Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/2081
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 augustus 2022 in de zaak tussen
Aldi Culemborg B.V. (hierna: Aldi), gevestigd in Culemborg, eiseres,
(gemachtigde: mr. J. Mohuddy)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug(het college), verweerder,
(gemachtigden: mr. M. Rus-van der Velde en mr. M. Gayir).
Als derde-partijen nemen aan deze zaak deel:
Bestuur van Vereniging van Eigenaren [VvE] ,
[A] ,
[B] ,
[C] ,
[D] ,
[E] ,
[F] ,
[G] ,
[H] en
[I] ,
uit [woonplaats] .
Inleiding
1. Deze zaak gaat over de weigering om aan Aldi een omgevingsvergunning te verlenen om op de [straat] in [woonplaats] (het perceel) een supermarkt te realiseren. Aldi heeft op dit moment een vestiging aan de [locatie] in [woonplaats] . Deze locatie is volgens Aldi verouderd en te klein. Aldi heeft daarom de wens om op de [straat] een nieuwe supermarkt te vestigen. In dit kader zijn er al enkele jaren gesprekken gaande met de gemeente en is er op 20 maart 2015 een anterieure overeenkomst gesloten om een basis voor de samenwerking te leggen. Voor het realiseren van de supermarkt is een omgevingsvergunning nodig, omdat het bestemmingsplan een supermarkt op de [straat] niet toestaat en er deels buiten het bouwvlak zal worden gebouwd. Ook moeten er een aantal bomen worden gekapt om het plan van Aldi mogelijk te maken. Om die reden heeft Aldi op 30 augustus 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd bij het college. Deze aanvraag ziet op drie activiteiten, namelijk het bouwen van de supermarkt, het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het perceel en het kappen van een aantal bomen. Deze aanvraag is op 20 januari 2021 aangevuld met een definitieve ruimtelijke onderbouwing van [adviesbureau] .
2. Nadat de gemeenteraad van de gemeente Utrechtse Heuvelrug op 8 oktober 2020 heeft geweigerd om een verklaring van geen bedenkingen (weigering vvgb) af te geven, heeft het college op 23 oktober 2020 het ontwerpbesluit tot weigering van de omgevingsvergunning ter inzage gelegd.
3. Met het besluit van 1 april 2021 (het bestreden besluit) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Aldi heeft hiertegen beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
4. De zaak is behandeld door de meervoudige kamer op de zitting van 18 maart 2022. Namens Aldi was [J] aanwezig, bijgestaan door de gemachtigde van Aldi. Namens het college zijn mr. [K] en [L] verschenen, bijgestaan door de gemachtigden van het college.
Het geschil
5. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. De activiteit bouwen is geweigerd, omdat het bouwplan van Aldi in strijd is met de redelijke eisen van welstand en omdat er voor het strijdig gebruik geen vergunning is verleend. De activiteit strijdig gebruik is geweigerd, omdat er geen verklaring van geen bedenkingen is afgegeven door de gemeenteraad. De kapvergunning is geweigerd, omdat er geen noodzaak voor het kappen van de bomen is als de supermarkt niet wordt gerealiseerd. Aldi vindt dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid niet had mogen weigeren. De weigering vvgb is namelijk onvoldoende gemotiveerd door de gemeenteraad en kan daarom niet aan de weigering ten grondslag worden gelegd. Daarnaast is het plan niet in strijd met de redelijke eisen van welstand en ruimtelijk passend. Aan de hand van wat Aldi heeft aangevoerd, zal de rechtbank het standpunt van het college beoordelen.
Beoordeling door de rechtbank
6. Het besluit van het college om de omgevingsvergunning te weigeren is voornamelijk gebaseerd op twee punten, namelijk de weigering vvgb door de gemeenteraad en de strijdigheid van het bouwplan met de redelijke eisen van welstand.
