Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/2507
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 mei 2024 in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. U.E.M. Pinas),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere (het college), verweerder
(gemachtigde: mr. J.P.H. de Bruijn).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de aan hen opgelegde last onder dwangsom van 11 oktober 2022 (het primaire besluit) wegens het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de woning aan de [adres] in [woonplaats] (de woning). De rechtbank beoordeelt of het college dat op een juiste manier heeft gedaan.
1.1.
Naar aanleiding van meldingen over kamerverhuur en overlast die door omwonenden is ervaren hebben toezichthouders van de gemeente Almere bij een controle op 25 januari 2022 geconstateerd dat vier kamers van de woning werden verhuurd aan elk één persoon en dat deze personen in dienst waren van uitzendbureau [uitzendbureau] B.V. ( [uitzendbureau] ). De verhuur van de woning wordt geregeld door [bedrijf 1] .com B.V ( [bedrijf 1] ). Dit geconstateerde gebruik is volgens het college in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘‘Chw bestemmingsplan Algemene regels woningsplitsing en kamerbewoning’’ (het Chw-bestemmingsplan). Naast het voornoemde bestemmingsplan is ook het bestemmingsplan ‘‘Molenbuurt, Bouwmeesterbuurt, Landgoederenbuurt en Polderpark’’ (het bestemmingsplan Molenbuurt) van toepassing.
1.2.
Op 14 juli 2022 heeft het college aan eisers laten weten voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen. Het college heeft hierna met het primaire besluit aan eisers een last onder dwangsom opgelegd en gelast om de overtreding binnen drie maanden te staken en gestaakt houden. Doen eisers dit niet, dan verbeuren zij een dwangsom van € 10.000,-.
1.3.
Met het bestreden besluit van 25 april 2023 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven. Het college heeft hierbij het advies van de bezwaarschriftencommissie van 30 maart 2023 gevolgd en de last onder dwangsom aangepast. De begunstigingstermijn is verlengd tot zes weken na het bestreden besluit. Volgens de bezwaarschriftencommissie was de last ook onvoldoende concreet om te kunnen vaststellen op welke activiteit die precies betrekking heeft. De last is nader geconcretiseerd op welke wijze het strijdige gebruik in de woning gestaakt kan worden. Verduidelijkt is dat de overtreding kan worden beëindigd door het gebruik van de woning terug te brengen naar de huisvesting door één huishouden, kamerbewoning voor maximaal twee onzelfstandige woonruimten die elk wordt bewoond door maximaal één persoon of te voldoen aan de hospitaregeling.
1.4.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 16 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de heer [eiser] , een van de eigenaren van de woning, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college en de toezichthouder van de gemeente Almere. Ook waren bij de zitting aanwezig: de heer [A] , vertegenwoordiger van [bedrijf 2] B.V. en diens gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
2. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Zij doet dit aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum een bestuurlijke sanctie is opgelegd, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
Mocht het college zich baseren op de constateringen van de toezichthouders?
4. De rechtbank stelt vast dat de last van het college van 11 oktober 2022 is gebaseerd op de constatering dat in de woning vier kamers worden verhuurd, elk aan één persoon. Deze constatering is gebaseerd op het controlerapport van de toezichthouders van 25 januari 2022 en een tweede controle op 21 september 2022. In het eerste controlerapport staat dat de woning op dat moment aan vier personen wordt verhuurd, allen werkzaam voor [uitzendbureau] . Eisers betwisten dit in beroep, omdat tijdens de eerste controle de vier personen niet aanwezig waren en dit dus niet feitelijk is geconstateerd door de toezichthouders. Tijdens de tweede controle is volgens eisers niet feitelijk geconstateerd dat er daadwerkelijk vijf personen aanwezig waren, omdat de toezichthouders niet de twee slaapkamers hebben betreden waar op dat moment personen sliepen.
