Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers:
UTR 22/595, UTR 22/597, UTR 22/1997, UTR 22/1998 ( [eiseres 1] B.V.)
UTR 22/600, UTR 22/1999, UTR 22/2377 ( [eiseres 2] B.V.)
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2024 in de zaak tussen
[eiseres 1] B.V., uit [vestigingsplaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. K.L. Markerink),
[eiseres 2] B.V., uit [vestigingsplaats 2] , eiseres
(gemachtigde: mr. K.L. Markerink),
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Gooise Meren, verweerder (de heffingsambtenaar)
(gemachtigde: mr. R.P.M.M. Mols ).
Inleiding
1. In deze zaak gaat het om zeven beroepszaken, gericht tegen zeven legesaanslagen die door de heffingsambtenaar aan eiseressen zijn opgelegd. Eiseressen verzoeken de rechtbank om de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2021 van de gemeente Gooise Meren (Legesverordening 2021) onverbindend te verklaren, zodat de daarop gebaseerde legesaanslagen moeten worden vernietigd.
2. Eiseressen bouwen in [plaats] mee aan het nieuwbouwproject [nieuwbouwproject] . Dit is een nieuwe woonwijk, die zal bestaan uit 1.300 woningen en 28.380 m² aan voorzieningen. Het project is in 2018 gestart en volgens de planning wordt dit project in een periode van zes jaar gebouwd. Eiseressen voeren verschillende deelprojecten uit en zij vragen hiervoor omgevingsvergunningen aan bij de gemeente Gooise Meren.
3. Voor de activiteiten die in 2021 zijn aangevraagd, heeft de heffingsambtenaar zeven legesaanslagen (de primaire besluiten) aan eiseressen opgelegd. Bij deze aanslagen is een legespercentage van 2,75% van de bouw- en aanlegkosten gehanteerd. Dit percentage is vastgesteld in een vaststellingsovereenkomst van 7 maart 2014.
4. Het gaat om de volgende aanslagen.
Aan [eiseres 1] B.V. ( [eiseres 1] ) zijn opgelegd:
Datum
aanslag
Aanslag
nummer
Bedrag
Activiteit
Zaaknummer
21-08-2021
[aanslagnummer 1]
€ 31.247,29
Bouw
UTR 22/597
18-12-2021
[aanslagnummer 2]
€ 2.945,98
Bouw +
buitenplanse afwijking bouw
UTR 22/595
01-01-2022
[aanslagnummer 3]
€ 2.409,99
Bouw
UTR 22/1997
05-02-2022
[aanslagnummer 4]
€ 795,00
Aanleg +
binnenplanse afwijking geen bouw
UTR 22/1998
Aan [eiseres 2] B.V. ( [eiseres 2] ) zijn opgelegd:
Datum
aanslag
Aanslag
nummer
Bedrag
Activiteit
Zaaknummer
10-07-2021
[aanslagnummer 5]
€ 136.677,45
Bouw
UTR 22/600
19-03-2022
[aanslagnummer 6]
€ 273.996,25
Bouw +
binnenplanse afwijking bouw
UTR 22/1999
26-03-2022
[aanslagnummer 7]
€ 99.561,12
Buitenplanse afwijking bouw +
bouw + aanleg
UTR 22/2377
5. Eiseressen hebben tegen deze legesaanslagen bezwaar gemaakt. De heffingsambtenaar heeft de bezwaren van eiseressen in afzonderlijke uitspraken op bezwaar van
20 december 2021, 14 januari 2022, 28 maart 2022, 31 maart 2022 en 19 mei 2022 (de bestreden besluiten) ongegrond verklaard, allemaal met dezelfde onderbouwing. Eiseressen zijn vervolgens tegen de uitspraken op bezwaar in beroep gegaan. In alle beroepszaken hebben zij op 6 juli 2022 dezelfde beroepsgronden ingediend. De heffingsambtenaar heeft op 14 november 2022 een verweerschrift in de beroepen van [eiseres 1] en een verweerschrift in de beroepen van [eiseres 2] ingediend. De heffingsambtenaar heeft in bijlage 6 bij zijn verweerschrift een kostendekkingsoverzicht opgenomen. Hierop staat vermeld dat de kostendekking van de totale tarieventabel 87,3% is. Dit overzicht is opgenomen in de bijlage achter deze uitspraak.
