Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 20/1697
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 maart 2021 in de zaak tussen
Prorail B.V., te Utrecht, eiseres
(gemachtigde: mr. dr. A.A. Freriks),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (hierna: de minister)
(gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).
Inleiding
Eiseres heeft in juni 2019 onderhoudswerkzaamheden uitgevoerd aan het spooremplacement Waalhaven Oost in Rotterdam. Bij de uitvoering van deze werkzaamheden heeft eiseres de smalle raai in zijn geheel verwijderd en is de groeiplaats vernield. De smalle raai is een vaatplant die bescherming geniet op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). [1] De minister heeft daarom op 16 oktober 2019 aan eiseres een vooraankondiging tot handhavend optreden door middel van twee lasten onder dwangsom opgelegd, te weten één last gericht op herstel van de groeiplaats van de smalle raai en één last gericht op het voorkomen van herhaling. Eiseres heeft tegen de vooraankondiging een zienswijze ingediend.
Met het besluit van 28 november 2019 (het primaire besluit) heeft de minister
aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd, gericht op het voorkomen van herhaling. De opgelegde last ziet op alle groeiplaatsen in Nederland van plantensoorten die bescherming genieten onder artikel 3.10 van de Wnb. De last geldt tot 31 december 2020 en de hoogte van de last bedraagt € 20.000,- per overtreding, met een maximum van € 60.000,-. Eiseres en de minister hebben overeenstemming bereikt over een compensatieopgave zodat geen last is opgelegd gericht op herstel van de groeiplaats.
Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Met de beslissing op bezwaar van 23 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.
Het beroep van eiseres is door de rechtbank behandeld op de zitting van 12 februari 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. [A] , drs. ing. [B] en drs. [C] en is bijgestaan door haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door ing. [D] en ir. [E] .
Procesbelang
1. Op de zitting is allereerst met partijen gesproken over het procesbelang van eiseres. De opgelegde last gold immers tot 31 december 2020 zodat de last ten tijde van de behandeling van het beroep van eiseres inmiddels is verlopen. Daarbij staat vast dat zij geen dwangsom heeft verbeurd. Eiseres heeft op de zitting haar standpunt dat zij nog wel belang heeft bij de behandeling van het beroep, nader toegelicht. Eiseres heeft er daarbij op gewezen dat het enkele tijdsverloop voor de behandeling van het beroep het procesbelang niet kan ontnemen. Bovendien heeft eiseres belang bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep gelet op toekomstige handhavingsbesluiten van de minister van dezelfde strekking. De minister heeft op de zitting toegelicht dat hij graag een inhoudelijk oordeel van de rechtbank wil over zijn besluitvorming.
2. De rechtbank volgt eiseres in haar stelling dat zij procesbelang heeft. Het beroep is door eiseres ingesteld op een moment dat de last nog niet was verlopen. Ten tijde van het instellen van beroep had eiseres daarom in ieder geval procesbelang. De last is gedurende de beroepsprocedure verlopen. De oorzaak daarvan is dat het enige tijd in beslag neemt voordat de rechtbank een zaak op zitting plant. Een verlies van het procesbelang zou daarmee alleen gelegen zijn in de duur van de procedure bij de rechtbank. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het recht van eiseres op de toegang tot de rechter in de kern zou worden aangetast, als een inhoudelijke beoordeling van het beroep achterwege zou blijven. [2] De rechtbank gaat daarom over tot de beoordeling van de beroepsgronden van eiseres.
Inhoudelijke beoordeling
Wat is de strekking van de opgelegde last?
3. De minister heeft met het primaire besluit een herstelsanctie opgelegd die is gericht op het voorkomen van herhaling. Voor de bevoegdheid tot het opleggen van een herstelsanctie volstaat dat een eerdere overtreding heeft plaatsgevonden en dat gevaar voor herhaling voor de hand ligt. [3] In het aanvullend verweer van 1 februari 2021 heeft de minister naar voren gebracht dat de overtreding van de zorgplicht, bedoeld in artikel 1.11 van de Wnb, tevens aan de last ten grondslag is gelegd. Volgens de minister heeft eiseres de zorgplicht overtreden door bij de voorbereiding van de werkzaamheden aan het spoor niet de nodige zorgvuldigheid in acht te nemen.
