Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/4740
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 februari 2021 in de zaak tussen
Windpark Houten B.V., gevestigd in Rotterdam, eiseres,
(gemachtigde: mr. J.H.M. Berenschot)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Houten, verweerder
(gemachtigde: A.R.E. Maris).
Verder hebben als partij aan het geding deelgenomen:
[A],
[B](gemachtigde: mr. M.A. de Boer),
[C] en [D](gemachtigde: drs. S.A.N. Geerling),
allen uit Houten.
Procesverloop
Met het besluit van 29 april 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres afgewezen om de voor haar inrichting geldende maatwerkvoorschriften in te trekken.
Met het besluit van 1 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak voor de behandeling gevoegd met de zaken UTR 19/4775 en UTR 20/246, over hetzelfde onderwerp.
De rechtbank heeft een verzoek van [A] om de zitting uit te stellen afgewezen.
De zaak is behandeld op de zitting van 14 januari 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [E] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [F] en [G] . [B] en [D] waren aanwezig, bijgestaan door hun gemachtigden. [A] was niet aanwezig.
De rechtbank heeft na de behandeling op de zitting de gevoegde zaken gesplitst.
Overwegingen
Achtergrond
1. Het Windpark Houten bestaat uit drie windturbines aan de Heemsteedseweg en de Veerwagenweg in Houten. Voor het Windpark Houten gelden maatwerkvoorschriften die het geluid van het windpark reguleren. Deze zaak gaat over de vraag of die maatwerkvoorschriften wel of niet moeten blijven gelden. Door de maatwerkvoorschriften moeten de windturbines op gezette tijden stil worden gezet. Eiseres vindt dat haar bedrijfsvoering hierdoor te veel wordt beperkt: als de windturbines vaker draaien kan meer elektriciteit worden gewonnen. Verweerder wil dat de maatwerkvoorschriften blijven bestaan, om zo de omwonenden zo goed mogelijk te beschermen tegen geluidhinder. De omwonenden die aan deze procedure meedoen zijn het met verweerder eens.
2. Windpark Houten is in 2009 in gebruik genomen en wordt geëxploiteerd door eiseres en eerder door haar rechtsvoorganger. Voor het windpark gold bij de ingebruikname een milieuvergunning, die onder meer geluidsvoorschriften bevatte. Door een wijziging in de regelgeving is de milieuvergunning met ingang van 1 januari 2011 komen te vervallen. Vanaf die datum moest het Windpark Houten voldoen aan de geluidsnormen voor windturbines uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Deze geluidsnormen zijn minder streng dan de voorschriften uit de vervallen milieuvergunning.
3. Op 11 juli 2012 heeft verweerder aan de rechtsvoorganger van eiseres vervolgens voor onder meer geluid maatwerkvoorschriften opgelegd, die gelijkluidend waren aan de voorschriften van de vervallen milieuvergunning. Sinds dat moment golden weer deze strengere eisen, in afwijking van de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit. De maatwerkvoorschriften zijn destijds vastgesteld op grond van artikel 8.42, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit. Na een bezwaarprocedure die was aangespannen door omwonenden zijn de maatwerkvoorschriften in rechte vast komen te staan. (De rechtsvoorganger van) eiseres heeft geen bezwaar gemaakt of beroep ingesteld tegen de maatwerkvoorschriften.
4. Op 15 februari 2019 heeft eiseres verweerder verzocht om de maatwerkvoorschriften in te trekken. Op 12 maart 2019 heeft de gemeenteraad van Houten de wens uitgesproken om de maatwerkvoorschriften te handhaven. Verweerder heeft vervolgens het verzoek van eiseres afgewezen en dat besluit na bezwaar gehandhaafd. De maatwerkvoorschriften gelden nu dus nog.
5. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiseres de rechtmatigheid van verweerders besluitvorming. Eiseres heeft op de zitting bevestigd dat haar beroep alleen betrekking heeft op de maatwerkvoorschriften die betrekking hebben op het voorkomen van geluidhinder. De rechtbank gaat dan ook niet in op de maatwerkvoorschriften, voor zover die zien op de externe veiligheid en op het voorkomen van lichthinder.
