Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 15/356
16005
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 september 2017 op het hoger beroep van:
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: J.A. Rietveld),
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 27 maart 2015, kenmerk LEE 14/4477 en 14/5534, in het geding tussen
appellant
en
de staatssecretaris van Economische zaken (de staatssecretaris)
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma).
Procesverloop in hoger beroep
Appellant heeft beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 27 maart 2015, kenmerk LEE 14/4477 en 14/5534 (ECLI:NL:RBNNE:2015:3523).
De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 september 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
De staatssecretaris heeft nadere stukken ingezonden. Appellant heeft naar aanleiding van die nadere stukken zijn beroep aangevuld. De staatssecretaris heeft daarop gereageerd. Vervolgens heeft appellant nog een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting is hervat op 3 mei 2017. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Leegsma.
Overwegingen
1. Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Appellant exploiteert een agrarisch bedrijf met melkvee aan de [adres] te [plaats] .
1.2
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft onder leiding van de officier van justitie een strafrechtelijk onderzoek ingesteld onder de naam “Osagedoorn”. Dit onderzoek heeft zich gericht op het lossen/afleveren van dierlijke meststoffen op locaties van bedrijven en waarbij op vervoersbewijzen dierlijke meststoffen fictieve afnemers zijn vermeld. Bij dit onderzoek was een groot aantal intermediaire ondernemingen betrokken, waarvan bij negen ondernemingen nader strafrechtelijk onderzoek is ingesteld. Voor de overige ondernemingen zijn bestuursrechtelijke onderzoeken ingesteld. Daarbij is toestemming verleend door de officier van justitie voor het gebruik van informatie uit het strafrechtelijk onderzoek. Uit het onderzoek “Osagedoorn” komt naar voren dat dierlijke meststoffen vermoedelijk fictief zijn afgeleverd op naam van diverse particulieren, zonder relatienummer. Naar aanleiding daarvan is onderzoek verricht naar de naleving van de Meststoffenwet (Msw) in kalenderjaren 2010 en 2011 door appellant.
De bevindingen van laatstbedoeld onderzoek zijn neergelegd in een afdoeningsrapport van 22 februari 2013 (nummer 71754). Dit rapport vermeldt dat is gebleken dat zowel in 2010 als in 2011 vier vrachten dierlijke meststoffen zijn afgeleverd op het adres van appellant en dat op de van deze vrachten opgemaakte vervoersbewijzen niet de naam van appellant als afnemer staat vermeld maar een andere naam. Niet is gebleken dat deze vrachten zijn afgevoerd.
1.3
Bij afzonderlijke brieven van 27 september 2013 heeft de staatssecretaris appellant zijn voornemen tot boeteoplegging kenbaar gemaakt wegens de overtreding van artikel 7 van Pro de Msw in het kalenderjaar 2010 en in het kalenderjaar 2011.
Ten aanzien van beide voornemens heeft appellant op 8 oktober 2013 een mondelinge zienswijze gegeven. In zijn zienswijze heeft appellant aangevoerd dat in 2010 en 2011 door [naam 2] vrachten dierlijke mest zijn aangevoerd en opgeslagen in een aparte mestput bij het bedrijf van appellant. [naam 2] heeft deze put van appellant gehuurd en daarvan is een huurovereenkomst opgemaakt. Deze mestput was leeg op het moment dat [naam 2] de vrachten daar loste en werd door appellant in die jaren niet gebruikt. De vrachten zijn ook weer afgevoerd en zijn dus niet uitgereden op de grond van appellant. Voorts wijst appellant op de derogatie.
1.4
Bij besluit van 13 maart 2014 (het primaire besluit 1) heeft de staatssecretaris appellant een bestuurlijke boete opgelegd van € 19.151,50 wegens de overtreding van artikel 7 van Pro de Msw in het kalenderjaar 2010. Bij de vaststelling van de boete is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 1.325 kg stikstof, een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 790 kg stikstof en een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 1.293 kg fosfaat. De staatssecretaris heeft alsnog derogatie toegepast. Verhuur van de mestput aan [naam 2] achtte de staatssecretaris onaannemelijk. Percelen 9 en 10 pachtte appellant van Staatsbosbeheer. Hoewel appellant alleen van perceel 9 een pachtovereenkomst heeft opgestuurd, gaat de staatssecretaris ervan uit dat beide percelen niet zijn aan te merken als landbouwgrond, nu deze niet bemest mogen worden. Deze percelen tellen niet mee voor de berekening van de gebruiksnormen.
