ECLI:NL:RBMNE:2019:4395

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 19/715 en UTR 19/716

uitspraak van de meervoudige kamer van 19 september 2019 in de zaak tussen

[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. P. Bots),

de Staatssecretaris van Financiën, verweerder

(gemachtigde: mr. M.C. Nijholt).

Procesverloop

Bij besluit van 4 augustus 2017 heeft verweerder eiseres met onmiddellijke ingang geschorst op grond van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder c, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) en haar de toegang tot de dienstgebouwen en het werk ontzegd op grond van artikel 77, eerste lid, van het ARAR.

Bij besluit van 5 april 2018 (primair besluit 1) heeft verweerder eiseres met ingang van 7 april 2018 geschorst op grond van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR en gedurende zes weken haar bezoldiging voor één derde gedeelte ingehouden op grond van artikel 92, eerste lid, van het ARAR.

Bij besluit van 16 mei 2018 (primair besluit 2) heeft verweerder met ingang van 18 mei 2018 de volledige bezoldiging van eiseres ingehouden op grond van artikel 92, eerste lid, van het ARAR.

Bij besluit van 25 juni 2018 (primair besluit 3) heeft verweerder eiseres met ingang van 27 juni 2018 wegens plichtsverzuim de disciplinaire straf van ontslag opgelegd op grond van artikel 80 en Pro artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR.

Bij besluit van 7 januari 2019 heeft verweerder het bezwaar van eiseres gericht tegen het besluit van 4 augustus 2017 ongegrond verklaard.

Bij afzonderlijk besluit van 7 januari 2019 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gericht tegen de primaire besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.

Bij afzonderlijk besluit van 7 januari 2019 (bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gericht tegen het primaire besluit 3 ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten 1 en 2 beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek in beide zaken heeft gevoegd plaatsgevonden ter zitting op 18 juli 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de zijde van verweerder is tevens verschenen: [A] , plaatsvervangend directeur Belastingdienst/Toeslagen.

Overwegingen

1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.

Eiseres was sinds 1 augustus 1972 in dienst bij verweerder, laatstelijk werkzaam in de functie van [functie] .

Over het strafontslag

2. Nadat verweerder bij brief van 5 april 2018 het voornemen daartoe kenbaar heeft gemaakt en eiseres haar zienswijze hierover naar voren heeft gebracht, heeft verweerder eiseres bij het primaire besluit 3 wegens plichtsverzuim de disciplinaire straf van ontslag opgelegd. Dit besluit is, na bezwaar, gehandhaafd bij het bestreden besluit 2.

3. Verweerder heeft, blijkens het in het primaire besluit 3 ingelaste voornemen, eiseres de volgende gedragingen verweten:

het raadplegen van de systemen en het doen van mutaties ten behoeve van haar moeder;

het aanzetten van collega’s tot het raadplegen en/of muteren van de systemen ten behoeve van haar moeder;

het zich op ongepaste wijze uitlaten over collega [B] ;

het niet open en eerlijk verklaren over het raadplegen van de systemen ten behoeve van haar moeder in de periode vóór 2017.

Elk van de aan eiseres verweten gedragingen alsook het geheel daarvan heeft verweerder aangemerkt als plichtsverzuim. Verweerder heeft daarbij vastgesteld dat dit plichtsverzuim eiseres kan worden toegerekend. Gezien dit plichtsverzuim heeft verweerder eiseres de disciplinaire straf van ontslag opgelegd. Verweerder heeft deze disciplinaire straf gelet op de aard en de ernst van het plichtsverzuim evenredig geacht.

4. De rechtbank stelt voorop dat niet op alle aangevoerde beroepsgronden en argumenten hoeft te worden ingegaan, maar dat de rechtbank zich kan beperken tot de kern daarvan.^[1]

5. Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven is het noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan. Op bedoelde feitenvaststelling zijn niet de in het strafrecht geldende, zeer strikte bewijsregels van toepassing. Verder moet het plichtsverzuim de ambtenaar zijn toe te rekenen en mag de opgelegde straf niet onevenredig zijn aan de ernst van het gepleegde plichtsverzuim.^[2]

Zorgvuldigheid van het onderzoek

6. Eiseres voert in beroep aan dat er sprake is van een onzorgvuldig onderzoek door verweerder. Ten eerste lijkt het er volgens eiseres sterk op dat het onderzoek vanaf het begin slechts gericht is geweest op het verzamelen van belastende informatie met het doel een ontslagprocedure te kunnen starten. Eiseres wijst er verder op dat zij ten onrechte drie keer niet in de gelegenheid is gesteld om haar schriftelijke verklaringen en zienswijze mondeling toe te lichten.