20 december 2021, 14 januari 2022, 28 maart 2022, 31 maart 2022 en 19 mei 2022 (de bestreden besluiten) ongegrond verklaard, allemaal met dezelfde onderbouwing. Eiseressen zijn vervolgens tegen de uitspraken op bezwaar in beroep gegaan. In alle beroepszaken hebben zij op 6 juli 2022 dezelfde beroepsgronden ingediend. De heffingsambtenaar heeft op 14 november 2022 een verweerschrift in de beroepen van [eiseres 1] en een verweerschrift in de beroepen van [eiseres 2] ingediend. De heffingsambtenaar heeft in bijlage 6 bij zijn verweerschrift een kostendekkingsoverzicht opgenomen. Hierop staat vermeld dat de kostendekking van de totale tarieventabel 87,3% is. Dit overzicht is opgenomen in de bijlage achter deze uitspraak.
6. Eiseressen hebben op 1 oktober 2024 een aanvullend beroepschrift ingediend. De heffingsambtenaar heeft hier op 14 oktober 2024 schriftelijk op gereageerd.
7. De meervoudige kamer van de rechtbank heeft de beroepen op de zitting van
16 oktober 2024 gevoegd behandeld. Namens beide eiseressen waren aanwezig:
[A] (projectleider), [B] (office manager bij [eiseres 1] ), [C] (belastingadviseur) en de gemachtigde mr. K.L. Markerink (advocaat). Namens de heffingsambtenaar waren aanwezig: dhr. [D] ( [functie 1] ), dhr. [E] ( [functie 2] ), mr. M.C. de Smidt (advocaat) en de gemachtigde mr. R.P.M.M. Mols (belastingadviseur).
16 oktober 2024 gevoegd behandeld. Namens beide eiseressen waren aanwezig:
[A] (projectleider), [B] (office manager bij [eiseres 1] ), [C] (belastingadviseur) en de gemachtigde mr. K.L. Markerink (advocaat). Namens de heffingsambtenaar waren aanwezig: dhr. [D] ( [functie 1] ), dhr. [E] ( [functie 2] ), mr. M.C. de Smidt (advocaat) en de gemachtigde mr. R.P.M.M. Mols (belastingadviseur).
Overwegingen
Het geschil
8. In geschil is de verbindendheid van de Legesverordening 2021. Eiseressen stellen dat de Legesverordening 2021 onverbindend moet worden verklaard, vanwege strijd met de opbrengstlimiet dan wel vanwege strijd met algemene rechtsbeginselen. Eiseressen doen in de eerste plaats een beroep op artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. Daarin is bepaald dat de tarieven in een legesverordening zo moeten worden vastgesteld dat de geraamde baten van de leges niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Volgens eiseressen heeft de gemeente, kort gezegd, de geraamde opbrengsten te laag ingeschat en de geraamde kosten te hoog. Verder stellen eiseressen dat er sprake is van onredelijke en willekeurige belastingheffing. Ten slotte voeren eiseressen aan dat de leges voor de activiteiten binnen- en buitenplanse afwijking zijn berekend aan de hand van onjuiste tarieven.
9. De heffingsambtenaar is van menig dat de legestarieven zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. De geraamde baten en geraamde lasten zijn in redelijkheid tot stand gekomen en er is volgens de heffingsambtenaar ook geen sprake van willekeurige of onredelijke belastingheffing. De gehanteerde tarieven bij planologische afwijkingen zijn niet in strijd met de wet of met enig algemeen rechtsbeginsel. De legesaanslagen moeten daarom in stand blijven, aldus de heffingsambtenaar.
Beoordelingskader
10. Op grond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet in samenhang met artikel 2 van de Legesverordening 2021 kunnen rechten worden geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Ingevolge artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden de tarieven voor de te heffen rechten ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Dit wordt de opbrengstlimiet genoemd.
