ECLI:NL:RBMNE:2019:6488

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 18/4933 en UTR 18/4942

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 november 2019 in de zaak tussen

[eiser] , h.o.d.n. [handelsnaam] , te [plaats] , eiser

(gemachtigde: mr. Y. Bouchikhi),

de burgemeester van de gemeente Utrecht, verweerder

(gemachtigde: mr. A. Braxhoven).

Procesverloop

Bij besluit van 30 juni 2017 (het primaire besluit 1) heeft verweerder het bedrijfspand aan de [straat 1] [nummeraanduiding 1] - [nummeraanduiding 2] voor de duur van 12 maanden gesloten.
Bij afzonderlijk besluit van 30 juni 2017 (het primaire besluit 2) heeft verweerder het naastgelegen pand hoek [straat 2] – [straat 1] , ook voor de duur van 12 maanden gesloten.

Bij besluit van 18 november 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser gericht tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard. Bij besluit van gelijke datum (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiser gericht tegen het primaire besluit 2 ook ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 september 2019. Eiser is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Inleiding

Op 27 juni 2017 heeft de Belastingdienst/Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD) een inval gedaan in het bedrijfspand aan de [straat 2] – [straat 1] , dat eigendom is van eiser en dat hij had verhuurd. De aanleiding voor deze inval was een langdurig onderzoek naar aanleiding van informatie dat in dat pand een illegale sigarettenfabriek gevestigd zou zijn. Inmiddels is dat vermoeden bevestigd. Uit de informatie van de FIOD blijkt verder dat er in dat pand ook een slaap- en verblijfgelegenheid is aangetroffen, waarin buitenlandse werknemers werden gehuisvest. Eiser exploiteert in het naastgelegen pand aan de [straat 1] [nummeraanduiding 1] - [nummeraanduiding 2] een autoschadeherstelbedrijf. Ook daar heeft de FIOD een inval gedaan. Vanuit dit bedrijf bestond namelijk een doorgang naar het pand waarin de sigarettenfabriek was gevestigd. De sleutels van de doorgang zijn gevonden op de balie in het autoschadeherstelbedrijf. In het autoschadeherstelbedrijf zijn verder minimaal vijf personenauto’s aangetroffen waarbij gestolen onderdelen zijn ingebouwd. Ook is een auto zonder kenteken aangetroffen waarin gestolen onderdelen zijn ingebouwd, zijn er zeer veel onderdelen aangetroffen waarvan de seriekenmerken zijn verwijderd en is de achterkant van een in Zwitserland gestolen auto daar gevonden. Bovendien lagen andere onderdelen van deze gestolen auto’s ook in het bedrijf van eiser.

Verweerder vindt dat sprake is van een ernstige inbreuk op de openbare orde en heeft om die reden op grond van artikel 2:46, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) in samenhang met de Beleidsregel sluiting van voor het publiek openstaande gebouwen van 18 februari 2015, hierna de Beleidsregel^[1], beide panden gesloten voor de duur van 12 maanden. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. Verweerder heeft de bezwaren vervolgens ongegrond verklaard. Hiertegen richt zich het beroep van eiser.
Procesbelang

3. Beide panden zijn inmiddels een jaar gesloten geweest en eiser heeft het autoschadeherstelbedrijf noodgedwongen een jaar op een andere locatie aan de [.] in [wijk] voortgezet. Omdat het jaar is afgerond, heeft eiser zijn bedrijf weer terugverhuisd naar de oude locatie. De rechtbank gaat ervan uit dat eiser, ondanks dat het jaar inmiddels voorbij is, toch belang heeft bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de besluiten tot sluiting, omdat hij mogelijk financiële schade heeft ondervonden van die besluiten en eventueel daarvoor om schadevergoeding zou willen verzoeken.
Geen geheime stukken

Verweerder heeft aanvankelijk drie documenten overgelegd met een verzoek om beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat eiser deze niet zou mogen inzien. Bij brief van 2 september 2019 heeft verweerder dit verzoek ingetrokken en de bestuurlijke rapportage van de politie Midden- Nederland van 1 september 2017 en het proces-verbaal van 12 september 2017 van de FIOD alsnog overgelegd. Eiser heeft deze stukken dus alsnog kunnen inzien. Over het proces-verbaal van politie van 5 juli 2017 heeft verweerder telefonisch meegedeeld dat hij dit document niet relevant vindt voor de behandeling van deze beroepen en daarom terugtrekt. Dit stuk maakt daarom geen onderdeel meer uit van de gedingstukken.