7. De rechtbank stelt vast dat verweerder heeft gesteld en eiseres niet (gemotiveerd) heeft weersproken, dat verweerder eiseres op 13 april 2018 de mogelijkheid heeft geboden om de zienswijze mondeling toe te lichten en desgewenst een pleitnota mee te nemen die kon dienen als schriftelijke zienswijze. Vaststaat dat eiseres per e-mailbericht van 16 april 2018 aan verweerder heeft bericht dat zij een schriftelijke zienswijze zal uitbrengen. Gezien het feit dat verweerder heeft bepaald dat de zienswijze mondeling zal geschieden en gezien artikel 82, eerste lid, derde volzin, van het ARAR, was verweerder niet gehouden om eiseres in de gelegenheid te stellen de zienswijze zowel mondeling als schriftelijk uit te brengen.
Het feit dat eiseres niet de mogelijkheid heeft gehad om haar zienswijze en verklaringen mondeling toe te lichten, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat sprake is van een onzorgvuldig onderzoek. Niet is gebleken dat eiseres door de gang van zaken in haar belangen is geschaad. De rechtbank ziet verder in de gedingstukken geen aanknopingspunten voor de juistheid van eiseres’ stelling dat het onderzoek van verweerder slechts gericht is geweest op het verzamelen van belastende informatie met als doel een ontslagprocedure te kunnen starten. De beroepsgronden van eiseres slagen niet.

Gedragingen - plichtsverzuim

8. De rechtbank beoordeelt eerst of eiseres de onder 3. vermelde en aan haar verweten gedragingen heeft begaan en of deze gedragingen als plichtsverzuim zijn aan te merken.

Over de onder 3.a. verweten gedraging

9. Niet in geschil is dat eiseres de systemen heeft geraadpleegd en gemuteerd ten behoeve van haar moeder en dat dit plichtsverzuim oplevert.

Over de onder 3.b. verweten gedraging

10. Eiseres voert in beroep aan dat zij haar collega’s op geen enkel moment onder druk heeft gezet. Ook is niet gebleken dat eiseres dwang heeft uitgeoefend op haar collega’s.

11. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eiseres aan haar collega’s [B] ( [B] ), [C] ( [C] ) en [D] ( [D] ) heeft gevraagd om de systemen te raadplegen en/of te muteren ten behoeve van haar moeder. De rechtbank is van oordeel dat verweerder dit gedrag terecht heeft gekwalificeerd als het aanzetten tot handelen.
Hiermee is echter niet gezegd dat eiseres druk heeft uitgeoefend op haar collega’s of dat er sprake was van dwang. Blijkens het voornemen heeft verweerder eiseres dit ook niet verweten. De rechtbank concludeert dat eiseres de onder 3.b. vermelde, aan haar verweten gedraging heeft begaan. Verweerder heeft terecht gesteld dat deze gedraging plichtsverzuim oplevert. Eiseres heeft zich hiermee immers niet gedragen zoals het een goed ambtenaar betaamt.

Over de onder 3.c. verweten gedraging

12. Eiseres voert in beroep aan dat zij zich niet onfatsoenlijk heeft gedragen naar [B] . Eiseres heeft nooit gezegd dat [B] incompetent was. Volgens eiseres wordt de manier waarop het gesprek tussen haar en [B] is verlopen, overdreven. Dit gesprek heeft plaatsgevonden in het bijzijn van collega’s, maar verklaringen van deze collega’s ontbreken. Ten onrechte heeft verweerder geen nader onderzoek gedaan naar de verweten gedraging.