11. De Hoge Raad (HR) heeft in twee arresten [1] een kader gegeven voor de beoordeling van een beroep op de opbrengstlimiet uit artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. De HR heeft vijf opeenvolgende uitgangspunten opgesteld, waarin is uitgewerkt welke partij de stelplicht en/of de bewijslast heeft. De rechtbank volgt in deze uitspraak dit kader van de HR, en zal per uitgangspunt in het licht van de standpunten van partijen beoordelen hoe deze zaak zich daartoe verhoudt. Uit arresten van de HR [2] volgt dat, als een belanghebbende aan de orde stelt dat de opbrengstlimiet is overschreden, de heffingsambtenaar inzicht moet verschaffen in de kostendekkendheid van de verordening. Als vervolgens de belanghebbende voldoende gemotiveerd één of meerdere (kosten)posten in de raming in twijfel trekt, moet de heffingsambtenaar naar vermogen de geuite twijfel wegnemen.
12. Het is vaste rechtspraak dat toetsing aan dit winstverbod uitsluitend op het niveau van de betreffende verordening plaats moet vinden. Onderlinge verschillen in kostendekkings-percentages tussen groepen zijn geoorloofd en behoeven geen motivering [3] . De toets of de opbrengstlimiet is overschreden dient plaats te vinden op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden [4] .
Uitgangspunt 1: de heffingsambtenaar verschaft inzicht in de ramingen
13. Eiseressen hebben in bezwaar de opbrengstlimiet van de legesverordening aan de orde gesteld. Zij voeren aan dat de bedragen in het door de heffingsambtenaar verstrekte kostenoverzicht niet herleidbaar zijn tot de programmabegroting. In het overzicht van de heffingsambtenaar zijn in Titel 2 de lasten € 943.375,- en de baten € 837.137,- hoger dan in de begroting 2021. Deze grote verschillen duiden er volgens eiseressen op dat de raming die ten grondslag ligt aan de Legesverordening 2021 niet berust op gegevens uit de begroting 2021.
14. Als een belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, moet de heffingsambtenaar inzicht verschaffen in de betreffende ramingen. Het procesdossier bevat een door de heffingsambtenaar aangeleverd overzicht van de kostendekking van de Legesverordening 2021, waarin per hoofdstuk van de tarieventabel is weergegeven wat de kosten, de baten en de kostendekking zijn. Verder bevat het procesdossier een nadere specificatie van de kosten- en batentoerekeningen, waarin per hoofdstuk uit de tarieventabel is uitgesplitst welke bedragen aan directe kosten, overhead en baten vanuit de kostenplaatsen in de boekhouding aan die post worden toegerekend. Ook bevat het dossier een meerjarenbegroting 2021 van de gemeente Gooise Meren, waarin de rekeningen van 2019 tot en met 2021, de begrotingen van 2020 en 2021 en de ramingen van 2022 tot en met 2024 zijn opgenomen. Deze begroting is opgesteld in de loop van november 2020.
15. De heffingsambtenaar heeft in het verweerschrift toegelicht dat in het in bezwaar verstrekte overzicht per abuis de totale lasten voor [nieuwbouwproject] zijn verwerkt à
€ 943.000,-. Volgens de heffingsambtenaar moet worden uitgegaan van het toerekenbare deel van deze lasten à € 471.000,-. Verder is gebleken dat voor de baten BRP (GBA) van een te laag bedrag is uitgegaan: € 18.400,-. Dit bedrag is bijgesteld tot
€ 29.600,-. De heffingsambtenaar heeft daarbij opgemerkt dat uit de rechtspraak volgt dat het niet is toegestaan achteraf lasten toe te voegen of baten te verminderen [5] . Het is echter wel toegestaan lasten te elimineren of baten toe te voegen. Deze aanpassingen hebben geleid tot bijstelling van het kostendekkingspercentage van 76,6% naar 87,3%.
€ 943.000,-. Volgens de heffingsambtenaar moet worden uitgegaan van het toerekenbare deel van deze lasten à € 471.000,-. Verder is gebleken dat voor de baten BRP (GBA) van een te laag bedrag is uitgegaan: € 18.400,-. Dit bedrag is bijgesteld tot
€ 29.600,-. De heffingsambtenaar heeft daarbij opgemerkt dat uit de rechtspraak volgt dat het niet is toegestaan achteraf lasten toe te voegen of baten te verminderen [5] . Het is echter wel toegestaan lasten te elimineren of baten toe te voegen. Deze aanpassingen hebben geleid tot bijstelling van het kostendekkingspercentage van 76,6% naar 87,3%.