Latere rechtspraak is geen reden voor intrekking
6. Eiseres wijst erop dat in de maatwerkvoorschriften ten onrechte geluidgrenswaarden zijn vastgesteld in een andere eenheid dan dB Lden of dB Lnight. Uit latere rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) hierover blijkt dat dit niet is toegestaan. [1] Eiseres voert aan dat deze onrechtmatigheid in de maatwerkvoorschriften al voldoende aanleiding is om tot intrekking daarvan over gaan.
7. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het is vaste rechtspraak dat een rechterlijke uitspraak geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is in de zin van artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. [2] De uitleg die in de rechtspraak van de ABRvS aan de toepassingsmogelijkheid van artikel 3.14a van het Activiteitenbesluit wordt gegeven is daarom op zichzelf onvoldoende om te verlangen dat verweerder, naar analogie van artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, de in rechte onaantastbare maatwerkvoorschriften herziet. Daaraan ligt het uitgangspunt ten grondslag dat eiseres beroep had kunnen instellen tegen de vaststelling van de maatwerkvoorschriften en toen had kunnen wijzen op deze onrechtmatigheid.
Verweerder is bevoegd om de maatwerkvoorschriften in te trekken
8. Uit het bestreden besluit is niet op te maken op basis van welke wettelijke grondslag verweerder heeft beslist op het verzoek om de maatwerkvoorschriften in te trekken. De rechtbank overweegt dat die grondslag wordt gevormd door artikel 8.42, vierde lid, van de Wet milieubeheer. De rechtbank beoordeelt de zaak verder aan de hand van deze bepaling.
9. Maatwerkvoorschriften die op grond het Activiteitenbesluit zijn vastgesteld, kunnen op grond van artikel 8.42, vierde lid, van de Wet milieubeheer worden aangevuld, gewijzigd of ingetrokken als dat nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. In de rechtspraak is dit criterium ingevuld in die zin, dat een aanvulling, wijziging of intrekking van een maatwerkvoorschrift ten behoeve van de exploitant van een inrichting mogelijk is voor zover het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet. [3]
10. Verweerder heeft daarom de vraag moeten beantwoorden of de bescherming van het milieu zich verzet tegen het intrekken van de voor eiseres geldende maatwerkvoorschriften. Daarbij heeft verweerder beoordelingsruimte. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat hij zich bevoegd acht om de maatwerkvoorschriften in te trekken, maar dat hij hier de specifieke afweging heeft gemaakt om dat niet te doen. Eiseres en de andere op de zitting aanwezige partijen hebben eveneens het standpunt ingenomen dat verweerder bevoegd is om tot intrekking over te gaan. De rechtbank volgt partijen hierin. Het is niet gebleken dat de bescherming van het milieu zich verzet tegen intrekking van de maatwerkvoorschriften en voor die conclusie is gelet op de standpunten van partijen ook geen aanleiding. De rechtbank oordeelt dat verweerder zich in redelijkheid op het – in het bestreden besluit besloten liggende – standpunt heeft kunnen stellen dat hij bevoegd is om de maatwerkvoorschriften in te trekken.
Verweerder heeft de belangenafweging niet goed gemotiveerd
11. Bij de vraag of verweerder van zijn bevoegdheid uit artikel 8.42, vierde lid, van de Wet milieubeheer gebruik wil maken heeft hij beleidsruimte. De rechtbank toetst of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen om de maatwerkvoorschriften te handhaven. Tot die belangen behoort in het licht van de formele rechtskracht van het besluit tot het vaststellen van maatwerkvoorschriften ook het belang van de rechtszekerheid van de belanghebbende omwonenden.
12. Eiseres voert in dat kader aan dat verweerder te veel gewicht heeft toegekend aan het laten voortduren van de bescherming van omwonenden tegen geluidhinder. De beperking die de maatwerkvoorschriften opleggen leidt ertoe dat de windturbines vaak stil moeten staan. Hierdoor is er door een lagere productie van de windturbines maatschappelijke en financiële schade. Dit heeft verweerder volgens eiseres onvoldoende onderkend.