Bij besluit van 13 maart 2014 (het primaire besluit 2) heeft de staatssecretaris appellant een bestuurlijke boete opgelegd van € 14.565,50 wegens de overtreding van artikel 7 van Pro de Msw in 2011. Bij de vaststelling van de boete is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 1.103 kg stikstof, een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 579 kg stikstof en een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 879 kg fosfaat. Verhuur van de mestput aan [naam 2] achtte de staatssecretaris onaannemelijk. Percelen 9, 10 en 16 pachtte appellant van Staatsbosbeheer. Hoewel appellant alleen van perceel 9 een pachtovereenkomst heeft opgestuurd, gaat de staatssecretaris ervan uit dat deze percelen niet zijn aan te merken als landbouwgrond, nu deze niet bemest mogen worden. Deze percelen tellen niet mee voor de berekening van de gebruiksnormen.
1.5
Tegen beide primaire besluiten heeft appellant bezwaar gemaakt. Appellant heeft aangevoerd niets te weten van de praktijken van [naam 2] . Hij heeft de mest niet ontvangen. Appellant heeft de gebruiksnormen dan ook niet overschreden. De mestput waarin de mest is gelost heeft hij in 2010 en 2011 aan [naam 2] verhuurd. In dit verband heeft appellant gewezen op een huurovereenkomst tussen [naam 2] en hem en een bankafschrift waaruit volgens hem de betaling van de huur blijkt. De betreffende mestput is volledig afgedekt en staat los van de stal, zodat er geen eigen mest in terecht komt. Appellant heeft foto’s overgelegd om dit te onderbouwen. Appellant heeft gesteld dat hem geen verwijt is te maken van de overtredingen, nu hij alles heeft gedaan wat in zijn macht lag en van hem verlangd mocht worden om een overtreding te voorkomen. Ook dienen de boetes gematigd te worden op grond van bijzondere omstandigheden.
1.6
Bij besluit van 29 augustus 2014 (het bestreden besluit 1) en bij besluit van 28 augustus 2014 (het bestreden besluit 2) heeft de staatssecretaris de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Op de door appellant verstrekte huurovereenkomst ontbreken essentiële gegevens, zoals de huurperiode, appellants ondertekening, de datum ondertekening en welke mestopslag het betreft, zodat appellant hiermee de verhuur aan [naam 2] niet aannemelijk heeft gemaakt. Ook het bankafschrift is onvoldoende specifiek. De aanvoer van de vrachten bij appellant is daarmee aangetoond. Nu appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze weer zijn afgevoerd, gaat de staatssecretaris ervan uit dat deze zijn uitgereden. Dat appellant geen enkel verwijt valt te maken van de overtreding volgt de staatssecretaris niet, nu appellant er als landbouwer verantwoordelijk voor is dat de Msw wordt nageleefd. Bijzondere omstandigheden om tot matiging over te gaan zijn de staatssecretaris evenmin gebleken.
Tegen deze besluiten heeft appellant beroep ingesteld.
2. De rechtbank heeft het beroep van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen (waar voor eiser appellant moet worden gelezen):
“4.4.1. De rechtbank stelt vast dat in 2010 en 2011 vier vrachten aan mest zijn afgeleverd op het perceel van eiser, zonder dat deze vrachten mest zijn opgenomen in de mestadministratie van eiser. Vervolgens ligt ter beantwoording van de rechtbank de vraag voor of verweerder deze vrachten mest heeft kunnen betrekken bij de vaststelling van de hoeveelheid meststoffen die eiser op of in zijn landbouwgrond heeft gebruikt.. Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
4.4.2.