4. Eiseres heeft tijdens de zitting betwist dat de minister het handelen in strijd met de zorgplicht aan de last ten grondslag heeft gelegd. Volgens eiseres volgt dit niet uit de tekst van de last zoals opgenomen in het primaire besluit.
5. In het primaire besluit is de opgelegde last als volgt omschreven:
“Om naleving van de Wet natuurbescherming af te dwingen leg ik u een last ter voorkoming van herhaling op. Deze last behelst alle groeiplaatsen in Nederland van plantensoorten die bescherming genieten onder artikel 3.10 van de Wnb. De betreffende plantensoorten zijn opgesomd in bijlage 2. De last geldt tot 31 december 2020. De hoogte van de last bedraagt € 20.000 euro per overtreding, met een maximum van € 60.000 euro.”
Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit deze formulering van de last dat alleen overtreding van artikel 3.10 van de Wnb aan de last ten grondslag is gelegd. De overtreding van de zorgplicht, bedoeld in artikel 1.11 van de Wnb, was voor de minister mogelijk mede aanleiding om de last op te leggen, maar uit de last volgt niet dat het overtreden van de zorgplicht ook daadwerkelijk aan de last ten grondslag is gelegd. Dit betekent dat de rechtbank niet treedt in de beoordeling van de vraag of eiseres met haar handelen ook de zorgplicht heeft overtreden.
Is er een overtreding?
6. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres tijdens de werkzaamheden aan het spoor de groeiplaats van de smalle raai heeft vernield zodat zij daarmee heeft gehandeld in strijd met artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wnb. Dat er een eerdere overtreding heeft plaatsgevonden is tussen partijen dus niet in geschil. Eiseres heeft op de zitting toegelicht dat het spoorbed plantvrij moet zijn in verband met de algehele stabiliteit en veiligheid van het spoor. Het spoorbed en de spoorberm zijn plekken waar vaatplanten voorkomen die worden beschermd door de Wnb. Dit geeft aanleiding om aan te nemen dat gevaar voor herhaling voor de hand ligt. De bevoegdheid van de minister om handhavend op te treden om herhaling te voorkomen staat naar het oordeel van de rechtbank dus vast.
Beginselplicht tot handhaving
7. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat het algemeen belang is gediend met handhaving. Dit betekent dat in het geval van de overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. [4] Omdat er in deze zaak sprake is van een overtreding waarbij gevaar voor herhaling bestond en eiseres ook als overtreder kan worden aangemerkt, geldt voor de minister de beginselplicht tot handhaving. Van handhavend optreden kan slechts worden afgezien wanneer er sprake is van bijzondere omstandigheden. Dit is onder andere het geval bij concreet zicht op legalisatie of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de te dienen belangen. Niet is gesteld of gebleken dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister moest afzien van zijn beginselplicht tot handhaving.
Reikwijdte van de last
8. Eiseres voert aan dat de minister in de opgelegde last ten onrechte geen aansluiting heeft gezocht bij de geconstateerde overtreding. Dit is bij het opleggen van een herstelsanctie wel vereist. Volgens eiseres is de reikwijdte van de opgelegde last daarom te verstrekkend. De last zou gelet op de aard en locatie van de overtreding zonder meer alleen opgelegd mogen worden om te voorkomen dat de smalle raai in de Waalhaven Oost in Rotterdam nog een keer wordt vernietigd. Eiseres heeft verder aangevoerd dat de opgelegde last ten onrechte verder strekt dan het doel waarvoor de last is opgelegd. Volgens eiseres volgt uit het bestreden besluit dat de last niet zozeer is opgelegd vanwege de geconstateerde overtreding, maar vanwege het risico dat eiseres ergens in Nederland een overtreding kan begaan tijdens het uitvoeren van werkzaamheden. De last richt zich daarmee in zijn algemeenheid op het voorkomen van de overtreding van een wettelijk voorschrift, ongeacht de locatie in Nederland. De last strekt daarmee ten onrechte verder dan het voorkomen van herhaling van de geconstateerde overtreding, aldus eiseres.
