Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/5515
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 april 2018 in de zaak tussen
maatschap [naam eiseres], waarvan de maten zijn [A] en [B] , gevestigd onderscheidenlijk wonend te [vestigings-/woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: H. Rietveld),
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), verweerder
(gemachtigde: gemachtigde: mr. [gemachtigde] ).
Procesverloop
Bij besluit van 21 januari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 22.513,50.
Bij besluit van 16 september 2015 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en het primaire besluit in zoverre herroepen dat de boete is verlaagd naar € 20.262,15.
Eiseres heeft vervolgens beroep ingesteld.
Bij besluit van 29 juni 2017 heeft verweerder het bestreden besluit I herzien en de boete
verlaagd naar € 8.478,90 (bestreden besluit II).
Bij besluit van 25 juli 2017 heeft verweerder het bestreden besluit II herzien en de boete
verlaagd naar € 8.007,85 (bestreden besluit III)
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2018. Namens eiseres is [A] verschenen, bijgestaan door voormelde gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld van [C] , werkzaam als [functie van C] bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
Feiten en besluitvorming
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres exploiteert een melkveebedrijf in [vestigingsplaats] . Twee toezichthouders van de NVWA hebben in 2014 in opdracht van verweerder gecontroleerd of eiseres in 2013 de Meststoffenwet (Msw) heeft nageleefd. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in het Afdoeningsrapport van de NVWA van 2 april 2014 (hierna: het NVWA-rapport). Op basis daarvan heeft verweerder eiseres bij brief van 16 mei 2014 een voornemen tot het opleggen van een boete van € 41.313,50 kenbaar gemaakt. Eiseres heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om daartegen een zienswijze in te dienen, en wel op 27 juni 2014 (met diverse aanvullingen nadien). Vervolgens heeft verweerder de besluiten genomen zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
2. De rechtbank stelt vast dat verweerder het bestreden besluit I met de bestreden besluiten II en III heeft gewijzigd. De rechtbank merkt de bestreden besluiten II en III aan als wijzigingsbesluiten in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiseres heeft kenbaar gemaakt zich niet volledig te kunnen verenigen met de bestreden besluiten II en III, zodat het beroep van rechtswege mede is gericht tegen deze bestreden besluiten.
3. Omdat de bestreden besluiten II en III in de plaats zijn gekomen van bestreden besluit I en eiseres niet heeft gesteld nog enig belang te hebben bij een beoordeling van de rechtmatigheid van bestreden besluit I, verklaart de rechtbank het beroep daartegen niet-ontvankelijk vanwege het ontbreken van procesbelang.
4. Aan bestreden besluit II ligt het volgende ten grondslag. Verweerder heeft aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd, omdat eiseres volgens verweerder de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm in 2013 heeft overschreden.
Verweerder heeft aan de hand van de “Berekening gebruik meststoffen 2013” de begin- en eindvoorraden over 2013 van de meststoffen op het bedrijf van eiseres berekend. Daarbij heeft verweerder de hoeveelheden mest van de beginvoorraden in 2013 gelijkgesteld met de hoeveelheden mest van de eindvoorraden van 2012. Voor de eindvoorraden in 2013 heeft verweerder berekend wat de mestproductie in dat jaar was en hoeveel er is aan- en afgevoerd. Verweerder heeft er daarbij ook rekening mee gehouden dat zich onderin de mestopslagputten een laag mest bevindt met een relatief hoger gehalte aan stikstof en fosfaat: de zogenoemde bezinklagen. Verweerder heeft op deze manier berekend dat de gebruiksnorm dierlijke mest met 1.239 kg stikstof is overschreden en de fosfaatgebruiksnorm met 136 kg. Dit resulteert in een boete van € 9.421,00. In het bestreden besluit II heeft verweerder het boetebedrag met 10% verlaagd, omdat tussen de datum van het NVWA-rapport en het boetebesluit meer dan zes maanden heeft gelegen. In het bestreden besluit III heeft verweerder de boete verder verlaagd met 15% van € 9.421,00 naar € 8.007,85, omdat de redelijke termijn uit artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. De rechtbank stelt op grond van het voorgaande vast dat de bestreden besluiten II en III tezamen de beslissing op bezwaar vormen zoals die nu nog voorligt.
Begin- en eindvoorraad meststoffen
5. Eiseres is van mening dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de wijze waarop de begin- en eindvoorraad van de meststoffen in 2013 vastgesteld moet worden.
6. Op grond van artikel 7 van Pro de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. In artikel 8 van Pro de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde Pro verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen of de stikstof- of fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet wordt overschreden.
Ingevolge artikel 51 van Pro de Msw kan verweerder een bestuurlijke boete opleggen bij een overtreding van artikel 7 van Pro de Msw.