Weigering vvgb
7. Het college heeft de omgevingsvergunning in de eerste plaats geweigerd, omdat door de gemeenteraad geen verklaring van geen bedenkingen is afgegeven. Die verklaring was wel nodig, omdat het hier gaat om een ‘grote’ afwijking/projectafwijking van het bestemmingsplan. [1] De projectafwijking kan niet worden verleend voordat de gemeenteraad van de gemeente heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft. [2] Dat hier sprake is van strijd met meerdere bestemmingsplannen en dat daarvoor een projectafwijking nodig is, is tussen partijen niet in geschil. Op de [straat] zijn namelijk meerdere bestemmingsplannen van toepassing. Dit betekent ook dat het bouwplan van Aldi zich over meerdere (planologische) bestemmingen uitstrekt. Op het gedeelte van het bouwplan dat valt binnen het bestemmingsplan [locatie] Bedrijfsgebied [locatie] rust de bestemming ‘Bedrijventerrein’ en volgens de planregels is een supermarkt niet toegestaan op deze bestemming. [3] Op het gedeelte van het bouwplan dat valt binnen het bestemmingsplan [locatie] Uitwerkingsplan Parkeerterrein [locatie] rusten de bestemmingen ‘Verkeersgebied’ en ‘Groen’ en ook hier is volgens de planregels een supermarkt niet toegestaan. [4] Op het gedeelte van het bouwplan dat valt binnen het bestemmingsplan [locatie] – De [locatie] geconsolideerd rust de bestemming ‘Verkeer’ en ook daar is volgens de planregels een supermarkt niet toegestaan. [5]
Standpunt gemeenteraad
8. De gemeenteraad heeft, samengevat, aan de weigering vvgb ten grondslag gelegd dat de gewenste integrale benadering van het gebied rond de [straat] niet mogelijk is als er nu een nieuwe supermarkt wordt gerealiseerd. Ook kan de huidige locatie van de Aldi niet bij de omgevingsvergunning worden betrokken. Verder vindt de gemeenteraad dat het bouwplan van Aldi ruimtelijk niet passend is.
Standpunt Aldi
9. Aldi voert aan dat de weigering vvgb onvoldoende is gemotiveerd. In de weigering vvgb wordt door de gemeenteraad namelijk niet gemotiveerd waarom het bouwplan van Aldi in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Aldi wijst er hierbij op dat het bouwplan weliswaar het bouwvlak overschrijdt, maar dat het gebouw ook lager is dan toegestaan op grond van de bestemmingsplannen. Daarmee is geen sprake van een verdichting van de bebouwing. Door een lager gebouw te realiseren, wordt ook het zicht van omwonenden niet ontnomen en is er ook geen sprake van een inbreuk op de privacy van omwonenden. Bovendien is door de gemeenteraad niet gemotiveerd dat er sprake is van onaanvaardbare ruimtelijke gevolgen. Aldi heeft in dit kader een ruimtelijke onderbouwing van Rho van 20 januari 2021 overgelegd, waarin wordt onderbouwd waarom het bouwplan van Aldi wel ruimtelijk passend is.
Beoordeling door de rechtbank
10. De rechtbank stelt bij deze beoordeling voorop dat de gemeenteraad het orgaan binnen de gemeente is dat bestemmingsplannen vaststelt en daarmee zeggenschap heeft over (de hoofdlijnen van) het ruimtelijk beleid van een gemeente. Het is dan ook de gemeenteraad die door middel van het wel of niet afgeven van een vvgb mag bepalen of zij wel of niet wil meewerken aan een afwijking van het bestemmingplan, bijvoorbeeld in de vorm van omgevingsvergunningen die verleend worden op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten derde, van de Wabo. In deze afweging heeft de gemeenteraad een onafhankelijke positie, ook ten opzichte van het college van burgemeester en wethouders. Deze onafhankelijke positie is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) benadrukt. [6] De gemeenteraad heeft bij het wel of niet verlenen van een vvgb beleidsruimte. De toetsing die de rechtbank kan verrichten is of de gemeenteraad in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om de vvgb te weigeren, zo heeft ook de Afdeling overwogen.
11. De rechtbank is van oordeel dat de gemeenteraad in redelijkheid niet tot de weigering vvgb heeft kunnen komen. De rechtbank vindt de weigering vvgb namelijk onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank zal dit oordeel hierna toelichten.