Nu vaststaat dat er in 2010 en 2011 vier vrachten aan mest zijn afgeleverd op het perceel van eiser moet naar het oordeel van de rechtbank worden aangenomen dat eiser afnemer in de zin van de Msw is, tenzij eiser aannemelijk maakt dat hij niet de afnemer van de mest is, ondanks de aflevering van de mest op zijn perceel. In dit verband wijst eiser erop dat niet is aangetoond dat hij mest heeft ontvangen en op/in de bodem heeft gebracht. Eiser heeft zijn afgescheiden kelder aan [naam 2] verhuurd. Er is ter zake een huurovereenkomst gesloten en [naam 2] heeft eiser huur betaald. De rechtbank overweegt dat het door eiser als huurovereenkomst overgelegde document geen huurperiode, geen ondertekening van eiser en geen datum van ondertekening bevat. Ook maakt het document niet duidelijk voor welke hoeveelheid mest de opslag bedoeld is. De door eiser ter zitting naar voren gebrachte stelling dat de betaling van december 2010 door [naam 2] betrekking heeft op de aflevering van mest in de jaren 2010 en 2011 volgt de rechtbank niet. Uit het betalingsbewijs blijkt niet ten behoeve waarvan betaald is door [naam 2] aan eiser. Bovendien heeft eiser eerder in de procedure aangegeven dat de betaling van december 2010 door [naam 2] alleen betrekking heeft op het jaar 2010 en dat er over het jaar 2011 maar geen betaling volgde door [naam 2] . Verder acht de rechtbank het opmerkelijk dat de betaling van december 2010 door [naam 2] ziet op een bedrag van € 1.020,60, mede in aanmerking genomen de hoeveelheid afgeleverde mest in kubieke meters in 2010. Gelet op de in het betalingsbewijs vermelde hoeveelheid kubieke meters aan mest heeft [naam 2] € 7,-- per aangeleverde kubieke mest betaald aan eiser, zodat naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk is dat de betaling geschiedde voor de afgifte van de mest. Hierbij acht de rechtbank van belang dat dit ook volgt uit de door [naam 2] afgelegde verklaring in het kader van het opsporingsonderzoek en uit het feit dat de naam van eiser in het notitieboekje van [naam 2] voorkomt onder het kopje ‘zwarte mest’. In hetgeen eiser heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om geen waarde aan de door [naam 2] afgelegde verklaring te hechten. Gelet op de voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat eiser er niet in geslaagd is om aannemelijk te maken dat hij in dit geval niet als afnemer in de zin van de Msw beschouwd dient te worden. Deze grond van eiser slaagt niet.
4.5.
Nu verder niet blijkt dat eiser actie heeft ondernomen om de mest weer van zijn bedrijf te laten afvoeren dan wel anderszins actie heeft ondernomen, moet er naar het oordeel van de rechtbank vanuit worden gegaan dat de vrachten zijn uitgereden op de percelen landbouwgrond behorende bij het bedrijf van eiser. Dat eiser een complete mestboekhouding heeft waarin alle geproduceerde en gebruikte mest is verantwoord doet aan het voorgaande niet af, nu de acht in het geding zijnde vrachten geen onderdeel uitmaken van zijn boekhouding. Deze grond van eiser slaagt niet.”.
De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat appellant geen verminderd verwijt te maken valt en dat de boetes niet onevenredig hoog zijn. Tot slot heeft de rechtbank, in overeenstemming met daartoe strekkend beleid van de staatssecretaris, de boetes gematigd met 10% tot € 17.236,35 over het jaar 2010 en tot € 13.108,95 over het jaar 2011, vanwege het feit dat ten tijde van de primaire besluiten meer dan 26 weken zijn verstreken sinds de start van de onderzoeken.
3.
Voor de beoordeling van het geschil zijn de volgende bepalingen van belang.
Voor de beoordeling van het geschil zijn de volgende bepalingen van belang.
Ingevolge artikel 7 van Pro de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw kan de Minister een overtreder een boete opleggen ter zake van overtreding van onder meer artikel 7 van Pro de Msw.