13. De rechtbank overweegt dat uit het verslag van het gesprek dat op 1 augustus 2017 met eiseres is gevoerd, blijkt dat eiseres heeft verklaard dat er op 25 juli 2017 een woordenwisseling heeft plaatsgevonden tussen haar en [B] . In de aanvulling op dit gespreksverslag heeft eiseres verklaard dat zij [B] haar oordeel heeft gegeven over de kwaliteit van het door [B] geleverde werk. [B] heeft hierover verklaard dat zij er in het bijzijn van collega’s door eiseres van is beschuldigd dat zij er een rommeltje van had gemaakt. Volgens [B] werd zij door eiseres afgesnauwd en als incompetent behandeld. Tijdens het gesprek op 9 augustus 2017 heeft eiseres verklaard dat zij zich kan voorstellen dat [B] het gesprek als onprettig heeft ervaren en dat ze dat gesprek anders had moeten voeren.

14. De rechtbank stelt vast dat tussen eiseres en verweerder overeenstemming bestaat over de feitelijke gang van zaken bij het gesprek tussen eiseres en [B] . De verklaring van eiseres hierover stemt overeen met de verklaring van [B] . In die situatie was er dan ook voor verweerder geen reden om nader onderzoek te doen en de bij de woordenwisseling tussen eiseres en [B] aanwezige collega’s te bevragen. De beroepsgrond van eiseres dat verweerder dat wel had moeten doen faalt derhalve. Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder het gedrag van eiseres richting [B] , zoals dat blijkt uit de overgelegde verklaringen, terecht heeft aangemerkt als ongepast en dat dit gedrag daarom is aan te merken als plichtsverzuim. Eiseres heeft zich hiermee immers niet gedragen zoals het een goed ambtenaar betaamt.

Over de onder 3.d. verweten gedraging

15. Eiseres voert in beroep aan dat zij nooit heeft ontkend de systemen te hebben geraadpleegd. Er is bij verweerder verwarring ontstaan over de verklaringen van eiseres met betrekking tot het raadplegen en het muteren van de systemen. De nadere uitleg en verduidelijking in haar reacties is door verweerder genegeerd of onjuist geïnterpreteerd. Volgens eiseres heeft zij de raadpleging in januari 2017 ook genoemd.

16. De rechtbank stelt vast dat tijdens het gesprek op 9 augustus 2017 aan eiseres is gevraagd of zij in het verleden wel vaker systemen heeft geraadpleegd en/of gemuteerd ten behoeve van familieleden en bekenden. Eiseres heeft hierop verklaard dat zij in januari 2017 met hulp van collega [D] de huurtoeslag van haar moeder heeft hersteld. Eiseres heeft verder verklaard dat zij vóór 2017 nimmer heeft gemuteerd of geraadpleegd.

Uit de onderzoeksresultaten van de systemen blijkt echter dat eiseres ook vóór 2017 de systemen heeft geraadpleegd. Gelet op het vorenstaande stelt de rechtbank vast dat eiseres hierover niet open en eerlijk heeft verklaard. De rechtbank is van oordeel dat verweerder dit gedrag terecht heeft aangemerkt als plichtsverzuim. Eiseres heeft zich hiermee immers niet gedragen zoals het een goed ambtenaar betaamt.

Toerekenbaarheid

17. Eiseres voert in beroep aan dat de onder 3.a. en 3.b. verweten gedragingen haar niet zijn toe te rekenen. Eiseres was namelijk niet op de hoogte van het feit dat de door haar verrichte handelingen ten behoeve van haar moeder niet toegestaan waren. Volgens eiseres is zij er in haar 45-jarig dienstverband niet persoonlijk of in teamverband op gewezen dat het raadplegen van een post van een kennis of familielid niet is toegestaan. Eiseres was in de veronderstelling dat er alleen sprake is van een integriteitsschending indien frauduleuze handelingen worden verricht.

18. De rechtbank stelt, gezien de gedingstukken en in het bijzonder het verhandelde ter zitting, vast dat niet in geschil is dat eiseres op de hoogte was van de brochure “Werken bij de Belastingdienst. Uw rechten en plichten in 2011” en de brochure “Een integere Belastingdienst” uit 2013. Uit beide brochures volgt dat het gebruiken van bestanden van de Belastingdienst voor privédoeleinden niet is toegestaan. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat eiseres wist of behoorde te weten dat het haar niet was toegestaan om de systemen ten behoeve van haar moeder te raadplegen of te muteren dan wel dit aan haar collega’s te vragen. De onder 3.a. en 3.b. verweten gedragingen zijn eiseres daarom toe te rekenen.

19. De rechtbank stelt vast dat eiseres de toerekenbaarheid van de gedragingen onder 3.c. en 3.d. in beroep niet heeft bestreden.