16. De rechtbank is van oordeel dat de heffingsambtenaar met de door hem overgelegde stukken en toelichting daarop inzicht heeft verschaft in de ramingen van de lasten en baten en daarmee de kostendekkendheid. Al hetgeen eiseressen in reactie op de aanvullende stukken hebben opgemerkt, leidt naar het oordeel van de rechtbank niet tot de conclusie dat dit inzicht niet zou zijn verstrekt. Bij een geschil over de naleving van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet mag niet van de heffingsambtenaar worden verlangd dat hij van alle in de Legesverordening genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe hij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd. Ook de wijze waarop en het tijdstip waarop inzicht is geboden in de geraamde baten en lasten ter zake van de diensten zijn niet bepalend voor het antwoord op de vraag of de geraamde opbrengsten de geraamde lasten overtreffen [6] . De heffingsambtenaar was dan ook niet verplicht om meer bewijs te leveren dan hij (uiteindelijk) heeft gedaan. De beroepsgrond slaagt niet.
Uitgangspunt 2: nadere informatie over in twijfel getrokken posten
17. Eiseressen voeren aan dat de heffingsambtenaar onvoldoende inzicht heeft verschaft in de ramingen van de posten die zij in twijfel hebben getrokken. Eiseressen vinden dat zij daarom in een onmogelijke bewijspositie zijn gebracht, omdat het bij gebrek aan inzicht voor hen niet mogelijk is om de juistheid van die ramingen aan te vechten. In dit kader wijzen eiseressen op artikel 10 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV), waaruit volgens hen volgt dat gemeenten de kostendekking niet alleen op niveau van de gehele verordening, maar ook op microniveau inzichtelijk moeten maken. De gemeente moet per post inzichtelijk maken hoe hij tot zijn raming is gekomen en welke uitgangspunten daaraan ten grondslag liggen. Volgens eiseressen voldoet de Programmabegroting 2021-2024 van de gemeente niet aan deze wettelijke eisen. De ramingen voor de legesverordening zijn ook niet terug te voeren op de begroting voor 2021.
18. Eiseressen hebben de toelaatbaarheid en juistheid van verschillende posten gemotiveerd in twijfel getrokken. Als een belanghebbende de toelaatbaarheid van een post voldoende gemotiveerd in twijfel trekt, moet de heffingsambtenaar nadere informatie over die post verschaffen om de twijfel weg te nemen. Dat moet hij naar vermogen doen. Hij moet doen waar hij in redelijkheid toe in staat is. Hij hoeft niet te bewijzen dat de twijfel ongegrond is.
19. De heffingsambtenaar heeft bij het verweerschrift van 14 november 2022 informatie verschaft over de in twijfel getrokken posten. Hij heeft een nadere specificatie kostentoerekening Leges Gooise Meren overgelegd, waarin een uitsplitsing is gegeven van de verschillende posten. Uit dat overzicht volgt een dekkingspercentage van 87,3%.
20. De rechtbank oordeelt dat de heffingsambtenaar met zijn verweerschrift en de daarbij overgelegde stukken naar vermogen inzicht heeft verschaft in de ramingen en dat hij voldoende heeft gereageerd op de door eiseressen in twijfel getrokken posten. De rechtbank ziet niet in welke informatie er nog meer van de zijde van de heffingsambtenaar mag worden verwacht. Daarbij overweegt de rechtbank dat van de heffingsambtenaar niet mag worden verlangd dat hij van alle afzonderlijk genoemde diensten/posten op controleerbare wijze vastlegt hoe hij die heeft geraamd. De heffingsambtenaar moet naar vermogen inzicht verschaffen in de verschillende posten. Hij kan dat doen op basis van de gemeentelijke begroting, maar kan dat ook doen op basis van andere gegevens, waaronder gegevens die ten tijde van de vaststelling van de legesverordening nog niet bekend zijn gemaakt [7] . Naar het oordeel van de rechtbank heeft de heffingsambtenaar niet meer bewijs hoeven leveren dan hij heeft gedaan.
