Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/2101
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 augustus 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.S. Ducaat),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeewolde, verweerder
(gemachtigde: mr. P.H.J. de Jonge).
Procesverloop
Bij besluit van 6 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres gelast om binnen vier weken het niet-recreatief gebruiken of laten gebruiken van haar recreatiewoning aan de [adres] te beëindigen en beëindigd te houden. Als eiseres niet aan de last voldoet verbeurt zij een dwangsom van € 25.000,- ineens.
Bij besluit van 17 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 juli 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres was tot mei 2019 eigenaresse van een recreatiewoning aan de [adres] op buitenplaats [buitenplaats] in [woonplaats] (de woning). Op 25 juni 2012 heeft verweerder aan eiseres een vooraankondiging verzonden in verband met het vermoeden van permanente bewoning van de woning. Bij brief van 26 juli 2012 heeft verweerder eiseres laten weten dat er op dat moment geen aanleiding bestaat om een last onder dwangsom op te leggen, maar dat verweerder het gebruik van de woning blijft controleren. Op 31 augustus 2016 heeft verweerder opnieuw een vooraankondiging verzonden in verband met het vermoeden van permanente bewoning. Bij brief van 19 mei 2017 heeft verweerder eiseres laten weten dat eiseres niet in overtreding is en dat er geen aanleiding meer bestaat om een last onder dwangsom op te leggen.
2. Vervolgens hebben de kinderen van eiseres contact gehad met [A] ( [A] ), eigenaar van [verhuurbedrijf] , over de mogelijkheid de woning te verhuren. Dit heeft op 6 januari 2018 geleid tot een verhuurovereenkomst tussen eiseres en [verhuurbedrijf] . In de verhuurovereenkomst is onder andere de bepaling opgenomen dat de woning alleen mag worden gebruikt voor recreatief verblijf volgens het geldende bestemmingsplan en dat eiseres de privacy van de huurders zal respecteren en de woning uitsluitend op afspraak mag betreden. Verder staat in de overeenkomst dat [verhuurbedrijf] een afspraak heeft met de gemeente die de verhuur door [verhuurbedrijf] toestaat.
3. Op 14 november 2018 heeft verweerder een controle uitgevoerd bij de woning van eiseres. Daaruit is gebleken dat er in strijd met artikel 3 van Pro het geldende bestemmingsplan ‘Recreatieterrein [buitenplaats] 2012’ (het bestemmingsplan) arbeidsmigranten in de woning verbleven. Dit heeft geleid tot het primaire besluit. Vervolgens heeft verweerder op 4 februari 2019 nogmaals een controle uitgevoerd bij de woning van eiseres. Daarbij is geconstateerd dat het strijdig gebruik van de woning nog niet was beëindigd. Eiseres heeft op de zitting verklaard dat de woning sinds eind februari 2019 tot aan de verkoop van de woning in mei 2019 leeg heeft gestaan.
Is er sprake van strijd met de zorgvuldige voorbereiding?
4. Eiseres voert aan dat de last onder dwangsom ten onrechte niet vooraf is gegaan door een vooraankondiging. Hierdoor heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 4:8 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De eerder door verweerder verzonden vooraankondigingen zijn niet op deze zaak van toepassing omdat zij zien op een andere overtreding. Volgens eiseres heeft verweerder dit gebrek aan het primaire besluit niet kunnen herstellen door middel van de hoorzitting die in de bezwaarfase heeft plaatsgevonden. Eiseres heeft daardoor te laat kennis kunnen nemen van relevante informatie van verweerder. Het gaat dan bijvoorbeeld om de informatie dat verweerder geen afspraken had met [verhuurbedrijf] over het gedogen van strijdig gebruik op buitenplaats [buitenplaats] . Hierdoor is eiseres de mogelijkheid ontnomen om bijvoorbeeld contact met [A] op te nemen en desnoods actie te ondernemen, in die zin dat zij de verhuur niet meer via [A] had laten verlopen.
5. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij niet gehouden was om voor deze last onder dwangsom een nieuwe vooraankondiging te versturen. Volgens verweerder had het eiseres uit de eerder toegezonden vooraankondigingen voldoende duidelijk moeten zijn dat de woning niet als hoofdverblijf mag worden gebruikt en dat verweerder handhavend optreedt tegen elke vorm van strijdig gebruik. De vooraankondiging van 31 augustus 2016 geldt daarom volgens verweerder ook als vooraankondiging van het primaire besluit.
6. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat de vooraankondiging van 31 augustus 2016 niet ziet op de last die verweerder met primaire besluit aan eiseres heeft opgelegd. De vooraankondiging van 31 augustus 2016 is door verweerder verzonden in verband met het vermoeden van permanente bewoning van de woning, terwijl verweerder het primaire besluit heeft opgelegd in verband met het huisvesten van arbeidsmigranten. Bovendien is dit handhavingstraject volgens de rechtbank afgerond met de brief van verweerder van 19 mei 2017 waarin verweerder vaststelt dat er geen sprake is van een overtreding zodat verweerder afziet van verdere handhaving. Het primaire besluit in deze zaak wordt daarom niet vooraf gegaan door aparte vooraankondiging aan eiseres. Niet is gesteld of gebleken dat deze zaak zo spoedeisend was dat verweerder kon afzien van het toesturen van
een vooraankondiging. Dit betekent dat verweerder artikel 4:8, eerste lid, van de Awb heeft geschonden. Anders dan eiseres is de rechtbank echter van oordeel dat verweerder dit gebrek genoegzaam heeft hersteld door de hoorzitting die in de bezwaarfase heeft plaatsgevonden. Eiseres heeft haar zienswijze en bezwaren met betrekking tot het primaire besluit tijdens die hoorzitting naar voren kunnen brengen. De rechtbank baseert zich voor dit oordeel op vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). [1] Dat eiseres door het ontbreken van de vooraankondiging relevante informatie van verweerder te laat heeft ontvangen, volgt de rechtbank niet. Het lag op de weg van eiseres om zelf bij verweerder na te gaan of er, zoals in de door haar met [verhuurbedrijf] gesloten huurovereenkomst staat vermeld, afspraken waren met [verhuurbedrijf] over het gedogen van strijdig gebruik op buitenplaats [buitenplaats] . Dat eiseres dat initiatief niet (tijdig) heeft genomen, dient voor haar rekening en risico te blijven. De beroepsgrond slaagt niet.
Er is sprake van een overtreding
7. Tussen partijen is niet in geschil dat er sprake is van een overtreding. Door het huisvesten van arbeidsmigranten in de woning is er sprake van met het bestemmingsplan strijdig gebruik van de woning.
Kan eiseres ook als overtreder worden aangemerkt?
8. Eiseres voert aan dat zij het niet in haar macht had om de overtreding te beëindigen. Door middel van de verhuurovereenkomst heeft eiseres alle waarborgen omtrent het gebruik van de woning uit handen gegeven aan [verhuurbedrijf] . Ter onderbouwing van de stelling dat eiseres in die situatie niet als overtreder kan worden aangemerkt heeft zij gewezen op de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 mei 2014. [2] In deze uitspraak is eveneens sprake van strijdig gebruik van een recreatiewoning waarbij voor de verhuur gebruik werd gemaakt van een verhuurbemiddelingsmaatschappij. De eigenaar van de woning werd in die zaak niet als overtreder aangemerkt. Verder wijst eiseres erop dat zij de huurders zelf niet kon aanspreken omdat in de verhuurovereenkomst met [verhuurbedrijf] was opgenomen dat eiseres de privacy van de huurders zou respecteren. Volgens eiseres kon van haar, mede gelet op haar leeftijd, niet verlangd worden om meer actie te ondernemen dan zij nu heeft gedaan. Eiseres voert verder aan dat verweerder ten onrechte niet handhavend heeft opgetreden tegen [verhuurbedrijf] en de arbeidsmigranten die in haar woning verbleven.