Artikel 5:41 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46, derde lid, van de Awb bepaalt dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4. Appellant heeft in hoger beroep, zoals toegespitst ter zitting van 3 mei 2017, de volgende beroepsgronden aangevoerd. In de eerste plaats heeft hij gesteld dat de acht in geding zijnde vrachten mest - vier in 2010 en vier in 2011 - niet aan hem zijn geleverd, maar dat [naam 2] deze mest heeft ontvangen. [naam 2] had in die jaren, zo heeft appellant betoogd, de betreffende mestput van hem gehuurd. Appellant hoeft, zo heeft hij gesteld, om deze reden ook niet te bewijzen dat de mest is afgevoerd en niet op zijn land is uitgereden. Appellant heeft met enkele getuigen gesproken, waaronder [naam 3] (een oud-medewerker van [naam 2] ) die heeft verklaard mest te hebben uitgereden in een weiland in de buurt van appellant en de familie [naam 4] , die heeft verklaard dat zij voor [naam 2] in de periode 2010 en 2011 mest heeft uitgereden. Ook heeft [naam 2] met toestemming van Staatsbosbeheer mest uitgereden op gronden met toestemming van de betreffende pachter. Voorts is, zo heeft appellant tevens gesteld, ten aanzien van twee vrachten niet door de staatssecretaris aangetoond dat die in zijn mestopslag zijn gelost. In de tweede plaats heeft appellant aangegeven dat hij het niet eens is met de door de staatssecretaris gehanteerde werkingscoëfficient van 80% voor stikstof, deze zou 70% moeten zijn. Voorts heeft appellant gesteld dat de opgelegde boete met 50% dient te worden gematigd, gelijk aan de matiging in de Comgoed-zaken, omdat appellant afnemer is en geen producent. Bij uitspraak van 29 augustus 2013 heeft de rechtbank Rotterdam dat ook zo uitgesproken. Tot slot heeft appellant gesteld dat de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn dient te worden verlaagd.
5. De staatssecretaris heeft hetgeen appellant in hoger beroep heeft aangevoerd gemotiveerd bestreden. Ter zake van één - pas in hoger beroep aangevoerde - grond meent de staatssecretaris dat die doel zou moeten treffen, te weten hetgeen door appellant is aangevoerd met betrekking tot een aantal dieren dat als ‘uitgeschaard’ zou moeten worden beschouwd. Volgens verweerder zou dit tot aanpassing van de boetebedragen ten gunste van appellant moeten leiden, te weten tot een boete van € 13.478,40 voor 2010 en € 11.098,80 voor 2011 en heeft het College verzocht de boetes aldus vast te stellen.
6. Het College komt tot de volgende beoordeling.
6.1.1
Zoals het College eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 5 november 2013, ECLI:NL:CBB:2013:223) blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)”(Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod in zijn geval (‘strafuitsluitingsgrond’) te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van Pro de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. Het op de landbouwer rustende deel van de bewijslast geldt niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond; de hoeveelheid landbouwgrond is immers bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen.
6.1.2
Uit deze maatstaf volgt dat de staatssecretaris weliswaar moet aantonen dat de overtreding is begaan, maar dat de materiële bewijslast van de overtreding op de agrariër berust. Concreet betekent dit dat, indien de staatssecretaris de aanwezigheid van mest (door aanvoer of eigen productie) heeft aangetoond, wordt aangenomen dat deze mest in of op de grond van de betreffende agrariër is gebracht. Het is dan aan de agrariër om aannemelijk te maken dat de mest niet in of op zijn grond is gebracht.
6.2.1
Appellant heeft ten aanzien van twee vrachten gesteld dat de staatssecretaris niet heeft aangetoond dat die zijn aangevoerd en gelost in zijn mestput. Het betreft twee vrachten waarvan de GPS-meldingen aangeven dat ze op een heel andere plaats zijn gelost. De staatssecretaris heeft gesteld dat het bij de desbetreffende, in het systeem geregistreerde, GPS-meldingen (die op de betreffende twee vrachten betrekking hebben) gaat om foutmeldingen, en tevens betoogd dat met de overige bevindingen uit het onderzoek toch is aangetoond dat die twee vrachten zijn aangevoerd en in de mestput van appellant zijn gelost.