13. De rechtbank ziet in deze beroepsgrond over de belangenafweging aanleiding om eerst in te gaan op het wettelijk beoordelingskader. Op grond van artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit kan het bevoegd gezag in verband met bijzondere lokale omstandigheden bij maatwerkvoorschrift voor een windturbine of een combinatie van windturbines een andere waarde vaststellen, dan de norm waaraan ten behoeve van het voorkomen of beperken van geluidhinder op grond van het eerste lid als uitgangspunt moet worden voldaan. De rechtbank oordeelt dat dit beoordelingskader niet alleen van toepassing is bij de vaststelling van maatwerkvoorschriften, maar door het bevoegd gezag ook moet worden betrokken bij de vraag of gebruik zal worden gemaakt van de bevoegdheid om eenmaal vastgestelde maatwerkvoorschriften in te trekken. Als bij die afweging wordt geconstateerd dat van bijzondere lokale omstandigheden geen sprake is, of geen sprake meer is, dan is dat een belangrijk gegeven dat pleit vóór het intrekken van de maatwerkvoorschriften. Dat gegeven zal vervolgens moeten worden afgewogen tegen de belangen die er aan de andere kant zijn bij het in stand houden van de maatwerkvoorschriften.
14. De rechtbank constateert dat hierop in het bestreden besluit in het geheel niet is ingegaan. In de besluitvorming is zijn de financiële belangen van eiseres genoemd, maar is vervolgens de nadruk gelegd op de wens om de belangen van de omwonenden zo optimaal mogelijk te beschermen. Hierbij is niet inzichtelijk en gemotiveerd aandacht besteed aan het bestaan van bijzondere lokale omstandigheden als wettelijk criterium voor het kunnen stellen van de maatwerkvoorschriften. Dat had verweerder wel moeten doen. De enkele wens om omwonenden zo optimaal mogelijk te beschermen, en dat de gemeenteraad aan het handhaven van de maatwerkvoorschriften politieke steun heeft gegeven, is onvoldoende om verweerders besluit te kunnen dragen. Aan verweerders bestuurlijke wens moet in het licht van het voorgaande immers minder gewicht worden toegekend als zou blijken dat zich geen bijzondere lokale omstandigheden (meer) zouden voordoen.
15. Bovendien is de belangenafweging wél de plaats om in te gaan op de onrechtmatigheid in de eenheid waarin de maatwerkvoorschriften zijn gesteld, zoals al genoemd in overweging 6. In dat kader heeft eiseres op de zitting terecht verwezen naar de rechtspraak van de ABRvS over de handhaving van vergunningvoorschriften die in rechte onaantastbaar zijn. Als evident is dat een voorschrift niet gesteld had mogen worden, is dat een bijzondere omstandigheid die ertoe kan leiden dat in de belangenafweging die aan een besluit tot handhaving vooraf moet gaan, de conclusie moet worden getrokken dat van handhaving van dat voorschrift moet worden afgezien. [4] De rechtbank oordeelt dat uit deze rechtspraak moet worden afgeleid dat bij een verzoek om intrekking van in rechte onaantastbare maatwerkvoorschriften eveneens een rol kan spelen of evident is dat die voorschriften niet gesteld hadden mogen worden. In het licht van de in voetnoot 1 genoemde door eiseres aangehaalde rechtspraak is bij de voor het Windpark Houten geldende maatwerkvoorschriften inderdaad sprake van een evidente onrechtmatigheid voor wat betreft de eenheid waarin zij zijn gesteld. Dat wordt door geen van de partijen betwist. Hoewel uit overweging 7. volgt dat niet alleen al dit enkele gegeven ertoe moet leiden dat de maatwerkvoorschriften moeten worden ingetrokken, moet verweerder dit als bijzondere omstandigheid wel betrekken in zijn belangenafweging. De bezwaarschriftencommissie heeft in lijn hiermee dan ook terecht geadviseerd om aan de hand van het Activiteitenbesluit een belangenafweging te maken. Verweerder is in het bestreden besluit ten onrechte van dit advies afgeweken.
16. De oordelen die de rechtbank in de overwegingen 14 en 15 heeft gegeven leiden tot de conclusie dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren om de maatwerkvoorschriften in te trekken op basis van de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde motivering. De beroepsgrond van eiseres slaagt.