Ingevolge artikel 51 van Pro de Msw kan verweerder een bestuurlijke boete opleggen bij een overtreding van artikel 7 van Pro de Msw.
7. De rechtbank dient te beoordelen of eiseres het verbod van artikel 7 van Pro de Msw om meststoffen op of in de bodem te brengen heeft overtreden. Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen volgens het systeem van de Msw primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Om een geslaagd beroep te kunnen doen op de opheffing van het verbod om meststoffen in de bodem te brengen, zal eiseres aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door haar zijn overschreden. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBb van 7 september 2017,
8. De wijze van berekenen van de voorraden meststoffen is bepaald in artikel 94 van Pro de Uitvoeringsregeling Msw. Op grond van het tweede lid van dit artikel worden het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. Uit het vierde lid van dit artikel volgt dat de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk is aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
9. Verweerder heeft de eindvoorraad van 2012 als uitgangspunt genomen bij het bepalen van de beginvoorraad van de hoeveelheid mest (in kubieke meters) in 2013. Op basis daarvan heeft verweerder vervolgens de stikstof- en fosfaatgehalten (in kilogrammen) van die beginvoorraad en vervolgens van de hoeveelheden mest over 2013 berekend. In het bestreden besluit II heeft verweerder die berekening gewijzigd, omdat ten onrechte was gerekend met forfaitaire gehalten in plaats van met de gemiddelde gehaltes in de afgevoerde rundveedrijfmest. Dit heeft ertoe geleid dat de gehaltes fosfaat en stikstof in de begin- en eindvoorraad naar beneden zijn vastgesteld, waardoor de boete met bestreden besluit II lager is vastgesteld.
10. Eiseres heeft aangevoerd dat deze manier van berekenen in dit geval onjuist is en dat vanaf de eindvoorraad over 2013 moet worden teruggerekend naar de beginvoorraad. De rechtbank is van oordeel dat dit zich niet verdraagt met de wettelijke systematiek van het bepalen van de voorraden meststoffen, omdat daardoor ‘geschoven’ zou kunnen worden met de beginvoorraad. Gelet op artikel 94, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet geldt dat de beginvoorraad gelijk moet zijn aan de eindvoorraad van het voorafgaande jaar. Dat de eindvoorraad van 2012 niet klopt, zoals eiseres ter zitting heeft gesteld, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel, omdat de eindvoorraad van het mestboekjaar 2012 in deze procedure niet ter beoordeling voorligt. De eindvoorraad van de hoeveelheid mest in 2012 is bovendien door eiseres zelf (gewijzigd) aan verweerder doorgegeven. Het is daarbij inherent aan het hanteren van gemiddelde gehalten dat deze niet gelijk hoeven te zijn aan de op een bepaald moment feitelijk aanwezige waarden. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat vervolgens de berekening met gemiddelde gehalten, met dus als uitgangspunt de beginvoorraad van 2013, in dit geval de best beschikbare gegevens opleveren, zoals bedoeld in artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling. Het rekenen met forfaitaire gehalten is minder nauwkeurig, net zoals het ‘terugrekenen’ vanaf de eindvoorraad zoals eiseres dat voorstaat. De beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
Bezinklagen
11. Tussen partijen is niet in geschil dat zich onderin de mestopslagputten van de zeugenstal en de vleesvarkensstal bezinklagen bevinden die in het jaar 2013 verder zijn aangegroeid. Evenmin is in geschil dat de eindvoorraad van stikstof en fosfaat over 2013 als gevolg daarvan groter is dan het geval zou zijn zonder de aangroei. Verweerder is bij de berekening van de aangroei van de bezinklaag uitgegaan van een oppervlakte van afgerond 114 m² voor de zeugenstal en een oppervlakte van afgerond 155 m² voor de vleesvarkensstal. De rechtbank stelt vast dat deze oppervlakten tussen partijen niet in geschil zijn.
12. Verweerder heeft de berekening van de aangroei gebaseerd op het wetenschappelijk rapport ‘Bezinklagen en bemonstering van varkensmest’, van M. Timmerman en M.A.H.H. Smolders van de Wageningen UR. Op basis van dit rapport kan volgens verweerder uit worden gegaan van een jaarlijkse toename van de bezinklagen van 1,38 centimeter. Verweerder heeft ten gunste van eiseres een nauwkeurigheidsmarge toegepast en is uitgegaan van een aangroei van 2 centimeter per jaar. Eiseres vindt dat verweerder van een grotere aangroei had moeten uitgaan. Zij voert daartoe aan dat de putten zijn leeggemaakt en dat de bezinklaag is gemeten en bemonsterd. Dit is volgens haar de meest nauwkeurige manier om de eindvoorraad staldierenmest te bepalen.