9. De rechtbank volgt eiseres daarin niet. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS volgt dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. [3] Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand strijdig met – in dit geval – het bestemmingsplan werd gebruikt. Eiseres is niet in deze bewijslast geslaagd. Eiseres heeft op de zitting verklaard dat zij de woning sinds de verhuur door [verhuurbedrijf] niet meer bezocht. Dat zij zich er niet van heeft vergewist dat de regels uit het bestemmingsplan werden nageleefd, komt voor haar risico. Dat eiseres de woning niet meer heeft bezocht om de privacy van de huurders te respecteren maakt dit niet anders. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de ABRvS van 5 september 2012. [4] Daaruit volgt dat het recht op privacy van een huurder niet in de weg hoeft te staan aan het kunnen controleren van zijn eigendom door de verhuurder. De afspraak in de verhuurovereenkomst dat de woning uitsluitend in lijn met het bestemmingsplan gebruikt zal worden, is onvoldoende zodat eiseres ook daarmee niet aan haar bewijslast heeft voldaan. Tot slot volgt ook uit de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant niet dat eiseres niet als overtreder kan worden aangemerkt. In deze uitspraak was sprake van een gebruiksverbod op grond van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) waarbij uitsluitend het strijdig gebruiken tot een overtreding leidt. In deze zaak is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van toepassing, waarbij ook het strijdig laten gebruiken een overtreding oplevert. Voorgaande betekent dat verweerder eiseres terecht als overtreder heeft aangemerkt. Dat bij de overtreding andere overtreders zijn betrokken, maakt dat niet anders. Verweerder is op grond van de wet vrij om een last onder dwangsom aan één overtreder of aan meerdere overtreders op te leggen. Verweerder heeft op de zitting hierover opgemerkt dat hij aan [verhuurbedrijf] wel een preventieve last heeft opgelegd, die inmiddels onherroepelijk is vastgesteld. Verweerder heeft verder toegelicht dat hij ervoor heeft gekozen om de arbeidsmigranten zelf niet aan te schrijven uit het oogpunt van effectieve handhaving en zijn beperkte handhavingscapaciteit. De rechtbank kan deze toelichting van verweerder, mede gelet op zijn keuzevrijheid bij het aanschrijven van overtreders, volgen. De beroepsgrond slaagt niet.
Verweerder was bevoegd tot handhaving
10. Nu er sprake is van een overtreding en eiseres ook als overtreder kan worden aangemerkt, was verweerder bevoegd om handhavend op te treden. Dit volgt ook uit de beginselplicht tot handhaving die voor verweerder geldt. Van handhavend optreden kan worden afgezien wanneer er sprake is van concreet zicht op legalisatie of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. In deze zaak is niet gesteld of gebleken dat van dergelijke bijzondere omstandigheden sprake is.
Was de begunstigingstermijn te kort?
11. Eiseres voert verder aan dat de begunstigingstermijn onredelijk kort is. Volgens eiseres hanteerde verweerder in het verleden zowel voor de huisvesting van arbeidsmigranten, als voor permanente bewoning een begunstigingstermijn van zes maanden. Inmiddels hanteert verweerder bij de huisvesting van arbeidsmigranten een begunstigingstermijn van vier weken. Volgens eiseres heeft verweerder door deze afwijking gehandeld in strijd met de rechtszekerheid. Op de zitting heeft eiseres verwezen naar een vergelijkbaar geval waarbij verweerder een begunstigingstermijn van vijf maanden heeft gehanteerd, zodat volgens eiseres ook sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Tot slot heeft eiseres op de zitting nog toegelicht dat zij na de ontvangst van het primaire besluit direct contact heeft opgenomen met [A] om de overtreding ongedaan te maken. Eiseres heeft [A] op dat moment niet kunnen bereiken vanwege zijn verblijf in het buitenland.
12. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat hij eerst een begunstigingstermijn hanteerde van zes maanden, zowel bij permanente bewoning als bij de huisvesting van arbeidsmigranten. Door een grote toename van de huisvesting van arbeidsmigranten op buitenplaats [buitenplaats] heeft verweerder zijn vaste gedragslijn gewijzigd. Sinds augustus 2018 hanteert verweerder de
vaste gedragslijn dat een begunstigingstermijn van vier weken geldt in het geval van een overtreding door huisvesting van arbeidsmigranten.
13. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de begunstigingstermijn te kort was. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS volgt dat voor het antwoord op de vraag of verweerder de begunstigingstermijn in redelijkheid kon stellen, alleen van belang is of eiseres binnen deze termijn aan de last kon voldoen. [5] Dit betekent dat eiseres aannemelijk moet maken dat de begunstigingstermijn te kort was om aan de last te voldoen. Met de enkele stelling dat de eigenaar van [verhuurbedrijf] niet bereikbaar was, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de begunstigingstermijn te kort was om aan de last te voldoen. Ten aanzien van het door eiseres genoemde vergelijkbare geval heeft verweerder op de zitting toegelicht dat deze kwestie zich heeft voorgedaan voor de door hem vastgestelde gedragslijn in augustus 2018. Volgens de rechtbank is daarom geen sprake van een gelijk geval op basis waarvan verweerder een langere begunstigingstermijn had moeten vaststellen. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
14. Gelet op voorgaande heeft verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom gebruik gemaakt. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M.H. van Ek, rechter, in aanwezigheid van
mr. C.H. Verweij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
13 augustus 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.