Gewenste integrale benadering
12. De gemeenteraad heeft aan de weigering vvgb in de eerste plaats ten grondslag gelegd dat het verplaatsen van de Aldi-supermarkt een van de grootste structuurveranderingen binnen het centrumgebied van [locatie] met zich meebrengt. Deze ontwikkeling kan daarom niet op zichzelf worden bezien. Meewerken aan het plan van Aldi zou betekenen dat een integrale benadering voor het gehele centrum niet meer mogelijk is. Doordat Aldi toch een omgevingsvergunning heeft aangevraagd, kan de gemeenteraad deze gewenste integrale benadering niet meer toepassen.
13. Naar het oordeel van de rechtbank kan deze motivering niet voor de weigering vvgb worden gebruikt. Dat er nog geen concreet (toekomst)plan is voor deze locatie, betekent niet dat ontwikkelingen om die reden op dit moment moeten worden tegengehouden in afwachting van concretere plannen of nieuw beleid. Bij de beoordeling van de aanvraag van Aldi moet namelijk worden uitgegaan van de bestaande juridische situatie. Dit zou anders kunnen zijn als er voor deze locatie een omgevingsvisie of gebiedsvisie ligt, waaruit gewenste toekomstige ontwikkelingen zouden blijken. Daarvan is (nog) geen sprake. De gewenste integrale benadering van de gemeenteraad is nergens vastgelegd. De overweging van de gemeenteraad komt er dan ook op neer dat er wordt ingespeeld op toekomstig, nog niet vastgesteld, beleid. Zonder een nadere toelichting op dit punt kan de rechtbank deze afweging niet volgen. De gemeenteraad kan deze benadering dan ook niet ten grondslag leggen aan de weigering vvgb.
Huidige/oude locatie kan niet worden betrokken
14. De gemeenteraad overweegt in het kader van de integrale benadering ook dat de huidige/oude locatie van Aldi niet bij de omgevingsvergunning kan worden betrokken, waardoor er feitelijk meer supermarktoppervlakte aan het centrum worden toegevoegd. De rechtbank kan ook deze afweging niet volgen. Er zijn immers mogelijkheden om de opening van de nieuwe supermarkt afhankelijk te stellen van de beëindiging van de huidige locatie, door bijvoorbeeld voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden. Bovendien is niet onderbouwd dat er in de omgeving een overschot aan supermarktoppervlakte is, op grond waarvan de huidige locatie van Aldi zou moeten sluiten, voordat de nieuwe locatie open zou kunnen gaan. De gemeenteraad kan deze overweging in redelijkheid niet aan de weigering vvgb ten grondslag leggen.
Strijd met goede ruimtelijke ordening
15. De gemeenteraad vindt verder dat het plan ook los van de voorgaande gewenste integrale benadering in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Daartoe overweegt de gemeenteraad dat de footprint van het bouwplan zich over een grotere oppervlakte uitstrekt dan het bouwvlak dat in het bestemmingsplan is opgenomen. Ook leidt het plan tot aantasting van de privacy van omwonenden, zal de [straat] intensiever gebruikt worden en wordt de al complexe verkeerssituatie nog grilliger. Naar het oordeel van de rechtbank is door de gemeenteraad onvoldoende gemotiveerd waarom deze argumenten in het kader van een goede ruimtelijke ordening tot een onaanvaardbare situatie zouden leiden, terwijl in de door Aldi ingebrachte ruimtelijke onderbouwing van Rho uitgebreid is gemotiveerd waarom het plan van Aldi op deze locatie wel ruimtelijk passend is. Gelet op deze ruimtelijke onderbouwing acht de rechtbank de motivering van de gemeenteraad te algemeen. Ten aanzien van de overschrijding van het bouwvlak (een grotere footprint) is de enkele constatering daarvan onvoldoende. De afwijking van het bestemmingsplan op dit punt is immers één van de redenen waarom de vvgb gevraagd wordt. De gemeenteraad heeft niet nader gemotiveerd waarom de “verdichting” op het perceel onwenselijk zou zijn. De gemeenteraad overweegt