziening voor een grote groep mensen, maar in samenhang bezien met de maatwerkmodules die verweerder hanteert, is naar het oordeel van de rechtbank wel sprake van een maatwerkvoorziening. Er wordt immers, afhankelijk van de specifieke situatie van de belanghebbende, al dan niet tevens een maatwerkmodule (of meerdere maatwerkmodules) geleverd. Ook als verweerder ten aanzien van een betrokkene besluit geen maatwerkmodule toe te kennen, maar alleen de voorziening van 78 uur, is daarmee maatwerk geleverd, nu daaraan een specifieke beoordeling van de situatie van die betrokkene ten grondslag heeft gelegen. De rechtbank wijst voorts op de artikelsgewijze Memorie van Toelichting (Mvt) bij de Wmo 2015 (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 99 MvT), waarin, voor zover hier van belang, het volgende is vermeld:
“Het begrip «maatwerkvoorziening» duidt beter dan het voorheen gebruikelijke begrip «individuele voorziening» aan dat het niet alleen gaat om een of meer concrete en herhaalbaar in te zetten vormen van een aanbod aan activiteiten, maar onder omstandigheden ook om een op maat van de persoon gesneden afgestemd geheel van maatregelen; daarbij kan het gaan om vormen van hulp die beschikbaar zijn ter ondersteuning van verschillende cliënten, maar ook om een op maat voor iemand bedachte oplossingen.”
Hieruit blijkt dat de wetgever de mogelijkheid heeft willen openhouden om een maatwerkvoorziening te bieden die beschikbaar is ter ondersteuning van verschillende cliënten. De rechtbank overweegt voorts dat uitgangspunt van de Wmo 2015 is dat de betrokkene voldoende maatschappelijk wordt ondersteund. Dit betekent dat het maximeren van een voorziening er niet toe mag leiden dat iemand onvoldoende ondersteuning ontvangt. De beroepsgrond slaagt niet.
8. Eiser voert vervolgens, kort weergegeven, aan dat verweerder niet heeft onderbouwd dat de toegekende 78 uur hulp bij het huishouden voldoende is voor de wettelijk bepaalde ondersteuning in de zelfredzaamheid. De stelling van verweerder dat de 78-uursnorm is gebaseerd op overleg met zorgaanbieders is volgens eiser onjuist. Eiser voert verder aan dat de Cliëntenraad Wmo geen advies heeft kunnen geven, hetgeen blijkt uit de verklaringen van de voorzitter van de Cliëntenraad Wmo en de stukken van de gemeente. De 78-uursnorm is meegedeeld als een ‘fait accompli’. Eiser stelt zich daarom op het standpunt dat verweerder het resultaat ‘schoon en leefbaar huis’ niet kan garanderen, nu er geen objectieve en verifieerbare grondslag voor is. Het beleid biedt volgens eiser onvoldoende grondslag voor het bestreden besluit.
9. Voor zover eiser hiermee heeft beoogd aan te voeren dat de Beleidsregels op dit punt op een onjuiste wijze tot stand zijn gekomen, wordt dit niet door de rechtbank onderschreven. De rechtbank verwijst daarbij in de eerste plaats naar hetgeen de rechtbank in voornoemde tussenuitspraak van 9 maart 2015, overweging 11, heeft overwogen. De rechtbank ziet in hetgeen door eiser is aangevoerd geen aanleiding om, in afwijking van deze uitspraak, tot het oordeel te komen dat het beleid op onjuiste dan wel onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. De rechtbank overweegt verder dat, gelet op het bepaalde in artikel 5.4 van de Verordening maatschappelijke ondersteuning Utrecht 2015 (de Verordening), de inwoners en cliënten weliswaar door verweerder behoren te worden betrokken bij de totstandkoming van beleid ter uitvoering van de wet, maar dat dit niet betekent dat verweerder enkel beleid kan vaststellen met instemming van de Cliëntenraad Wmo. Vast staat dat de voorzitter van de Cliëntenraad Wmo aanwezig is geweest bij tenminste een overleg met verweerder waarin de 78-uursnorm is besproken. De beroepsgrond slaagt niet.