9.1
De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat de last niet aansluit bij de geconstateerde overtreding. Uit vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), die door de ABRvS wordt gevolgd, volgt dat bij de beantwoording van de vraag of een last strekt tot voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding verschillende omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien een rol spelen. Het gaat om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst - bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan - met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is - wil het gaan om een herhaling - onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding. [5] Uit de eerder genoemde rechtspraak van het CBb volgt dat een overeenkomst wat betreft de locatie van de overtreding daarbij een rol kan spelen, maar dat dit niet vereist is. De door de minister geconstateerde overtreding ziet op het verwijderen van de groeiplaats van de smalle raai in de Waalhaven Oost in Rotterdam, bij werkzaamheden aan het spoorbed. Dit betreft overtreding van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wnb, kort gezegd: het is verboden om beschermde planten te vernielen. Deze bepaling heeft de minister ook aan de opgelegde last ter voorkoming van herhaling ten grondslag gelegd. Gelet op het voorgaande was het niet vereist dat de minister zijn last ter voorkoming van herhaling zou beperken tot de smalle raai in de Waalhaven Oost in Rotterdam. De last zou bovendien zonder betekenis zijn als deze zich zou beperken tot de Waalhaven Oost, aangezien de groeiplaats daar juist is verwijderd. Verweerder hoefde de last daarom niet te beperken tot de smalle raai en ook niet tot de Waalhaven Oost. Het gevaar van herhaling zit hem nu juist volgens de minister in de werkzaamheden die eiseres pleegt te verrichten in of naast het spoorbed en het feit dat daar nu juist beschermde vaatplanten groeien. Die werkzaamheden kunnen op alle plekken in Nederland verricht worden waar spoor loopt. In die zin kunnen de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn gesteld worden met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding.
9.2.
De rechtbank volgt eiseres wel in haar stelling dat de last verder strekt dan het doel waarvoor de last is opgelegd. Een last onder dwangsom, of andere sanctie, dient zorgvuldig te worden geformuleerd zodat voor de overtreder duidelijk is op welke wijze hij kan voorkomen dat een dwangsom wordt verbeurd en mag niet verder strekken dan noodzakelijk om de overtreding te beëindigen of herhaling te voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank ziet de opgelegde last ten onrechte op het voorkomen van de herhaling van een overtreding op alle groeiplaatsen van beschermde plantensoorten in heel Nederland. In zijn aanvullend verweer van 1 februari 2021 geeft de minister een nadere invulling aan de opgelegde last. Ook ter zitting heeft de minister toegelicht dat de strekking van de opgelegde last, gelet op de taak van eiseres, uitsluitend ziet op beschermde plantensoorten die op het spoorbed of in de directe nabijheid daarvan (kunnen) voorkomen. Nu de minister alleen beoogt op te treden ter bescherming van vaatplaten in en nabij het spoorbed, is de rechtbank van oordeel dat de opgelegde last in dat licht bezien verder strekt dan nodig is om herhaling van de overtreding te voorkomen. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie
10. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit gebrekkig is. De minister heeft terecht een last onder dwangsom opgelegd gericht op het voorkomen van herhaling van de geconstateerde overtreding. De door de minister gekozen formulering van de last strekt echter ten onrechte verder dan het doel. Dit betekent dat het beroep gegrond is. De beslissing op bezwaar komt voor vernietiging in aanmerking omdat deze in strijd is met artikel 5:32a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank moet vervolgens beoordelen welke consequenties zij moet verbinden aan de vernietiging van het bestreden besluit. Omdat de last inmiddels is verlopen kan de minister niet in de gelegenheid worden gesteld om het geconstateerde gebrek te herstellen. Aangezien het geconstateerde gebrek ook kleeft aan het primaire besluit van verweerder, ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen.
Proceskostenveroordeling
11. Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding om de minister te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
12. Uit de gegrondverklaring van het beroep volgt dat de minister aan eiseres het betaalde griffierecht van € 354,- dient te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het
vernietigde bestreden besluit;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Wolbrink, voorzitter, en mr. V.E.H.G. Visser en mr. E.C. Matiasen, leden, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De beslissing is uitgesproken op 26 maart 2021 en zal openbaar gemaakt worden door publicatie op rechtspraak.nl.
(De voorzitter is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen.)
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.