ten aanzien van de verkeerssituatie dat de huidige situatie als overbelast wordt ervaren door bewoners, zonder dit nader te onderbouwen. De enkele toename van 7% reistijd op de Hoofdstraat betekent nog niet dat dit een onaanvaardbare toename is. Uit de verkeersonderzoeken blijkt immers dat het verkeerssysteem het verkeersaanbod, ook met de komst van de Aldi-supermarkt, kan verwerken. Ten aanzien van het intensiever gebruik en de inbreuk op de privacy wordt door de gemeenteraad overwogen dat er alleen aan de norm kan worden voldaan door een geluidsscherm te plaatsen. De rechtbank kan die redenering ook niet volgen, nu dit juist zou betekenen dat er met het geluidsscherm wel aan de norm wordt voldaan, en er dus geen onaanvaardbare gevolgen zouden zijn. Het had op de weg van de gemeenteraad gelegen om concreter te onderbouwen waarom meewerken aan het plan van Aldi tot onaanvaardbare gevolgen zou leiden. Dit betekent overigens niet dat de gemeenteraad met tegenrapporten hoeft te komen, maar van de gemeenteraad mag wel een zorgvuldige motivering worden verwacht, waarbij de ruimtelijke onderbouwing van Aldi wordt betrokken. [7]
Belangenafweging
16. Gelet op het oordeel dat de gemeenteraad onvoldoende heeft gemotiveerd dat er sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening, zal na een eventueel nieuwe motivering ook een nieuwe belangenafweging moeten plaatsvinden.
Tussenconclusie weigering vvgb
17. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de weigering vvgb onvoldoende is gemotiveerd en dat het college deze weigering vvgb daarom niet aan de weigering van de omgevingsvergunning ten grondslag heeft mogen leggen. De rechtbank zal de gevolgen voor het beroep aan het einde van deze uitspraak bespreken. Hierna zal worden ingegaan op de redelijke eisen van welstand.
Welstand
18. Het college heeft aan de weigering van de omgevingsvergunning ook ten grondslag gelegd dat het bouwplan van Aldi in strijd is met de redelijke eisen van welstand. In dit kader heeft het college het bouwplan van Aldi laten beoordelen door de Commissie voor ruimtelijke kwaliteit van Utrechtse Heuvelrug (de welstandcommissie). De welstandcommissie heeft het bouwplan van Aldi beoordeeld aan de hand van de criteria voor ‘ [locatie] ’ uit hoofdstuk 7 van de Nota Ruimtelijke Kwaliteit van gemeente Utrechtse Heuvelrug (de Welstandsnota). De welstandscommissie heeft op 11 januari 2021 een negatief welstandsadvies gegeven. Op basis van dit negatieve advies heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd.
Standpunt Aldi
19. Aldi voert aan dat het college de omgevingsvergunning niet heeft mogen weigeren vanwege strijd met de redelijke eisen van welstand. Aldi wijst er daarbij in de eerste plaats op dat het advies van de welstandcommissie niet zorgvuldig tot stand is gekomen, omdat er niet aan de juiste criteria is getoetst. Het bouwplan van Aldi moet namelijk worden aangemerkt als een groter ontwikkelingsproject dat de bestaande ruimtelijke structuur en karakteristiek doorbreekt. Dit betekent dat er niet moet worden getoetst aan de huidige welstandscriteria van hoofdstuk 7 van de Welstandsnota, maar dat er op grond van hoofdstuk 9 nieuwe welstandcriteria moeten worden opgesteld. Aldi heeft in dit kader een advies van SRO van 12 maart 2021 overgelegd, waarin het bouwplan van Aldi aan de hand van nieuw opgestelde welstandscriteria is getoetst. Aldi voert verder aan dat de welstandscommissie inhoudelijk ook niet juist heeft getoetst door bijvoorbeeld de grootte van het gebouw te betrekken bij de beoordeling, terwijl dat geen criterium is wat de welstandcommissie mag beoordelen. De toegestane grootte van een gebouw wordt namelijk geregeld door het bestemmingsplan, en niet door de welstandscriteria.
Zijn de juiste welstandscriteria toegepast?