10. Volgens eiser is de 78-uursnorm voorts onvoldoende om te kunnen voldoen aan de wettelijke verplichtingen op grond van de Wmo 2015. Het is praktisch onhaalbaar om met dit aantal uren alle benodigde huishoudelijke taken te verrichten. Dit blijkt ook uit de Indicatiewijzer van het CIZ, die in het verleden werd toegepast om indicaties op maat te leveren, aldus eiser. Eiser voert tevens aan dat verweerder in zijn beleid een te beperkte definitie van ‘schoon en leefbaar huis’ hanteert, gelet op de voor verweerder geldende wettelijke verplichtingen op grond van de Wmo 2015. Verweerder heeft met de door hem gehanteerde definitie van ‘schoon en leefbaar huis’ de nog altijd op hem rustende compensatieplicht beperkt, waardoor hij in strijd handelt met de Wmo 2015.
11. De rechtbank verwijst naar overweging 11 van de tussenuitspraak van 9 maart 2015, waarin zij heeft geoordeeld dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat voor de collectieve voorziening met als resultaat een schoon huis, de norm van 78 uur op jaarbasis in beginsel voldoende kan worden geacht. De rechtbank ziet geen aanleiding om thans tot een ander oordeel te komen. De rechtbank verwijst voorts naar hetgeen is overwogen in overweging 6 van voornoemde tussenuitspraak van 9 maart 2015 over de doelen van de Wmo 2015. Zoals hieruit blijkt, is het uitgangspunt van de Wmo 2015 dat mensen in de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor hun leven en dus ook voor hun zelfredzaamheid en participatie. De betrokkene dient daarbij eerst te kijken in hoeverre hij zelf en zijn directe omgeving een bijdrage kunnen leveren aan het verbeteren van zijn situatie. Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid om de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen bij burgers te benutten en te versterken. Indien uit onderzoek van de gemeente blijkt dat (aanvullende) ondersteuning van de gemeente nodig is, beslist de gemeente
– binnen de grenzen van wat daarover in het beleidsplan en de verordening bedoeld in de artikelen 2.1.2 en 2.1.3 van de Wmo 2015 is vastgelegd – tot verstrekking van een maatwerkvoorziening die bijdraagt aan het realiseren van een situatie waarin de burger in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie, zodat deze zo lang mogelijk in de eigen omgeving kan blijven wonen. In het licht van het voorgaande acht de rechtbank geen grond aanwezig voor het oordeel dat de definitie van ‘schoon en leefbaar huis' die verweerder hanteert in de Beleidsregels zich niet verhoudt tot de Wmo 2015. De beroepsgrond slaagt niet.
– binnen de grenzen van wat daarover in het beleidsplan en de verordening bedoeld in de artikelen 2.1.2 en 2.1.3 van de Wmo 2015 is vastgelegd – tot verstrekking van een maatwerkvoorziening die bijdraagt aan het realiseren van een situatie waarin de burger in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie, zodat deze zo lang mogelijk in de eigen omgeving kan blijven wonen. In het licht van het voorgaande acht de rechtbank geen grond aanwezig voor het oordeel dat de definitie van ‘schoon en leefbaar huis' die verweerder hanteert in de Beleidsregels zich niet verhoudt tot de Wmo 2015. De beroepsgrond slaagt niet.
12. Eiser voert verder aan dat de kwaliteitscontrole niet is geborgd. Weliswaar heeft verweerder in artikel 5.1, negende lid, van de Verordening geregeld dat er periodiek onderzoek zal worden gedaan naar de kwaliteit van de door de zorgaanbieders geboden ondersteuning, maar dat is op geen enkele wijze geconcretiseerd, aldus eiser. Eiser wijst erop dat in de overeenkomst met de zorgaanbieders geen evaluatiemoment is opgenomen, maar dat slechts in algemene bewoordingen wordt aangegeven dat de aanbieders controle moeten toelaten.