6.2.2
Met de door hem overgelegde AGR/GPS-identificatieresultaten, behorende bij de betreffende vervoersbewijzen dierlijke mest (VDM nummer 1084891565 en VDM nummer 1084891549), heeft de staatssecretaris voldoende aannemelijk gemaakt dat bij de GPS-meldingen ter zake van de betreffende twee vrachten sprake was van storingen. Daarmee zijn die GPS-meldingen (de stippen op de kaart) niet bruikbaar. Zij zijn dus ook niet bruikbaar om als bewijs te dienen voor de stelling dat de betreffende vrachten niet zijn gelost in de mestput van appellant maar op een andere plaats of op andere plaatsen. Nu de GPS-meldingen van deze twee vrachten niet bruikbaar zijn, dient de staatssecretaris op andere wijze de aanvoer van de twee vrachten mest aan te tonen. Daarin is de staatssecretaris naar het oordeel van het College geslaagd, nu op de betreffende VDM’s de postcode van appellant is vermeld als ‘postcode losplaats’, op de opdrachtfax van 24 maart 2011 van [naam 2] aan de vervoerder van de mest staat dat vier vrachten mest bij appellant moeten worden gelost en de vier VDM’s doen zien dat, in overeenstemming met de opdracht, er niet lang daarna, op 29 en 30 maart 2011, vier vrachten mest zijn vervoerd. In zo verre bieden de vervoersbewijzen hier steunbewijs. Daarbij komt de eigen verklaring van [naam 2] , opgenomen in het afdoeningsrapport, waarin hij zijn werkwijze uiteen zet en waarin hij aangeeft dat de huurcontracten die hij met boeren heeft afgesloten waardeloos zijn en dat wat daarop staat onjuist is.
6.2.3
Het College is derhalve van oordeel dat, hoewel bruikbare GPS-meldingen van de twee betreffende vrachten mest ontbreken, met de overige bevindingen uit het onderzoek in samenhang bezien is aangetoond dat die twee vrachten zijn aangevoerd.
6.3.1
Voorts heeft appellant gesteld dat de mest niet aan hem is geleverd, maar aan [naam 2] . Hij had immers in 2010 en 2011 zijn in geding zijnde mestput verhuurd aan [naam 2] . Ten bewijze van deze stelling wijst appellant op een huurovereenkomst en een betaling door [naam 2] aan hem. Daarnaast heeft appellant aangevoerd dat de mest niet op zijn grond is uitgereden en dat er aanwijzingen zijn dat [naam 2] de in zijn opdracht in de mestput geloste mest weer heeft afgevoerd, dan wel heeft laten afvoeren.
6.3.2
Met de rechtbank is het College van oordeel dat appellant niet voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zijn mestopslag in 2010 en 2011 daadwerkelijk verhuurd is geweest aan [naam 2] . Appellant onderbouwt zijn stelling met een schriftelijke huurovereenkomst en een bankafschrift. Op die huurovereenkomst ontbreken evenwel gegevens met betrekking tot de huurperiode, de huurlocatie (er staat alleen ‘mestput’), de ondertekening door appellant en de datum van ondertekening. Op het bankafschrift staat dat appellant op 15 december 2010 € 1.020,60 heeft ontvangen voor ‘mestdistributie’. Los van het feit dat onduidelijk is wie dit heeft overgemaakt, blijkt hier geen verhuur van de mestput uit.