20. De rechtbank oordeelt dat de welstandcommissie aan de juiste welstandcriteria heeft getoetst. De rechtbank kan Aldi niet volgen in het standpunt dat het hier gaat om een groter ontwikkelingsproject. Het bouwplan van Aldi is aan te merken als een middelgroot bouwplan, omdat het om één gebouw binnen een bestaande structuur in het centrum gaat. De welstandscommissie heeft dan ook terecht aan de criteria voor ‘ [locatie] ’ uit hoofdstuk 7 getoetst en niet op grond van hoofdstuk 9 nieuwe welstandscriteria opgesteld.
21. Het voorgaande brengt ook met zich mee dat het welstandsadvies van SRO niet gevolgd kan worden. SRO heeft namelijk eigen uitgangspunten opgesteld in plaats van te toetsen aan de bestaande welstandscriteria voor ‘ [locatie] ’. Bovendien stelt de rechtbank vast dat SRO zelf ook concludeert dat het bouwplan van Aldi op onderdelen aangepast moet worden om goed aan te laten sluiten op het karakter van de directe omgeving.
Is er op juiste wijze getoetst aan de toepasselijke welstandscriteria?
22. De rechtbank is verder van oordeel dat de welstandcommissie inhoudelijk juist heeft getoetst. Uit het advies van de welstandcommissie van 11 januari 2021 volgt dat zij heeft beoordeeld of het bouwplan van Aldi past bij de karakteristiek voor wat betreft de situering op de kavel, de schaal en vormgeving van de bouwmassa, indeling van de gevels en detaillering, kleur- en materiaalgebruik. De welstandcommissie overweegt dat het bouwplan van Aldi hiermee in strijd is, omdat het gebied wordt gekenmerkt door kleinschalige dorpsbebouwing met veelal bestaande woningen met traditionele kenmerken. Ten opzichte hiervan is de door Aldi gewenste supermarkt te grootschalig en afwijkend vormgegeven. Daarmee zegt de welstandscommissie niet iets over de grootte van het gebouw in absolute zin, maar slechts iets over hoe de vormgeving van het gebouw zich verhoudt tot de omgeving.
23. De welstandscommissie heeft dus op juiste wijze getoetst aan de toepasselijke criteria, zoals vastgelegd in de welstandsnota.
Heeft het college zich op het advies van de welstandscommissie mogen baseren?
24. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op het advies van de welstandscommissie mogen baseren. De rechtbank overweegt dat het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting behoeft. [8] Dit is anders indien er een tegenadvies van een andere deskundige is overgelegd, of als er door een van de partijen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren zijn gebracht. De rechtbank heeft hiervoor onder 21 overwogen, waarom het advies van SRO niet wordt gevolgd. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om te twijfelen aan de zorgvuldigheid en begrijpelijkheid van het advies van de welstandscommissie. Daarbij betrekt de rechtbank dat welstandscriteria naar hun aard niet in de weg staan aan uiteenlopende beoordelingen. Dat Aldi een andere visie op de redelijke eisen van welstand heeft, maakt niet dat het college het advies niet heeft mogen volgen.
Tussenconclusie welstand
25. Het college heeft zich in redelijkheid op het negatieve advies van de welstandscommissie mogen baseren. Het college heeft de omgevingsvergunning daarom moeten weigeren vanwege strijd met de redelijke eisen van welstand.
Conclusie
26. Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft het college de weigering vvgb niet aan de weigering van de omgevingsvergunning ten grondslag mogen leggen. Het college heeft de omgevingsvergunning echter wel mogen weigeren vanwege strijd met de redelijke eisen van welstand.
27. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen vanwege strijd met het motiveringsbeginsel. [9] De rechtbank ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. De weigering om de omgevingsvergunning te verlenen kan immers zelfstandig worden gedragen door de strijdigheid met de redelijke eisen van welstand. De weigering van de omgevingsvergunning blijft dan ook in stand.
Proceskosten en griffierecht
28. De rechtbank veroordeelt het college in de door Aldi gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
29. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan Aldi het door haar betaalde griffierecht van € 360,- vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- veroordeelt het college in de proceskosten van Aldi tot een bedrag van € 1.518,-;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 360,- aan Aldi te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, voorzitter, en mr. J. Wolbrink en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. P.J. Naus, griffier. De beslissing is op 3 augustus 2022 in het openbaar uitgesproken.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden, hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.