Het doel en de duur van de sluiting

4. Uit de beleidsregel volgt dat het doel van de sluiting, naast het wegnemen van het gevaar voor de openbare orde, is om de loop naar een pand voor criminele activiteiten (en het faciliteren daarvan) eruit te halen. De naamsbekendheid van een pand voor zulke activiteiten moet worden doorbroken. Er kan dan ook geen ander bedrijf of persoon zich in het pand vestigen. Door middel van een sluiting kan de naamsbekendheid worden doorbroken en de loop naar het pand eruit worden gehaald.^[2]De bevoegdheid om een gebouw of meerdere gebouwen te sluiten is ingrijpend en daarom een uiterst middel. Waar mogelijk moeten eerst andere mogelijkheden overwogen worden en (eventueel) toegepast worden om de criminele activiteiten en/of de zware overlast te beëindigen. Pas als dat niet mogelijk is of onvoldoende effect sorteert, kan tot sluiting worden overgegaan.

Over het bepalen van de duur van de sluiting staat in de Beleidsregel dat de burgemeester in geval van een sluiting als gevolg van criminele activiteiten een gebouw voor een bepaalde duur of gedeeltelijk kan sluiten. Hierbij wordt aansluiting gezocht bij de gang van zaken rond een sluiting van een horecabedrijf: bij het intrekken van een horecavergunning, wat feitelijke sluiting van de horecazaak tot gevolg heeft, kan worden bepaald dat een nieuwe vergunning voor een bepaalde duur zal worden geweigerd. In de handhavingsstrategie horeca is deze termijn beperkt tot 6 maanden of een jaar.

Volgens de Beleidsregel wordt bij de duur van een sluiting onderscheid gemaakt tussen de ondernemer/eigenaar die adequaat optreedt en degenen die dit niet doen. Dit betekent dat als de ondernemer/eigenaar geen verwijt treft in principe een sluiting van 6 maanden zal worden opgelegd. Indien er wel sprake is van een verwijt (de activiteiten zijn getolereerd, gefaciliteerd, er is aan deelgenomen etc.) is er sprake van verzwarende omstandigheden. In die gevallen volgt een sluiting voor de duur van (maximaal) één jaar. Ook in het geval van excessen kan een langere termijn [de rechtbank leest hier: gesloten] worden. Dit zal altijd gemotiveerd moeten worden, zo staat in de Beleidsregel.

Wat moet de rechtbank nu beoordelen?

5. De vraag die voorligt is of verweerder in redelijkheid tot sluiting van de beide panden kon overgaan voor de duur van een jaar.
Over het pand waar de sigarettenfabriek is aangetroffen, UTR 18/4933

6. In het besluit heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd dat het aantreffen van een illegale sigarettenfabriek in combinatie met het aantreffen van een woon- en verblijfplaats voor buitenlandse werknemers, een dusdanig gevaar is voor de openbare orde dat dit moet leiden tot sluiting van het pand.

7. In zijn beroepsgronden betwist eiser deze bevoegdheid tot sluiting ook niet. Hij komt op tegen de duur van deze sluiting. Volgens verweerder blijkt uit de informatie van de FIOD dat eiser betrokken was bij de illegale activiteiten, maar dat betwist eiser. Volgens hem blijkt uit het proces-verbaal van de FIOD niet dat hij betrokken was bij de activiteiten. Ook vindt eiser dat verweerder hem niet heeft mogen aanrekenen dat hij als verhuurder te weinig toezicht heeft gehouden op het pand. Eiser kon het pand namelijk niet zomaar betreden en wist niet wat er gebeurde. De huurders hielden de illegale activiteiten goed verborgen, zo blijkt ook uit het proces-verbaal van de FIOD. Eiser valt geen verwijt te maken. Daarom had de sluiting niet de duur van een jaar mogen hebben, vindt hij.

8. De rechtbank volgt eiser niet in dit betoog. Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter^[3]mag verweerder in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, zoals hier het geval is, tenzij tegenbewijs een afwijking van dit uitgangspunt nodig maakt.^[4]In het bestuursrecht geldt een andere bewijslast dan in het strafrecht^[5]. Het is dus aan eiser om bewijs te leveren waaruit blijkt dat de inhoud van het proces-verbaal niet aannemelijk is.