20. Nu het aan eiseres verweten en vastgestelde plichtsverzuim haar kan worden toegerekend was verweerder bevoegd tot het opleggen van een disciplinaire straf.

Evenredigheid

21. Eiseres voert in beroep verder aan dat de disciplinaire straf van ontslag onevenredig zwaar is. Volgens eiseres heeft zij nooit frauduleuze handelingen verricht en is zij altijd open en eerlijk geweest. Eiseres herhaalt hetgeen zij in het kader van de toerekenbaarheid heeft aangevoerd. Eiseres wijst er op dat zij, na een dienstverband van bijna 46 jaar, met ingang van 1 juli 2018 via de Switch-regeling met pensioen zou gaan. Het onvoorwaardelijk ontslag heeft tot gevolg dat eiseres geen aanspraak kan maken op de stimuleringspremie van € 55.405,68 bruto zoals overeengekomen in de vaststellingsovereenkomst.

22. De rechtbank stelt voorop dat uit vaste jurisprudentie volgt dat kwalificaties als ‘licht’, ‘ernstig’ en ‘zeer ernstig’ niet rechtstreeks bepalend zijn voor de vraag of een opgelegde straf als (on)evenredig moet worden beschouwd; alleen de feitelijke aard en ernst van het vastgestelde plichtsverzuim, alle relevante omstandigheden in aanmerking genomen, zijn daarvoor bepalend.^[3]

23. De rechtbank is er van overtuigd geraakt dat eiseres het raadplegen en muteren van de systemen en het vragen van collega’s om dit te doen, uitsluitend heeft gedaan met het oogmerk om de fout in het systeem met betrekking tot de huurtoeslag van haar moeder recht te zetten. Eiseres heeft hiermee geen fraude gepleegd of willen plegen. Er is geen sprake van financieel voordeel voor de moeder van eiseres of financieel nadeel voor verweerder. Voorts is van belang dat eiseres werkte op een afdeling waar vragen over mogelijk door de Belastingdienst/Toeslagen gemaakte fouten binnenkwamen en fouten in de systemen werden hersteld. Het behoorde ook tot het takenpakket van eiseres om fouten te herstellen. De fout met betrekking tot de huurtoeslag van eiseres’ moeder had sowieso door een medewerker van verweerder, tevens zijnde een collega van eiseres, hersteld moeten worden. Verder acht de rechtbank van betekenis dat eiseres een e-mailbericht naar [B] heeft gestuurd met de vraag om de fout te herstellen en zij daarbij heeft vermeld dat het ging om de huurtoeslag van haar moeder. Ook heeft zij er op de afdeling, in het bijzijn van haar collega’s, geen geheim van gemaakt dat er een fout was gemaakt inzake de huurtoeslag van haar moeder en dat zij dit met hulp van collega’s wilde oplossen. Uit de stukken komt tevens naar voren dat het niet ongebruikelijk was dat er door collega’s op verzoek van een collega posten voor familie en vrienden van deze collega werden behandeld. In januari 2017 heeft een collega van eiseres immers ook op haar verzoek een fout in het systeem inzake de huurtoeslag van de moeder van eiseres hersteld zonder hiervan melding te maken bij zijn leidinggevende. Ook [B] heeft in eerste instantie niet geweigerd om aan het verzoek van eiseres te voldoen om een fout in het dossier van haar moeder te herstellen, maar heeft eerst geprobeerd om het probleem zelf op te lossen. Gesteld noch gebleken is dat, met uitzondering van [B] , de overige collega’s op de afdeling bij hun leidinggevende melding hebben gemaakt van het feit dat eiseres zich met de huurtoeslag van haar moeder bezig hield.

24. Gelet op hetgeen hierboven is overwogen omtrent de aard en de ernst van het plichtsverzuim en alle relevante omstandigheden in aanmerking genomen, acht de rechtbank het onvoorwaardelijk strafontslag onevenredig zwaar. Ook de combinatie van de vier aan eiseres verweten gedragingen maakt naar het oordeel van de rechtbank het plichtsverzuim niet zodanig ernstig dat de zwaarste straf mocht worden opgelegd. Daarbij is mede acht geslagen op de zeer lange staat van dienst van eiseres.

25. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit 2, gegrond is. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit 2. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Het is immers aan verweerder om een andere disciplinaire straf voor eiseres te bepalen en verweerder heeft zich hierover op zitting niet willen uitlaten omdat naar zijn mening de straf van ontslag de enige passende straf is. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op bezwaar tegen het primaire besluit 3 moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.

Over de schorsing en de inhouding van bezoldiging

26. Eiseres voert in beroep aan dat de schorsing en de (gedeeltelijke) inhouding van de bezoldiging ten onrechte zijn opgelegd. Eiseres heeft vanaf het begin open en eerlijk verklaard over de aan haar verweten gedragingen. Er kan daarom niet worden gesteld dat er aan haar integriteit kon worden getwijfeld. Eiseres heeft toegezegd dat zij de fout niet zal herhalen. Er is dan ook geen sprake van of risico voor verstoring van de interne orde. Eiseres was in de veronderstelling dat alleen frauduleuze handelingen tot plichtsverzuim konden leiden.

Schorsing

27. In artikel 91, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR is bepaald dat de ambtenaar in zijn ambt kan worden geschorst, wanneer hem door het daartoe bevoegde gezag het voornemen tot bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag te kennen is gegeven dan wel hem die straf is opgelegd.

28. Volgens vaste rechtspraak moet bij gebruikmaking van de bevoegdheid om de ambtenaar te schorsen worden beoordeeld of het bestuursorgaan beschikte over voldoende gronden voor het ontslagvoornemen. Daarbij geldt niet de eis dat die gronden het voorgenomen strafontslag ook moeten kunnen dragen.^[4]

29. Naar het oordeel van de rechtbank was bij verweerder sprake van een concrete verdenking van plichtsverzuim waardoor aan de integriteit van eiseres moest worden getwijfeld en het vertrouwen in eiseres was geschaad. Verweerder heeft op die grond redelijkerwijs kunnen menen dat het niet aanvaardbaar was dat eiseres haar werkzaamheden bleef verrichten. De beroepsgrond van eiseres dat verweerder haar ten onrechte heeft geschorst slaagt daarom niet.

Inhouding bezoldiging

30. Ingevolge artikel 92, eerste lid, van het ARAR heeft verweerder de bevoegdheid om in het geval een ambtenaar is geschorst op grond van artikel 91, aanhef en onder b, van het ARAR, de bezoldiging gedurende zes weken voor één derde gedeelte in te houden en na verloop van zes weken volledig in te houden.

31. Het vaste beleid van verweerder is om in beginsel ten volle van deze bevoegdheid gebruik te maken indien de verstoring van de interne orde geheel of grotendeels aan de betreffende ambtenaar valt toe te rekenen. Dit is slechts anders indien uit de personeelsadministratie of anderszins blijkt dat onverminderde toepassing van deze bepaling tot onoverkomelijke financiële problemen leidt.

32. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat zij door de inhouding van haar bezoldiging in onoverkomelijke financiële problemen is geraakt. In zoverre slaagt eiseres´ beroepsgrond dat verweerder ten onrechte haar bezoldiging heeft ingehouden niet.

33. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het beroep tegen het bestreden besluit 1 ongegrond is.

34. Ingevolge artikel 92, tweede lid, van het ARAR kan de ingehouden bezoldiging alsnog geheel of gedeeltelijk aan de ambtenaar worden uitbetaald, indien de schorsing niet wordt gevolgd door een onvoorwaardelijk ontslag bij wijze van straf. Nu de rechtbank van oordeel is dat een onvoorwaardelijk strafontslag onevenredig is aan het gepleegde plichtsverzuim, is verweerder bevoegd de ingehouden bezoldiging alsnog geheel of gedeeltelijk aan eiseres uit te betalen. Dit betekent dat verweerder zich alsnog dient uit te laten over de ingehouden bezoldiging.

Over de proceskosten en het griffierecht

35. Omdat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

36. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen het bestreden besluit 2 en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar tegen het primaire besluit 3 dient verweerder te beoordelen of de in bezwaar gemaakte proceskosten voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 ongegrond;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit 2;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het primaire besluit 3 met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.024,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Ramsaroep, voorzitter, en mr. M.L. Braaksma en mr. E. van de Kraats, leden, in aanwezigheid van mr. M. van Ettikhoven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 september 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.

Bestuurlijke uitspraak over onevenredigheid strafontslag belastingdienstmedewerker