5. De rechtbank volgt eisers hierin niet. Het college mocht in de besluitvorming uitgaan van de constateringen van de toezichthouders. Tijdens de eerste controle is in het bijzijn van zowel één van de eigenaren van de woning, meneer [eiser] , als ook door vertegenwoordigers van [bedrijf 1] en [uitzendbureau] geconstateerd dat de woning aan vier van haar werknemers werd verhuurd. In het controlerapport is aangegeven dat de heer [eiser] , [bedrijf 1] en [uitzendbureau] hebben verklaard dat zij niet op de hoogte waren van het beleid van het college over kamerverhuur en zij niet wisten dat een omgevingsvergunning verplicht is. Een dergelijke opmerking ligt niet voor de hand als de woning op dat moment feitelijk niet – zoals eisers achteraf stellen – aan vier werknemers verhuurd zou zijn. Daar komt bij dat in het controlerapport is vermeld dat vier slaapkamers als zodanig waren ingericht. Op de foto’s in het controlerapport is te zien dat de slaapkamers een bewoonde indruk maken, zoals de persoonlijke spullen op de grond en op een nachtkastje en een half beslapen bed.
6. Nadien zijn toezichthouders van de gemeente nog een keer op 21 september 2022 ter controle langs geweest naar aanleiding van meldingen uit de buurt dat er meer dan vier personen in de woning zouden verblijven. Op het moment van de controle zijn drie bewoners aangetroffen. Deze bewoners gaven aan dat er in de woning op dat moment nog twee personen aanwezig waren, maar dat deze op dat moment sliepen. Het is voor de rechtbank niet in te zien welk belang deze bewoners zouden hebben om hier in strijd met de waarheid over te verklaren. Het college kon aldus van de constatering uitgaan dat het op 25 januari 2022 geconstateerde gebruik in september 2022 nog niet was beëindigd.
Er is sprake van een overtreding
7. Eisers menen dat geen sprake is van een overtreding van artikel 4.1, onder a van het Chw-bestemmingsplan. Volgens eisers is geen sprake van één huishouden en is de hospitaregeling van toepassing [1] .
Bewoning door één huishouden?
8. De rechtbank stelt voorop dat zij hiervoor heeft overwogen dat het college zich bij het opleggen van de last heeft mogen baseren op de constateringen van de toezichthouders. Geconstateerd is dat de woning werd verhuurd aan vier werknemers van [uitzendbureau] . Al naar gelang het contract kunnen de werknemers hier enkele weken tot maanden verblijven. Dit wordt ook bevestigd door de latere verhuurovereenkomsten die in de bezwaarprocedure zijn overgelegd, waaruit volgt dat de kamers uit de woning werden verhuurd voor een beperkte tijd. Bij de tweede controle worden drie werknemers van het uitzendbureau in de woning aangetroffen met deels Poolse en Roemeense nationaliteit. Gelet op deze constateringen is er sprake van een situatie waarin de woning verhuurd wordt aan arbeidsmigranten.
9. Het verhuren aan arbeidsmigranten en het samenwonen van arbeidsmigranten kan niet worden gelijkgesteld aan een huishouden, omdat het samenleven niet wordt gekenmerkt door continuïteit en onderlinge verbondenheid. [2] De arbeidsmigranten zijn slechts een aantal weken tot maanden in het pand gehuisvest. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van continuïteit in het samenleven. Arbeidsmigranten hebben niet de intentie om bestendig, voor onbepaalde tijd, een met een gezinsverband vergelijkbaar samenlevingsverband met elkaar aan te gaan. Het gaat niet om een samenlevingsvorm die bestond vóór en stand zal houden ná de bewoning van de woning. Het samenwonen kenmerkt zich in dit geval door een tevoren vaststaande tijdelijkheid van de samenwoning. [3] De beroepsgrond slaagt niet.
Hospitaregeling
10. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht geoordeeld dat de hospitaregeling zoals bedoeld in artikel 4.1, onder b van het Chw-bestemmingsplan niet van toepassing is. De hospitaregeling is van toepassing indien maximaal twee onzelfstandige woonruimten worden gebruikt voor de huisvesting van elk één persoon die geen onderdeel uitmaakt van het huishouden van de hoofdbewoner en de hoofdbewoner tenminste 50% van de gebruiksoppervlakte. Uit de controlerapporten van 25 januari 2022 en 21 september 2022 volgt dat er in totaal vier onzelfstandige kamers worden bewoond. De bewoners hebben dit ook aan de toezichthouders verklaard (controlerapport van 21 september 2022) en ook de aanvraag omgevingsvergunning van 5 december 2022 bevestigt dit gebruik. Nu de woning bestaat uit vier onzelfstandige woonruimten wordt reeds om die reden niet voldaan aan de voorwaarden van de hospitaregeling. De beroepsgrond slaagt niet.