Verweerder moet opnieuw op het bezwaar beslissen
17. Het motiveringsgebrek kan niet worden gepasseerd, omdat eiseres daardoor in haar belangen zou worden benadeeld.
18. De rechtbank kan in dit stadium ook niet de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laten of zelf in de zaak voorzien door te beslissen op het verzoek van eiseres. Om te kunnen beoordelen of de maatwerkvoorschriften wel of niet moeten blijven gelden moet eerst worden ingegaan op de vraag of er in dit geval bijzondere lokale omstandigheden spelen en zo ja, welke dat zijn. Die afweging kan de rechtbank niet voor verweerder maken, gelet op de beoordelingsruimte die hij daarbij heeft. Dat geldt ook voor het gewicht dat in de belangenafweging moet worden toegekend aan de evidente onrechtmatigheid in de bestaande maatwerkvoorschriften. Afhankelijk van de uitkomst moet verweerder opnieuw afwegen of hij al dan niet toepassing wil geven aan zijn bevoegdheid tot intrekking van de maatwerkvoorschriften.
19. De rechtbank zal verweerder ook niet via een bestuurlijke lus de gelegenheid geven het motiveringsgebrek in het bestreden besluit te herstellen. Hoewel de aard van het gebrek niet uitsluit dat dit kan worden hersteld, is onzeker of dat in dit geval ook daadwerkelijk mogelijk is. De rechtbank gaat vanaf overweging 21 verder in op die onzekerheid. Verder speelt een rol dat verweerder op de zitting heeft toegelicht dat het goed mogelijk is dat hij alsnog tot intrekking van de maatwerkvoorschriften over zal gaan bij dit oordeel van de rechtbank. De rechtbank neemt ten slotte in aanmerking dat het denkbaar is dat omwonenden de ten gunste van hen gemaakte belangenafweging wél voldoende gemotiveerd vinden. Zij hebben er dan belang bij om nu hoger beroep te kunnen instellen tegen deze uitspraak. Dit alles samen maakt dat de rechtbank de zaak nu niet geschikt vindt om een bestuurlijke lus toe te passen.
20. Gelet hierop verklaart de rechtbank het beroep gegrond en vernietigt zij het bestreden besluit, omdat het in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De vernietiging heeft tot gevolg dat verweerder opnieuw moet beslissen op het bezwaarschrift van eiseres. De rechtbank zal verweerder opdragen dat te doen, waarbij een termijn van twaalf weken wordt gegeven. Verweerder moet de nieuwe beslissing op bezwaar nemen met inachtneming van de aanwijzingen die de rechtbank in deze uitspraak hierna geeft.
De voorgeschiedenis is geen bijzondere lokale omstandigheid
21. Gelet op haar taak om het geschil zoveel mogelijk te beslechten, gaat de rechtbank in op de vraag waar verweerder rekening mee moet houden bij de invulling van het begrip ‘bijzondere lokale omstandigheden’ uit het geldende beoordelingskader. Partijen hebben daarover namelijk al standpunten ingenomen op de zitting, en de rechtbank neemt hierbij verweerders beoordelingsruimte in acht.
22. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat bijzondere lokale omstandigheden zich voordeden toen de maatwerkvoorschriften in 2012 werden vastgesteld en dat diezelfde omstandigheden ook nu nog aan de orde zijn. Deze bijzondere lokale omstandigheden worden volgens verweerder gevormd door de specifieke voorgeschiedenis in deze zaak, waarbij op grond van de voorheen geldende milieuvergunning strengere geluidsnormen golden die niet van rechtswege als maatwerkvoorschrift zijn gaan gelden.