9. In het proces-verbaal van de FIOD wordt de voornaam van eiser bij herhaling genoemd in de aangehaalde communicatie tussen de verdachten. Hierbij wordt ook vermeld dat hij als eigenaar van het pand “in het verhaal zit” omdat het anders “niet te doen is”. In latere communicatie wordt de naam “ [naam] ” genoemd. [naam] neemt de meterstanden op en aan hem moet de huur worden betaald. De FIOD heeft geconcludeerd dat het hier om eiser gaat en verweerder heeft dat overgenomen.
Eiser heeft daartegenover gesteld dat hij, als hij betrokken zou zijn geweest bij de illegale activiteiten, nooit huurpenningen zou hebben geïncasseerd noch de meterstanden zou hebben opgenomen.
Dit is echter geen tegenbewijs dat doet twijfelen aan de inhoud van het proces-verbaal van de FIOD. Het is – anders dan eiser betoogt – namelijk heel goed denkbaar dat hij als verhuurder van het pand de meterstanden opnam en huurpenningen inde maar ook betrokken was bij de illegale sigarettenfabriek. Het één sluit het ander namelijk niet uit.
Verweerder heeft bij zijn conclusie dat eiser op de hoogte was van de illegale sigarettenfabriek verder mogen betrekken dat er een doorgang was vanuit het autoschadeherstelbedrijf naar de sigarettenfabriek en dat eiser over een sleutel van die doorgang beschikte. Daarom valt eiser dus wel een verwijt te maken en is de sluiting voor een jaar gerechtvaardigd.

10. Omdat aannemelijk is dat eiser zelf wetenschap had van de illegale activiteiten in zijn pand, hoeft de rechtbank niet het subsidiaire standpunt van verweerder te bespreken dat hij er als verhuurder van het pand ook voor verantwoordelijk is om adequaat toezicht te houden. Het betoog slaagt niet.
Het pand waarin het autoschadeherstelbedrijf is gevestigd, UTR 18/4942

11. Aan de sluiting van het pand heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit de bestuurlijke rapportage van de politie blijkt dat in het pand gestolen auto-onderdelen zijn aangetroffen. De aangetroffen situatie voldeed volgens verweerder aan de beschreven situaties in de Beleidsregel. Hierbij heeft verweerder betrokken dat eiser wetenschap had van de naastgelegen illegale sigarettenfabriek en dat er een link bestaat tussen het autoschadeherstelbedrijf en de illegale sigarettenfabriek. Er was volgens verweerder sprake van het faciliteren van criminele activiteiten, heling witwassen en arbeidsuitbuiting.

12. Eiser is het hiermee niet eens. Hij stelt dat hij de auto-onderdelen op legale wijze heeft verkregen. Verweerder heeft zich niet zomaar mogen baseren op de bestuurlijke rapportage van de politie, maar had zelfstandig onderzoek moeten doen naar de herkomst van de aangetroffen goederen. Eiser kan met zijn inkoopadministratie onderbouwen dat hij op legale wijze aan deze goederen is gekomen, maar de officier van Justitie heeft die administratie in beslag genomen. Volgens eiser is van belang dat het Openbaar Ministerie (OM) ruim twee jaar na dato nog niet is overgegaan tot strafvervolging van eiser. Volgens eiser moet hieraan de conclusie worden verbonden dat ook het OM twijfelt of er wel sprake is van een serieuze verdenking van strafbare feiten.

13. De rechtbank volgt eiser niet in dit betoog. De bestuurlijke rapportage van de politie die mede aan de besluitvorming ten grondslag is gelegd, is weliswaar niet op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt, maar dat betekent niet dat hieraan geen betekenis toekomt. Onder deze bestuurlijke rapportage is vermeld dat deze naar waarheid is opgemaakt en staat de handtekening van een politieambtenaar^[6]. Verweerder mocht van de inhoud van deze rapportage uitgaan. Er bestaat, anders van eiser betoogt, dus geen verplichting voor verweerder om zelfstandig onderzoek te doen naar de bij de inval aangetroffen goederen. Het is aan eiser om met argumenten te komen waarom verweerder zich niet op deze bestuurlijke rapportage mocht baseren.