Eisers zijn overtreders
11. Eisers voeren aan dat zij niet zijn aan te merken als overtreders. Zij wijzen er op dat zij de overtreding niet hebben begaan, maar de huurders. Het enkele feit dat zij eigenaar zijn van de woning zou onvoldoende zijn om hen als overtreder aan te merken. Ook vinden zij dat zij redelijkerwijs voldoende hebben gedaan om de overtreding te voorkomen en hebben de gedragingen daarmee niet aanvaard.
12. Voor de vraag aan wie de overtreding is toe te rekenen, moet worden gekeken naar de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. [4] Voor zover het gaat om natuurlijke personen kan een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. [5] Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. [6]
13. Het toepassen van de hiervoor gegeven criteria op de onderhavige zaak leidt naar het oordeel van de rechtbank dat er sprake was van beschikkingsmacht van eisers en dat ook is voldaan aan het aanvaardingsvereiste. Dit licht de rechtbank als volgt toe.
14. Vast staat dat eisers eigenaar zijn van de woning. De overtreding houdt direct verband met de wijze waarop de woning wordt gebruikt. Een woningeigenaar kan in de regel beschikken over het gebruik van zijn woning, ook als hij deze heeft verhuurd. Dat kan bijvoorbeeld door in een overeenkomst bepalingen daarover op te nemen. [7] Eisers hadden als eigenaar van de woning in dit opzicht de beschikkingsmacht over het gebruik van de woning. In dit geval hebben eisers geen bepalingen in het verhuurcontract opgenomen om te voorkomen dat de woning voor kamerbewoning zou worden verhuurd, maar hebben door ondertekening van het verhuurcontract uitdrukkelijk toegestaan dat de woning werd verhuurd aan personeelsleden van [uitzendbureau] . Eisers hebben hiermee deze wijze van gebruik expliciet toegestaan. De rechtbank vindt dat eisers het wederrechtelijk gebruik van de woning hiermee ook hebben aanvaard. Eisers waren daarnaast op de hoogte dat de woning daadwerkelijk op deze wijze werd verhuurd, gelet op de overlastmeldingen uit de buurt die bij hen werden gedaan, zoals de heer [eiser] op de zitting heeft toegelicht. Hij heeft toegelicht dat hij naar aanleiding van deze meldingen naar de woning ging om te kijken of hij eventuele overlast op kon lossen.
Is sprake van concreet zicht op legalisatie?
15. Eisers voeren aan dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie omdat een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan.
16. De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak van de ABRvS [8] het enkele feit volstaat dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering aanwezig is. Dat een aanvraag is ingediend, maakt dit niet anders. [9] Voor de beantwoording van de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat, is het moment van het nemen van de beslissing op bezwaar beslissend. [10]
17. In het voornemen van 14 juli 2022 en in het primaire besluit heeft het college aangegeven niet bereid te zijn een omgevingsvergunning te verlenen vanwege de ontvangen overlastmeldingen en klachten. In het aanvullende verweerschrift van 22 december 2023 heeft het college aangegeven dat ten tijde van het bestreden besluit en ten tijde van het opstellen van het verweerschrift er geen bereidheid is om de omgevingsvergunning te verlenen. Op de zitting heeft het college bevestigd dat zij ten tijde van het bestreden besluit niet bereid was om een omgevingsvergunning te verlenen. Van concreet zicht op legalisatie is daarom naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
18. Eisers voeren verder nog aan dat indien sprake is van een overtreding, deze wordt gelegaliseerd door de van rechtswege ontstane omgevingsvergunning. De rechtbank volgt eisers hierin niet omdat er naar het oordeel van de rechtbank geen omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan, zoals zij heeft overwogen in haar uitspraak van 21 mei 2024 met zaaknummer 23/2101. De beroepsgrond slaagt niet.