23. De rechtbank heeft kennis genomen van de door verweerder genoemde voorgeschiedenis, maar ziet hierin geen bijzondere lokale omstandigheden in de zin van artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit. Op het moment dat de vergunningplicht voor de windturbines op 1 januari 2011 verviel, zijn de voorschriften uit die vergunning inderdaad niet van rechtswege als maatwerkvoorschrift gaan gelden. Verweerder wijst er terecht op dat het algemene overgangsrecht in artikel 6.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit daarvoor vereist dat de milieuvergunning toen onherroepelijk was en dat was niet het geval. Verweerder gaat er echter aan voorbij dat dit overgangsrecht slechts voorziet in maatwerkvoorschriften van rechtswege voor een beperkte periode van drie jaren. Dat betekent dat áls de milieuvergunning wel onherroepelijk was geweest op 1 januari 2011, de voorschriften uit die vergunning slechts tot 1 januari 2014 als maatwerkvoorschrift hadden gegolden. Na die datum had verweerder wel nieuwe maatwerkvoorschriften kunnen stellen net zoals hij in 2012 heeft gedaan, maar daarvoor hadden dan evenzeer de reguliere criteria uit artikel 3.14a van het Activiteitenbesluit gegolden. Verder is van belang dat uit de rechtspraak blijkt dat het Activiteitenbesluit geen aanknopingspunt biedt voor de opvatting dat het beschermingsniveau niet zou mogen afnemen, als een inrichting niet meer vergunningplichtig is en onder de algemene regels van het Activiteitenbesluit komt te vallen. [5] Het vervallen van de vergunningplicht kan dus onder omstandigheden leiden tot een minder groot beschermingsniveau. Dat is een keuze die de wetgever heeft gemaakt bij het opstellen van het overgangsrecht in artikel 6.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Deze overgangsrechtelijke bepaling heeft, kortom, dus niet de reikwijdte die verweerder daarin wel lijkt te zien.
24. De conclusie hiervan is dat als de voorheen geldende milieuvergunning wel onherroepelijk was geweest, er na 1 januari 2014 een afweging over maatwerkvoorschriften had moeten worden gemaakt aan de hand van het dan geldende beoordelingskader. Dat betekent ook dat de voorgeschiedenis rondom de vergunning van het Windpark Houten op zichzelf bezien onvoldoende is om daaruit bijzondere lokale omstandigheden af te leiden.
Hoe gaat het verder
25. Verweerder moet zich opnieuw gaan buigen over de vraag of die intrekking wel of niet moet plaatsvinden. Daarbij speelt het bestaan van bijzondere lokale omstandigheden een belangrijke rol. De voorgeschiedenis in het vergunningentraject kan in dat kader niet doorslaggevend zijn.
26. Of er (andere) bijzondere lokale omstandigheden zijn kan de rechtbank nu niet beoordelen. Dat zal verweerder moeten doen. Vervolgens zal verweerder die omstandigheden en de belangen van omwonenden enerzijds, moeten afwegen tegen de belangen van eiseres, zoals die hiervoor al genoemd zijn, anderzijds. Daarbij moet verweerder ook een inzichtelijke afweging maken over de vraag welke gevolgen moeten worden verbonden aan de omstandigheid dat de maatwerkvoorschriften voor geluid evident in een onjuiste eenheid zijn gesteld. Als verweerder vindt dat hij bij omwonenden van het Windpark Houten vertrouwen heeft gewekt met betrekking tot zijn bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften en het handhaven daarvan, dan kan hij dat in zijn belangenafweging betrekken. Uit het voorgaande blijkt echter wel dat een blijvend recht op de in 2012 ingezette ‘zo goed mogelijke’ bescherming uit de wettelijke bepalingen niet is af te leiden. Verweerders wens om die bescherming te handhaven kan dan ook niet ten koste gaan van het onderkennen van andere, daaraan tegengestelde, belangen. Verweerder zal in zijn afweging – en in de motivering daarvan – blijk moeten geven van het vinden van het juiste evenwicht tussen de belangen die spelen. Dat is de bestuurlijke taak van verweerder waarin de rechtbank nu niet verder treedt.
27. Zoals al is benoemd is het denkbaar dat verweerder als nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres alsnog tot intrekking van de maatwerkvoorschriften van het Windpark Houten over gaat. Het is te verwachten dat omwonenden het daar niet mee eens zullen zijn, en dat omwonenden die belanghebbende zijn dan beroep willen instellen. De rechtbank geeft verweerder met het oog daarop het advies om in dat geval aandacht te hebben voor de mogelijkheid van omwonenden om van een dergelijk besluit tijdig kennis te kunnen nemen.
Kostenvergoeding
28. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
29. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting). Die punten hebben een waarde van € 534,- met een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.068,-.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van eiseres, met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. J. Wolbrink en mr. ing. B. Rademaker, leden, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De beslissing is uitgesproken op 25 februari 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.