6.3.3
Voorts is het College van oordeel dat hetgeen appellant heeft aangevoerd onvoldoende is om aan te nemen dat de betreffende mest niet op of in zijn grond is gebracht. Appellant onderbouwt zijn stelling dat de mest niet bij hem is uitgereden door te wijzen op verklaringen van derden. Zo heeft appellant een verklaring van [naam 3] overgelegd. [naam 3] verklaart: ‘Bij [naam 5] mest geleverd’. Het College vermag niet in te zien hoe deze verklaring bewijst dat de op naam van [naam 5] in de mestput van appellant afgeleverde mest niet bij appellant is uitgereden, maar bij [naam 5] . Overige concludente verklaringen over beweerdelijke afvoer van de in de mestput van appellant geloste mest en het (doen) uitrijden van die mest op grond van anderen, ontbreken,
Voor zover appellant wijst op onderzoeken, waaruit zou blijken dat er geen mest uitgereden kan zijn op zijn grond - zo wijst hij in zijn beroepschrift op een grondmonsteronderzoek - is het College van oordeel dat daaraan niet het gewicht kan worden gehecht dat appellant daaraan gehecht wil zien. Het College heeft in dit verband reeds eerder het volgende overwogen (zie zijn uitspraak van 12 december 2013, ECLI:NL:CBB:2013:335):
“De door appellante bij brief van 6 september 2013 ingebrachte rapporten met de resultaten van op verzoek van appellante uitgevoerde bodemonderzoeken van 28 april 1998 en 16 december 2007, waaruit volgens appellante blijkt dat er voor haar percelen geen sprake is van een hoge (dan wel verhoogde) aanwezigheid van uitgespoeld fosfaat, zijn niet geschikt om de gegevens van de compost producerende ondernemingen te weerleggen. De rapporten zeggen immers niets over aan- en afvoer van meststoffen op het bedrijf van appellante. Bovendien zijn er, zoals appellante heeft bevestigd, veel factoren van invloed op de verschillende stoffen die zich in de bodem bevinden, zodat op basis van de bodemonderzoeken niet geconcludeerd kan worden dat de fosfaat- en stikstofgehaltes van de in 2007 aangeleverde en door appellante aangewende compost lager waren.”.
6.4
Appellant heeft voorts aangevoerd dat de staatssecretaris is uitgegaan van een verkeerde werkingscoëfficiënt (van 80%). Hij heeft daarbij gesteld dat bewerkte kalvergier niet als gier of andere dunne fractie aan te merken is, maar als dikke fractie en dat deze mest daarmee het beste valt onder te brengen bij de categorie ‘Aangevoerde en op eigen bedrijf geproduceerde drijfmest, anders dan van graasdieren, op zand en löss’. De staatssecretaris heeft daar tegenover gesteld dat bewerkte kalvergier een product is dat ontstaat na bewerking in de kalvergierbewerkingsinstallatie. Na bewerking ontstaan 3 eindproducten, te weten water dat op de riolering wordt geloosd, een droge grondstof, en bewerkte kalvergier die wordt gebruikt als dierlijke meststof. Van die laatste soort is hier sprake, aldus de staatssecretaris. Hij wijst daarbij op Bijlage B, bij de Uitvoeringsregeling meststoffenwet, waarin is opgenomen dat voor ‘Gier en dunne fractie na mestbewerking’ op alle grondsoorten een werkingscoëfficiënt van 80% wordt gehanteerd. Nu na bewerking nog steeds sprake is van gier (het blijft vloeibare mest), dient een werkingscoëfficiënt van 80% te worden gehanteerd. Het College acht het betoog van de staatssecretaris genoegzaam onderbouwd en stelt zich achter dit standpunt. Het betoog van appellant op dit punt slaagt derhalve niet.
6.5
Het College is met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris heeft aangetoond dat appellant artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft overtreden. Appellant heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de verminderde verwijtbaarheid van appellant. Dit betoog slaagt evenmin. Met de rechtbank is het College van oordeel dat appellant er de verantwoordelijkheid voor draagt dat de gebruiksnormen van de Msw niet worden overschreden.
6.6.1
Appellant heeft voorts nog aangevoerd dat matiging van de boete op haar plaats is vanwege bijzondere omstandigheden. Hij beroept zich daarbij op de omstandigheid dat hij geen economisch voordeel heeft genoten. Voorts heeft appellant, met verwijzing naar de eerdergenoemde uitkomsten van de bemonsteringen van zijn grond, gesteld dat daaruit is gebleken dat van milieuschade geen sprake is. Tot slot heeft appellant een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel, waarbij hij heeft verwezen naar de matiging van 50% die de staatsecretaris heeft toegepast in zaken waarin compost was aangeleverd.