21. Gelet op het voorgaande, volgt de rechtbank het standpunt van eiseressen ten aanzien van strijd met artikel 10 van het BBV niet. De vaste lijn in de rechtspraak is (nog steeds) dat niet voor iedere post afzonderlijk inzicht hoeft te worden verschaft. Artikel 10 van het BBV maakt dat niet anders. Dat artikel gaat namelijk over de minimale voorwaarden waaraan de paragraaf over lokale heffingen van de (programma)begroting van de gemeente moet voldoen. Het artikel gaat niet over de kostendekking van een legesverordening in het kader van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. Door op microniveau inzicht in de gemeentelijke ramingen te verlangen, stellen eiseressen te vergaande eisen aan de heffingsambtenaar. Het is ook geen vereiste dat de ramingen van de baten en lasten van de legesverordening aansluiten op de programmabegroting van de gemeente. Het inzicht mag namelijk ook op basis van andere gegevens worden verschaft. Daarbij merkt de rechtbank op dat de heffingsambtenaar een nadere specificatie van de geraamde baten en lasten heeft overgelegd, waarin per hoofdstuk uit de tarieventabel is uitgesplitst welke bedragen aan directe kosten, overheadkosten en baten aan die posten worden toegerekend. Inzicht op een lager aggregatieniveau, zoals eiseressen voorstaan, is daarmee gegeven.
22. De beroepsgrond slaagt niet. De heffingsambtenaar heeft geen nadere informatie hoeven verschaffen over door eiseressen in twijfel getrokken posten.
Uitgangspunt 3: acceptatie van de uitleg
23. Eiseressen accepteren de uitleg van de heffingsambtenaar over diverse in twijfel getrokken hierna te noemen posten niet. De heffingsambtenaar betwist de onjuistheid van de door hem aangeleverde gegevens. In dat geval moeten eiseressen bewijzen dat de door de heffingsambtenaar verschafte gegevens onjuist zijn. De bewijslast rust dus op eiseressen.
Uitgangspunten 4 en 5: beoordeling van het door eiseressen te leveren bewijs en van de opbrengstlimiet
24. Eiseressen vechten de juistheid van de volgende posten aan: de Reserve Grote Projecten [plaats] , de raming van [nieuwbouwproject] titel 2 (de baten), de raming van de leges omgevingsvergunningen titel 2 en overige onderdelen van de ramingen 1 en 3. Zij vinden dat de gegevens die door de heffingsambtenaar naar voren zijn gebracht onjuist zijn. Eiseressen hebben uitvoerig en met stukken onderbouwd waarom de gegevens over de genoemde posten die door de heffingsambtenaar zijn overgelegd niet juist zouden zijn. De rechtbank komt echter tot de conclusie dat eiseressen niet in de bewijslevering zijn geslaagd. Dat legt de rechtbank hierna uit.
25. Ten aanzien van de andere posten uit de legesverordening moet de rechtbank beoordelen of de geraamde lasten te herleiden zijn tot de betreffende diensten. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval.
De Reserve Grote Projecten [plaats]
26. Eiseressen voeren aan dat er legesinkomsten in de Reserve Grote Projecten (Reserve) worden gestort en dat de gelden uit de Reserve vervolgens worden gebruikt om kosten te dekken in verband met werkzaamheden die geen verband houden met aan leges gerelateerde activiteiten. De in de Reserve gestorte legesinkomsten zijn volgens eiseressen een gelabelde reserve. Die gelabelde reserve mag alleen gebruikt worden voor het doel waarmee die inkomsten zijn verkregen, namelijk lasten ter zake van de legesverordening. Omdat in de Reserve geen onderscheid wordt gemaakt tussen de herkomst van de verschillende gelden is niet duidelijk en niet controleerbaar of de gestorte en de gelabelde legesinkomsten worden gebruikt voor lasten die verband houden met de legesverordening, zoals de behandeling van aanvragen om omgevingsvergunningen, of voor andere doeleinden. Op die manier wordt er volgens eiseressen een aanzienlijk deel van legesinkomsten ten onrechte buiten de reikwijdte van de legesverordening gehouden. Uit de jaarstukken 2021 blijkt dat in de begroting 2021 een bedrag van € 1.450.000,- aan de Reserve is onttrokken. Bij optelling van een bedrag van € 1.450.000,- bij de batenraming van de Legesverordening 2021, ontstaat een dekkingspercentage van 114%. Als gevolg van deze onttrekking overschrijden de baten de lasten dus met meer dan 10%, zo stellen eiseressen.