13. Ter zitting heeft eiseres onder verwijzing naar haar zienswijze gesteld dat in de zeugen- en vleesvarkensstallen dikke bezinklagen zijn gemeten van 35 centimeter, onderscheidenlijk 27 centimeter. Eiseres wil dat de gehele bezinklaag wordt meegenomen bij het bepalen van de eindvoorraad, omdat dit de werkelijke eindvoorraad weergeeft. De rechtbank ziet geen aanleiding om eiseres hierin te volgen. De rechtbank acht het juist dat verweerder bij de berekening alleen is uitgegaan van de aangroei van de bezinklagen in 2013. De totale omvang van de bezinklagen wordt immers geacht te zijn betrokken in de eindvoorraden van 2012 en jaren daarvoor, die zoals hiervoor is overwogen in deze procedure niet aan de orde kunnen komen. Het gaat dus alleen over de aangroei van de bezinklagen in 2013. De rechtbank verwijst in dit kader ook naar de uitspraak van het CBb van 8 oktober 2014, ECLI:NL:CBB:2014:383, waarnaar verweerder ook verwijst. In deze uitspraak oordeelde het CBb dat het niet gaat om de totale omvang van de (zich over een aantal jaren gevormd hebbende) bezinklaag, maar om de jaarlijkse groei en specifiek de aanwas in – in dat geval – 2009 (r.o. 4.1.3). De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder zich bij het bepalen van de als gevolg van de bezinklagen in acht te nemen correctie heeft mogen baseren op het eerdergenoemde praktijkrapport en de daarin vermelde stikstof- en fosfaatgehaltes. Van belang hierbij is dat uit de analyse van de monsters die eiseres heeft laten uitvoeren blijkt dat de hoeveelheid aan stikstof en fosfaat in de bezinklagen lager is dan de stikstof- en fosfaatgehaltes uit het praktijkrapport. Dat is in het voordeel van eiseres. Verweerder heeft daarnaast ten gunste van eiseres bovendien een nauwkeurigheidsmarge toegepast met betrekking tot de grootte van de aangroei van de bezinklagen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres in het licht van het voorgaande niet aannemelijk gemaakt dat verweerder de eindvoorraad staldierenmest op onjuiste wijze heeft vastgesteld. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Fosfaatrijk voer
14. Eiseres voert verder aan dat de varkens in 2013 zijn gevoerd met voer met een hoger fosfaatgehalte dan de gehaltes waarvan verweerder uitgaat. Dit leidt volgens haar tot een hogere vastlegging van fosfaatgehaltes in varkens, waardoor minder fosfaat is uitgescheiden via de mest.
15. De rechtbank stelt vast dat verweerder de post aangevoerd diervoer heeft overgenomen uit het NVWA-rapport. In de toelichting bij de berekening gebruik meststoffen 2013 staat dat deze post in het voordeel van eiseres is bijgesteld (van 1.236 kg fosfaat naar 1.205 kg en van 2.775 kg stikstof naar 2.706 kg). Verweerder heeft daarbij forfaitaire gehaltes gehanteerd. Door verweerder is uiteengezet dat uit het wetenschappelijk onderzoek ‘Mineralenbalansen bij vleesvarkens op droog- en brijvoer’ van september 2004 is gebleken dat varkens die met brijvoer zijn gevoerd 18% meer fosfaat vasthouden dan droog gevoerde varkens. Omdat de varkens op het bedrijf van eiseres niet met brijvoer zijn gevoerd, heeft verweerder geen aanleiding gezien om een correctiefactor toe te passen. Tussen partijen is niet in geschil dat de varkens op het bedrijf van eiseres in 2013 geen brijvoer hebben gekregen. Eiseres heeft ter onderbouwing van haar standpunt dat de varkens in 2013 met fosfaatrijkvoer zijn gevoerd een overzicht overgelegd met de gemiddelde fosfaatgehaltes van het door Agruniek Rijnvallei in 2013 geleverde voer en een overzicht van de mineraalgehaltes van het in 2013 gevoerde voer. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres hiermee niet aannemelijk gemaakt dat de varkens, als gevolg van dit voer, meer fosfaat hebben vastgehouden. Zoals verweerder terecht heeft gesteld blijkt uit het hiervoor genoemde wetenschappelijk onderzoek, dat deel uitmaakt van de gedingstukken, dat het fosfaatgehalte in brijgevoerde varkens hoger is dan in varkens die zijn gevoerd met droogvoer en dat bij brijvoerrantsoenen sprake is van een fosfaatgat op de balans. Er is geen wetenschappelijk onderbouwing dat dit ook het geval is bij fosfaatrijk droogvoer. De stukken die eiseres heeft ingebracht zijn daarvoor niet voldoende. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht geen correctiefactor heeft toegepast. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Bestuurlijke boete en redelijke termijn
16. Artikel 51 van Pro de Meststoffenwet biedt de grondslag voor het opleggen van een bestuurlijke boete wegens overtreding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen.