6.6.2
Ook dit betoog faalt. Dat appellant geen financieel voordeel zou hebben genoten kan op zichzelf niet tot matiging leiden (zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 13 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:209, en 15 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:211). De bemestingsonderzoeken in het kader waarvan de bemonsteringen van de grond worden genomen, zien op de landbouwkwaliteit van de grond en niet op risico’s voor het milieu. Dat met de overschrijding van de gebruiksnormen schade wordt veroorzaakt aan het milieu wordt daarmee dus niet tegengesproken. De vergelijking die door appellant is gemaakt met de zogenoemde Comgoed-zaken leidt niet tot het door hem gewenste resultaat. In die zaken was sprake van omstandigheden op grond waarvan de staatssecretaris verminderde verwijtbaarheid heeft aangenomen. Niet is gebleken dat de omstandigheden die in die zaken aan de orde waren in relevante mate overeenkomen met de positie waarin appellant verkeert (zie de uitspraak van het College van 29 oktober 2014, ECLI:NL:CBB:2014:397). Het College is dan ook van oordeel dat er geen aanleiding is voor matiging van de boete wegens de door appellant aangevoerde omstandigheden.
6.7.1
Ten slotte heeft appellant aangevoerd dat de behandeling van zijn zaak dermate lang heeft geduurd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. Om die reden moet de boete verder worden gematigd. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
6.7.2
De procedure waarin aan appellant voor overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw een boete is opgelegd, valt binnen de werkingssfeer van artikel 6 EVRM Pro (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 april 2015, ECLI:NL:CBB:2015:129). Die procedure moet binnen een redelijke termijn zijn voltooid. Het College dient te beoordelen of de hier bedoelde redelijke termijn al dan niet is overschreden en of op grond daarvan de boete (verder) gematigd moet worden. Bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden geldt, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) naar voren komt, dat de redelijkheid van de termijn niet in abstracto kan worden bepaald maar steeds moet worden beoordeeld in het licht van de omstandigheden van het specifieke geval, waarbij onder meer in aanmerking moet worden genomen de ingewikkeldheid van de zaak, het processuele gedrag van partijen en het belang dat in het geding is.
6.7.3
De redelijke termijn neemt een aanvang wanneer door het bestuursorgaan jegens de betrokkene een handeling wordt verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting heeft ontleend, en in redelijkheid ook de verwachting heeft kunnen ontlenen, dat hem wegens overtreding van de Msw een boete zal kunnen worden opgelegd. Als een zodanige - met een instelling van strafvervolging vergelijkbare - handeling moeten hier de boetevoornemens van 27 september 2013 worden aangemerkt. Naar het oordeel van het College kan in dit geval als uitgangspunt worden gehanteerd dat een redelijke termijn is overschreden indien de rechterlijke beoordeling in eerste aanleg niet is afgerond binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen. De redelijke termijn van de rechterlijke behandeling in hoger beroep dient ook op twee jaar te worden gesteld, zodat de redelijke termijn derhalve in totaal vier jaar beslaat. Het College wijst in dit verband op het arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005 (ECLI:NL:HR:2005:AO9006), het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1258). Nu er, gerekend vanaf 27 september 2013, nog geen vier jaren zijn verstreken, moet worden vastgesteld dat de redelijke termijn niet is overschreden.
7. Gelet op het vermelde in punt 5, slaagt het hoger beroep. Het College ziet hierin aanleiding de aangevallen uitspraak, waarbij de rechtbank de hoogte van de boetes heeft vastgesteld, op dit punt te vernietigen en zelf de boetes vaststellen, en wel op € 13.478,40 voor 2010 en € 11.098,80 voor 2011. Deze boetes zijn passend en geboden.
8. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.237,50,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College en 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting bij het College anders dan na tussenuitspraak met een waarde per punt van € 495,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij de hoogte van de boetes is vastgesteld;
- stelt de hoogte van de boete voor het jaar 2010 vast op € 13.478,40 en voor het jaar 2011 op € 11.098,80 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 29 augustus 2014 en 28 augustus 2014;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- bepaalt dat de staatssecretaris aan appellant het door hem in hoger beroep betaalde griffierecht van € 248,-- vergoedt;
- veroordeelt de staatssecretaris in de door appellant in hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.237,50 --.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H. Bolt en mr. G.A.J. van den Hurk, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 september 2017.
w.g. R.R. Winter w.g. L.N. Foppen