14. Dat het voor eiser moeilijk is om tegenbewijs aan te leveren dat het hier niet om gestolen goederen gaat, omdat hij niet langer beschikt over de inkoopadministratie, is op zichzelf genomen niet genoeg om aan de inhoud van de bestuurlijke rapportage te twijfelen. Eiser heeft namelijk niets méér aangevoerd op basis waarvan aannemelijk zou zijn dat de aangetroffen goederen op legale wijze verkregen zouden zijn. Dat het OM nog geen strafzaak tegen eiser is begonnen, betekent ook niet dat het OM geen serieuze verdenking tegen eiser zou hebben. De rechtbank vindt dat verweerder hier naar het hele plaatje heeft mogen kijken. Hij heeft aan de sluiting van het autoschadeherstelbedrijf ook het proces-verbaal van de FIOD ten grondslag mogen leggen, waaruit blijkt dat eiser wetenschap heeft gehad van de illegale sigarettenfabriek. Het is voldoende aannemelijk geworden dat het autoschadeherstelbedrijf mede ten dienste heeft gestaan aan de illegale sigarettenfabriek. Eiser heeft niet genoeg naar voren gebracht om twijfel te zaaien aan die conclusie. Het betoog slaagt niet.

15. Eiser heeft ook in de procedure rond de sluiting van het autoschadeherstelbedrijf herhaald dat hij geen wetenschap heeft gehad wat er zich heeft afgespeeld in het autoschadeherstelbedrijf en dat hij daarvan als eigenaar en gebruiker niet op de hoogte kon zijn. Daarom had verweerder volgens hem niet over kunnen gaan tot de sluiting voor de duur van een jaar, maar was een kortere sluiting aangewezen.
Zoals uit het voorgaande blijkt, volgt de rechtbank eiser niet in dit betoog. Uit de gedingstukken volgt dat aannemelijk is dat eiser van de gestolen auto-onderdelen wist. Als eigenaar én gebruiker van het pand, rust op hem ook de verantwoordelijkheid om in de gaten te houden wat er in zijn eigen bedrijf gebeurt. Van hem wordt dus ook verwacht dat hij erop toeziet dat er geen gestolen goederen kunnen worden aangetroffen in zijn bedrijf. Als eiser al geen wetenschap heeft gehad van de aanwezigheid van gestolen goederen, heeft hij in elk geval onvoldoende adequaat toezicht op zijn bedrijf gehouden. Het betoog slaagt niet.
Voor beide panden beroep op het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel

16. Eiser vindt de sluiting van beide panden in strijd met het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel. Hij heeft in dat verband meerdere argumenten naar voren gebracht. Ten eerste vindt eiser dat verweerder had kunnen kiezen voor een lichter middel dan sluiting van de panden. Ten tweede is sluiting van de panden in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Verweerder heeft niet goed gemotiveerd waarom deze sluiting noodzakelijk zou zijn. Het feit dat eiser, met wetenschap van verweerder, hemelsbreed op een afstand van 100 meter verder zijn bedrijfsactiviteiten heeft voortgezet, maakt voldoende duidelijk dat de sluiting niet proportioneel was. Ten derde heeft eiser verwezen naar een uitspraak van deze rechtbank van 20 augustus 2018^[7]waarin de betrokken ondernemer, eveneens zijn bedrijf mocht voortzetten in een nabijgelegen pand. De rechtbank heeft in die zaak geoordeeld dat de sluiting niet bijdroeg aan het doel dat verweerder heeft met zo’n sluiting, namelijk de loop naar het pand te doorbreken. Voor de sluiting van het pand waarin het autoschadeherstelbedrijf is gevestigd, gaat volgens eiser hetzelfde op.
Tot slot heeft eiser erop gewezen dat er geen sprake is van een strafrechtelijke veroordeling van eiser en dat verweerder dus op de feiten vooruitloopt. De sluiting van de panden komt in dit geval neer op een verkapte vorm van straf en is onnodig, vindt eiser.

17. De rechtbank oordeelt dat verweerder hier niet had kunnen volstaan met een lichter middel dan de sluiting van de panden. Verweerder heeft bij zijn beoordeling mogen betrekken dat het exploiteren van een illegale sigarettenfabriek en het uitbuiten van buitenlandse werknemers, een vorm is van zware en georganiseerde criminaliteit. Gelet op de ernst van deze feiten, heeft verweerder mogen besluiten tot sluiting van dit pand en ook van het naastgelegen pand waarin het autoschadeherstelbedrijf was gevestigd. Zoals eerder is toegelicht, is namelijk voldoende aannemelijk dat het autoschadeherstelbedrijf in dienst stond van de illegale sigarettenfabriek. Voor het pand waarin autoschadeherstelbedrijf was gevestigd, geldt bovendien dat aannemelijk is dat daar sprake was witwassen en heling, wat eveneens ernstige feiten zijn.