27. De heffingsambtenaar betwist de door eiseressen gestelde gang van zaken. Volgens de heffingsambtenaar worden er geen legesinkomsten in de Reserve gestort. De Reserve bestaat uit algemene gelden die zijn overgebleven uit de voormalige gemeente [gemeente] . Dit zijn gelden uit bijdrages van Rijkswaterstaat en een aannemer in verband met het aanleggen van de [.] en de [..] . Hiervoor is in 2013 een bestemmingsreserve ingesteld door de gemeente [gemeente] . De resterende gelden in de Reserve behoren tot het eigen vermogen van de gemeente en de gemeente kan daar vrij over beschikken. De Reserve heeft inmiddels een ander doel gekregen, omdat het niet langer is toegestaan om tekorten uit een reserve te dekken. Er is geen koppeling of verband met de legesverordening of met het project [nieuwbouwproject] . De Reserve is uitdrukkelijk geen gelabelde reserve zoals eiseressen stellen. Er worden geen legesinkomsten in gestort en de Reserve is dus ook op geen enkele manier van belang voor de kostendekking van de legesverordening, aldus de heffingsambtenaar.
28. Eiseressen voeren verder aan dat de legesinkomsten voor [nieuwbouwproject] in de begroting zijn opgenomen, maar via de Reserve verlopen en daarom geen onderdeel zijn van de toets aan de opbrengstlimiet. Eiseressen verwijzen hiervoor naar bijlagen 28 en 33 bij het aanvullend beroepschrift van 1 oktober 2024.
29. De heffingsambtenaar heeft in zijn reactie op het aanvullend beroepschrift en op de zitting toegelicht dat de legesinkomsten voor [nieuwbouwproject] expliciet in de programmabegroting zijn gelabeld. De baten en lasten ter zake leges voor [nieuwbouwproject] zijn in de programmabegroting opgenomen onder “614 Projecten”. Onder kostenplaats “615 Bouwen” staan de leges voor de omgevingsvergunningen vermeld. De leges voor [nieuwbouwproject] zijn dus specifiek geoormerkt, net zoals de leges voor rijbewijzen, paspoorten, bouwen enzovoort. De leges worden uitdrukkelijk niet gebruikt om andere lasten te dekken dan de lasten ter zake van de dienstverlening. In het overzicht kostendekkendheid is de kostendekking van alle bedragen onder grootboeknummer “ 834001 Leges ” verwerkt, ook de leges voor project [nieuwbouwproject] .
30. De rechtbank overweegt als volgt. De heffingsambtenaar heeft op de zitting betwist dat legesopbrengsten zijn gestort in de Reserve. Eiseressen hebben wel gesteld dat er een relatie is tussen leges en de Reserve, maar zij hebben dit naar het oordeel van de rechtbank niet bewezen. Dit blijkt immers niet uit de e-mailwisseling in bijlage 28 bij het aanvullend beroepschrift waarin wordt besproken dat er drie versies zijn geweest van het kostendekkendheidoverzicht. Het blijkt ook niet uit bijlage 33 bij het aanvullend beroepschrift waarin de gemeente juist aangeeft dat er geen relatie is tussen de leges en de Reserve. Dit brengt de rechtbank tot het oordeel dat er geen relatie is tussen de Reserve en de legesopbrengsten. De beroepsgrond slaagt niet.
De raming van [nieuwbouwproject] titel 2 (de baten)
31. Eiseressen voeren aan dat niet te volgen is dat de gemeente het werkplan met de afzonderlijke en actuele ramingen van [nieuwbouwproject] niet aan de raming van de legesverordening ten grondslag heeft gelegd. Uit het werkplan voor [nieuwbouwproject] volgt namelijk dat er voor 2021 een bedrag van € 1.8 miljoen aan leges binnen zou komen, gebaseerd op 200 woningen.
32. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit hetgeen eiseressen aanvoeren niet dat de gemeente onjuiste gegevens heeft gebruikt om tot de ramingen te komen. Het betoog van eiseressen komt er, kort gezegd, op neer dat zij vinden dat er een betere methode is om de baten voor [nieuwbouwproject] te ramen, maar dat is niet wat hier ter beoordeling voorligt. De rechtbank moet namelijk beoordelen of de gemeente op een redelijke manier tot zijn ramingen is gekomen en of die ramingen redelijk zijn. Het is daarbij niet aan eiseressen om gegevens aan te dragen waarop de gemeente zijn ramingen had moeten baseren. De heffingsambtenaar heeft in dit kader toegelicht dat het werkplan niet ten grondslag is gelegd aan de ramingen voor de legesverordening. De heffingsambtenaar geeft hiervoor als reden dat het werkplan met een ander doel is opgesteld dan voor de legesverordening, namelijk als informatievoorziening door de projectleider aan de gemeenteraad. Bovendien is het werkplan niet tijdig genoeg opgesteld om te kunnen meenemen voor de begroting en ramingen voor de legesverordening van 2021. De rechtbank vindt deze toelichting van de heffingsambtenaar niet onredelijk. De rechtbank betrekt daarbij dat er voor de gemeente ook geen verplichting bestaat om het werkplan ten grondslag te leggen aan de ramingen.
33. Eiseressen voeren verder aan dat de gemeente het aantal te bouwen woningen voor 2021 te laag heeft geraamd. Volgens eiseressen had de heffingsambtenaar bij de raming voor 2021 moeten uitgaan van 216 woningen (1.300 woningen in totaal, verdeeld over 6 jaar) met een bouwsom van € 263.246,- per woning. De gemeente had dit kunnen en moeten weten, omdat hij nauw betrokken is bij het project [nieuwbouwproject] en dus op de hoogte is van de verschillende fases waarin dit project wordt uitgevoerd.
34. De gemeente is bij de raming voor 2021 uitgegaan van een totaalbedrag aan leges voor [nieuwbouwproject] van € 837.000,-. Dit is gebaseerd op 150 woningen. De heffingsambtenaar heeft hierover toegelicht dat het gehele project [nieuwbouwproject] bestaat uit 1.300 woningen, die verspreid over zes jaar worden aangevraagd en gebouwd. Om enige voorzichtigheid te betrachten bij de ramingen gaat de gemeente uit van 150 aanvragen voor woningen per jaar, verspreid over die zes jaar. De heffingsambtenaar stelt zich hierbij verder op het standpunt dat de geraamde bouwsommen en geraamde aantallen van individuele objecten niet relevant zijn voor de beoordeling van de kostendekkendheid. Van de gemeente mag namelijk niet tot op detailniveau inzicht in de ramingen worden verwacht.
35. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente de baten in verband met [nieuwbouwproject] in redelijkheid kunnen ramen op € 837.000,-. De heffingsambtenaar stelt zich terecht op het standpunt dat niet mag worden verlangd dat er per post of kostenpost/-plaats inzichtelijk wordt gemaakt hoe die raming tot stand is gekomen. Voor het gehele project [nieuwbouwproject] heeft de gemeente één bedrag aan baten geraamd, zonder dat bedrag op detailniveau uit te splitsen. De rechtbank is het met de heffingsambtenaar eens dat dat ook niet van hem hoeft te worden verwacht, zoals volgt uit het arrest van de HR van 4 april 2014 [8] . Daarbij betrekt de rechtbank dat de gemeente een zekere voorzichtigheid in acht mag nemen bij de raming. Dit betekent dat de gemeente aan de lage kant mag ramen voor wat betreft de te verwachten baten. Die omstandigheid maakt de raming op zichzelf nog niet onredelijk. De heffingsambtenaar heeft er verder terecht op gewezen dat niet van de gemeente mag worden verwacht dat er inzicht wordt gegeven in de aantallen te verwachten bouwaanvragen en daarbij behorende bouwsommen. De rekenkundige benadering van eiseressen past niet bij deze terughoudende toets door de rechtbank. Voor zover eiseressen wijzen op de inmiddels gerealiseerde gemiddelde bouwsommen en het jaaroverstijgende effect van het project, is de rechtbank van oordeel dat in dit geval slechts de legesverordening voor 2021 voorligt. De gemeente moet die legesverordening elk jaar opnieuw vaststellen en elk jaar mag er opnieuw terughoudend worden geraamd.
36. Voorts voeren eiseressen aan dat de voorzieningen, infrastructurele activiteiten, aanlegactiviteiten en het afwijken van het bestemmingsplan ten onrechte niet in de ramingen zijn opgenomen.