Hoogte en modaliteit van de dwangsom zijn niet onevenredig
19. Eisers voeren aan dat de hoogte en de modaliteit van de dwangsom onevenredig zijn. Uit het bestreden besluit blijkt ten onrechte niet waarom het college heeft gekozen voor de modaliteit van een dwangsom ineens. Ook in het Beleidskader uitvoering en handhaving Almere 2019-2022 is niet vermeld over welke modaliteit gebruikt wordt bij het opleggen van een last onder dwangsom.
20. De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan op grond van artikel 5:32b, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een dwangsom vaststelt hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid. Volgens artikel 5:32b, derde lid, van de Awb dient de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. In zijn algemeenheid geldt dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. [11] Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom heeft het bestuursorgaan een grote mate van beoordelingsvrijheid die door de rechter terughoudend moet worden getoetst. [12]
21. Uit het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat het college in het bestreden besluit heeft overgenomen en als ingelast heeft beschouwd, volgt dat het college bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom rekening heeft gehouden met de criteria als genoemd in het ‘Beleidskader uitvoering-handhaving Almere 2019-2022’. In het verweerschrift van 24 augustus 2023 is toegelicht dat het college conform het beleidskader rekening heeft gehouden met:
- de kosten die moeten worden gemaakt om de overtreding ongedaan te maken;
- de aard en de ernst van de overtreding;
- de draagkracht van de overtreder;
- voordeel / opbrengst voor de overtreder.
22. Hierbij heeft het college blijkens het bestreden besluit meegewogen dat in de woning geen (grote) aanpassingen zijn gedaan ten behoeve van de kamersgewijze verhuur, zodat niet of nauwelijks kosten hoeven worden gemaakt om de woning geschikt te maken voor bewoning door één huishouden. Het college heeft ook aangegeven dat de aard en de ernst van de overtreding zijn meegewogen. Hierbij is gekeken naar de aanmerkelijke overlast voor de omwonenden en de buurt en de veiligheid en de gezondheid van de bewoners zelf. Door eisers is niet gesteld en onderbouwd dat zij een dwangsom van € 10.000,- niet kunnen betalen. In het verweerschrift van 22 december 2023 heeft het college verder toegelicht dat voor een bedrag ineens is gekozen, omdat eisers eenmaal een bepaalde handeling moeten verrichten, namelijk het opzeggen van de huurovereenkomsten. Op de zitting is verder toegelicht dat eisers maandelijks een bedrag van € 2000,- ontvangen en er om die reden een voldoende financiële prikkel moet bestaan om de verhuur te beëindigen.
20. Gelet op de motivering in het bestreden besluit alsmede de door het college gegeven toelichting over het bepalen van de hoogte van de dwangsom, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het door het college vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Daarbij is van belang dat het hier niet gaat om een geringe overtreding van het bestemminsplan en dat er klachten door buurtbewoners zijn geweest. Ten aanzien van de gekozen modaliteit acht de rechtbank de door het college eveneens niet onredelijk. De beroepsgrond slaagt niet.
Handhaving is niet onevenredig
23. Eisers voeren aan dat het opleggen van een last onder dwangsom onevenredig is. Zij hebben zich altijd constructief opgesteld om tot een passende oplossing te komen en zij hebben altijd goed contact onderhouden met het college. Op de zitting is toegelicht dat er geen overlastmeldingen meer zijn geweest. Zij vinden het onbegrijpelijk dat er een last onder dwangsom is opgelegd.
24. De rechtbank geeft eisers op dit punt geen gelijk. Er is sprake van een overtreding van een bepaling uit het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank is een last onder dwangsom een geschikt middel is om deze overtreding te beëindigen. De last onder dwangsom is ook noodzakelijk om het doel te bereiken. De door eisers aangevoerde omstandigheden zijn naar het oordeel van de rechtbank niet zodanige bijzondere omstandigheden dat het college niet van haar handhavingsbevoegdheid gebruik mocht maken. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
25. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Spee, rechter, in aanwezigheid van mr. G.M.C.P. Maarhuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.