13. De rechtbank overweegt dat noch uit de Wmo 2015, noch uit de Verordening blijkt dat in de overeenkomst met de zorgaanbieders iets over een evaluatie moet worden opgenomen. Voor zover verweerder thans nog geen invulling heeft gegeven aan zijn in artikel 5.1, negende lid, van de Verordening neergelegde verplichting om periodiek en steekproefsgewijs de kwaliteit van de door de aanbieder geboden ondersteuning te onderzoeken, betekent dit nog niet dat hiermee de kwaliteitscontrole onvoldoende is geborgd. De beroepsgrond slaagt niet.
14. Voor zover eiser overigens heeft willen betogen dat sprake is van strijd met artikel 2.1.3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015, waarin staat dat in de verordening in ieder geval wordt bepaald op welke wijze en op basis van welke criteria wordt vastgesteld of een cliënt voor een maatwerkvoorziening voor zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen of opvang in aanmerking komt, faalt dit betoog. Verweerder heeft immers criteria voor verstrekking van een maatwerkvoorziening gegeven in paragraaf 2.3 van de Verordening. In artikel 2.3.1 is de basis neergelegd (algemene criteria). Dat verweerder deze criteria vervolgens nader heeft ingevuld in de Beleidsregels, acht de rechtbank niet in strijd met artikel 2.1.3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 of met enige andere bepaling.
15. Eiser voert ten slotte aan dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft verricht naar zijn persoonlijke situatie. Er heeft één telefoongesprek van nog geen tien minuten plaatsgevonden met de zus van eiser. Daarbij is slechts uitleg gegeven over de gewijzigde regelgeving en is haar meegedeeld dat er nog maar anderhalf uur ondersteuning bij de huishoudelijke hulp zou worden toegekend.
16. De rechtbank is met eiser van oordeel dat verweerder in dit specifieke geval niet kon volstaan met het enkel voeren van een telefoongesprek met de zus van eiser. Het rapport van Scio Consult dateert van 19 februari 2013. Daaruit blijkt dat bij eiser sprake is van ernstige beperkingen in zijn zelfredzaamheid. Weliswaar heeft de zus van eiser tijdens voornoemd telefoongesprek verteld dat de klachten van eiser nog hetzelfde zijn, maar ook dat eiser meer hulp nodig heeft en dat als de hulp de ijskast niet controleert, eiser bedorven dingen eet.
De rechtbank wijst ook op pagina 2 van het gespreksverslag van 4 november 2014, waarin op de vraag of de collectieve voorziening voldoende resultaat oplevert, het antwoord “ja” is aangekruist, met de volgende uitleg:
“(…) omdat er is geen reden voor maatwerk. Zou in feite HH2 zijn. Echter betreft een PGB, dan is HH2 niet mogelijk. Dus we kunnen niet een half uurtje extra indiceren voor de organisatie."
Deze zinsnede is naar het oordeel van de rechtbank niet duidelijk. Ook ter zitting heeft verweerder niet kunnen verduidelijken wat de strekking hiervan is en of deze opmerking erop duidt dat eiser hulp bij regievoering nodig heeft maar dat de leveringsvorm van de hulp daaraan in de weg staat. Tegen deze achtergrond bezien kon verweerder niet volstaan met dit enkele telefoongesprek met de zus van eiser en had het in de rede gelegen om nader onderzoek te verrichten, als bedoeld in artikel 2.3.2., vierde lid, van de Wmo 2015. Daarbij komt dat, mede gelet op het verhandelde ter zitting, onduidelijk is gebleven in hoeverre de moeder van eiser zorg verleent op grond van een indicatie voor Begeleiding Individueel op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en of, en zo ja waarom dit aan de toekenning voor een maatwerkmodule voor regievoering (module 2) in de weg staat.
17. Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank sprake van strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van Pro de Awb. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder nader onderzoek doen met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 16 is overwogen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.
18. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
19. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).
20. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Loman, voorzitter, en mr. E.H.M. Druijf en
mr. N.R. Docter, leden, in aanwezigheid van mr. W.F.C. Vogel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 juli 2015.
griffier voorzitter
de griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.