In artikel 57, eerste lid, van de Msw is bepaald dat de hoogte van de boete in dit geval
€ 7,- per kilogram stikstof bedraagt waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
€ 7,- per kilogram stikstof bedraagt waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
Artikel 5:46, derde lid, van de Awb bepaalt dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
17. Eiseres vindt dat de boete gematigd moet worden. Onder verwijzing naar de uitspraak van het CBb van 17 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:372, waarin de boete is gematigd tot 75%, stelt zij dat bij haar ook sprake is geweest van wisseling van adviseurs. Ter onderbouwing hiervan heeft eiseres een verklaring van haar adviseur overgelegd.
18. Verweerder heeft de hoogte van de boete vastgesteld op grond van artikel 57, eerste lid, van de Msw. In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder de boete had moeten verlagen. Hierbij neemt zij in aanmerking dat in de door eiseres aangehaalde uitspraak niet enkel vanwege de wisseling van adviseurs een matiging is toegepast, maar dat daarbij meer omstandigheden een rol speelden, zodat van een gelijke situatie geen sprake is. In het verweerschrift is uiteengezet dat in boetezaken een matiging wordt toegepast als sprake is van een ‘first offender’, slechts enkele grondmonsters ontbreken, de landbouwer medewerking heeft verleend aan het NVWA-onderzoek en de overschrijdingen van de normen eenvoudig zijn vast te stellen. De rechtbank acht deze uitgangspunten niet onredelijk. Het is voor eiseres weliswaar de eerste keer dat zij een bepaling van de Msw heeft overtreden en zij heeft bij de controle alle medewerking verleend, maar de rechtbank is met verweerder van oordeel dat de overtreding niet op eenvoudige wijze kon worden vastgesteld, omdat de doorgegeven voorraden dierlijke meststoffen meermaals door eiseres zijn gewijzigd.
19. Tot slot heeft eiseres aangevoerd dat de boete verder verlaagd moet worden vanwege een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM.
20. Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de CBb van 16 januari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:32) onderzoekt de bestuursrechter ambtshalve of in een zaak de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM Pro is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt dat deze termijn een aanvang neemt vanaf het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval het voornemen tot boeteoplegging. Dat voornemen is op 16 mei 2014 aan eiseres kenbaar gemaakt, zodat de termijn van vier jaar ten tijde van de uitspraak op dit beroep nog niet is overschreden.
21. Verweerder heeft in het bestreden besluit II de boete met 10% verlaagd, omdat tussen de datum van het NVWA-rapport en het moment waarop de boete is opgelegd meer dan zes maanden zit. In het bestreden besluit III heeft verweerder besloten coulancehalve een verdergaande matiging door te voeren van 15%, omdat de termijn uit artikel 6 van Pro het EVRM sinds 16 mei 2016 met ruim een jaar is overschreden en vermoedelijk zelfs met anderhalf jaar op het moment dat op het beroep zal worden beslist. Ter zitting heeft eiseres naar voren gebracht dat de toegepaste korting van 10% in het bestreden besluit II los staat van het overschrijding van de redelijke termijn en dat verweerder de korting van 15% bovenop de korting van 10% had moeten toepassen. De rechtbank volgt eiseres hierin niet en acht een verdergaande korting dan 15% niet geboden. Hierbij is van belang dat de redelijke termijn uit artikel 6 van Pro het EVRM nog niet is overschreden. De beroepsprocedure heeft wel langer geduurd dan gebruikelijk. Dat komt omdat verweerder de rechtbank verzocht heeft om deze zaak aan te houden totdat het CBb uitspraak heeft gedaan op het hoger beroep in een vergelijkbare zaak over derogatie, waarnaar eiseres in haar beroepschrift heeft verwezen. Eiseres heeft hiermee schriftelijk ingestemd.
Conclusie
22. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep tegen bestreden besluit II, zoals gewijzigd bij bestreden besluit III ongegrond is.
23. Pas nadat eiseres het beroep heeft ingesteld, heeft verweerder de wijzigingsbesluiten genomen waarin de boete verder is verlaagd. De rechtbank ziet in die omstandigheid aanleiding te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht aan haar vergoedt. Om diezelfde reden veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, voor zover die zien op het instellen van het beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 501,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).Voor het verschijnen ter zitting wordt geen kostenveroordeling toegekend, omdat op de zitting slechts nog de bestreden besluiten II en III voorlagen en de daartegen gerichte beroepsgronden niet slagen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 16 september 2015 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 29 juni 2017, zoals gewijzigd bij besluit van 25 juli 2017 ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 501,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. drs. S. Wijna en mr. M.C. Brans, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 april 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.