18. Ook volgt de rechtbank eiser niet in zijn standpunt dat verweerder niet voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de maatregel noodzakelijk was en dat hij daarom in strijd met het in artikel 1 van Pro het Eerste protocol bij het EVRM neergelegde eigendomsrecht heeft gehandeld. De bevoegdheid van verweerder om de sluiting van de panden te gelasten, is neergelegd in artikel 2.46 van de APV en daarom bij wet voorzien. Dit artikel bevat een concrete normstelling op grond waarvan het voor eiser voldoende duidelijk is in welke gevallen verweerder bevoegd is om de sluiting van een pand te gelasten. De sluiting heeft verder overeenkomstig het beleid plaatsgevonden. Verweerder heeft de noodzakelijkheid van de sluiting in voldoende mate onderbouwd, door te verwijzen naar de ernst van de situatie. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM geen redelijk evenwicht bestaat tussen het met de sluiting van de beide panden gediende algemeen belang en de nadelige gevolgen daarvan voor eiser.

19. De rechtbank volgt eiser evenmin in zijn derde argument dat, zoals ter zitting is bevestigd, uitsluitend ziet op de sluiting van het pand waarin het autoschadeherstelbedrijf is gevestigd. De uitspraak waar eiser naar verwijst is bij uitspraak van 30 oktober 2019 door de hoogste bestuursrechter vernietigd^[8]. In die uitspraak is - samengevat - overwogen dat er geen aanleiding was om aan te nemen dat verweerder toestemming heeft gegeven voor het voortzetten van het bedrijf in een naburig pand. De betreffende ondernemer had verweerder gevraagd of hij zijn bedrijf in dat pand mocht voortzetten. Verweerder heeft meegedeeld dat hij zich daarin niet kan mengen, omdat het het recht van de ondernemer is om zich, na de sluiting van zijn bedrijfspand, ergens anders te vestigen.
De sluiting treft dus alleen het pand waar zich omstandigheden hebben voorgedaan die deze sluiting rechtvaardigt. De maatregel die verweerder treft, is niet gericht op de eigenaar/verhuurder van het pand of op diens bedrijf, maar gericht op dat pand zelf. Daar moeten de illegale activiteiten stoppen en de loop naar dát pand moet worden beëindigd. Het doel van het beleid van verweerder is in het geval van eiser om de criminele activiteiten in zijn twee panden te laten stoppen en de loop naar die panden eruit te halen. Dat doel is met de sluiting van deze twee panden ook behaald. Zoals eiser terecht opmerkt zouden mensen met verkeerde bedoelingen die op zoek zijn naar zijn autoschadeherstelbedrijf hem ook wel kunnen vinden op een andere nabijgelegen locatie op de [.] . Dit is op zichzelf genomen onwenselijk, maar verweerder kan daar, zoals hij tijdens zitting heeft toegelicht, niet veel aan doen. Pas als in het pand waar eiser zijn bedrijf voortzet sprake is van illegale activiteiten die vallen onder de Beleidsregel, kan verweerder ook dat pand sluiten. Daarvan was hier geen sprake.

20. Tot slot volgt de rechtbank eiser ook niet in zijn standpunt dat de sluiting van de beide panden een verkapte vorm van straf zou zijn. De bestuursrechtelijke bevoegdheid van verweerder tot sluiting is een bevoegdheid die wordt ingezet tot herstel van een illegale situatie. Deze bevoegdheid kan niet op één lijn worden gesteld met, en staat los van, de bevoegdheid van het OM om een verdachte strafrechtelijk te vervolgen, dan wel de bevoegdheid van de strafrechter om een verdachte, na een bewezenverklaring, al dan niet een straf op te leggen.

21. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank dus niet in strijd met het proportionaliteit- en subsidiariteitsbeginsel gehandeld door beide panden te sluiten. Het betoog van eiser slaagt niet.
Conclusie

22. Samenvattend komt de rechtbank tot de conclusie dat de beroepsgronden van eiser tegen de sluiting van beide panden geen doel treffen. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.J. Sprakel, rechter, in aanwezigheid van

mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

27 november 2019.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Beoordeling rechtmatigheid sluiting bedrijfspanden wegens criminele activiteiten