37. De rechtbank oordeelt dat de heffingsambtenaar voldoende heeft uitgelegd dat er in 2021 geen legesinkomsten uit voorzieningen, infrastructurele activiteiten, aanlegactiviteiten en afwijken van het bestemmingsplan te verwachten waren en dat deze daarom ook niet in de ramingen zijn opgenomen. De heffingsambtenaar heeft daarbij opgemerkt dat eiseressen niet duidelijk maken welke voorzieningen de gemeente voor 2021 in aanmerking had moeten nemen. Als er geen aanvragen voor voorzieningen of overige activiteiten in het belastingjaar worden verwacht, dient de gemeente die ook niet te ramen. De voorzieningen blijken jaarlijks minimaal te zijn en zijn daarom niet aanvullend geraamd, maar gaan in de raming van de woningen voor [nieuwbouwproject] mee. Het afgeronde precieze aantal woningen wordt immers niet altijd gehaald. Ramingen mogen enigszins globaal zijn, aldus de heffingsambtenaar. Hetzelfde geldt voor de aanvragen voor infrastructuur, voor aanlegactiviteiten en voor afwijken van het bestemmingsplan. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de grotere infrastructurele projecten al in 2016 zijn aangevraagd en dat daarvoor toen ook al leges zijn geheven. De bruggen en de toerit zijn privaatrechtelijk gefinancierd, waardoor deze buiten de reikwijdte van de legesverordening vallen. Voor zover er kleinere infrastructurele projecten zouden worden aangevraagd in 2021, zijn deze in de algemene raming voor [nieuwbouwproject] meegenomen. De beroepsgrond slaagt niet.
De raming van de leges omgevingsvergunningen titel 2
38. Eiseressen voeren aan dat de heffingsambtenaar de baten ten aanzien van de omgevingsvergunningen sinds 2016 structureel te laag heeft geraamd. Eiseressen verwijzen naar een uitspraak van de rechtbank Arnhem van 10 mei 2012 [9] waarin een legesverordening 2021 onverbindend werd verklaard omdat de baten voor de omgevingsvergunningen structureel, drie achtereenvolgende jaren, te laag waren geraamd. De omvang van de gerealiseerde overschrijdingen in die uitspraak zijn vergelijkbaar met die in de onderhavige zaak. Hier is zelfs sprake van vier opeenvolgende jaren van overschrijding, aldus eiseressen.
39. De rechtbank oordeelt dat eiseressen onvoldoende hebben bewezen dat de ramingen van de gemeente onjuist waren op basis van de gegevens die de gemeente ter beschikking had ten tijde van het vaststellen van de legesverordening. De rechtbank concludeert dat eiseressen vragen stellen bij de juistheid van de ramingen door de gemeente, maar dat daaruit niet volgt dat de gemeente in redelijkheid niet tot deze ramingen heeft kunnen komen. De vergelijking met de daadwerkelijk gerealiseerde baten en lasten, zoals zowel de heffingsambtenaar als eiseressen hebben gemaakt, acht de rechtbank niet relevant. Bij het vaststellen van de legesverordening en de daaraan ten grondslag liggende ramingen mag de gemeente immers voorzichtig zijn met haar ramingen. Dat de daadwerkelijke inkomsten hoger zijn dan de geraamde baten kan de gemeente net zo min worden tegengeworpen als dat lagere inkomsten de ramingen van de gemeente zouden bevestigen. De gemeente moet voor ieder jaar opnieuw ramen en mag daarbij voorzichtig zijn. Dat maakt de ramingen niet onredelijk. De beroepsgrond slaagt niet.
Overige onderdelen van de ramingen: paspoorten en huwelijken
40. Eiseressen trekken de posten voor de baten en/of lasten voor paspoorten en huwelijken in twijfel. Volgens eiseressen is onduidelijk hoe deze posten tot stand zijn gekomen. In bijlage 6 achter het verweerschrift gaat de heffingsambtenaar uit van 4.280 reisdocumenten. Als dit wordt geprojecteerd op de raming, gaat het om ongeveer € 58,- per reisdocument. In de legesverordening wordt als tarieven voor paspoorten € 56,- voor jongeren en € 74,- voor volwassenen vermeld. Dat zou erop neerkomen dat 90% van de paspoortaanvragen door een jongere wordt gedaan. Dit kan volgens eiseressen niet kloppen. Ten aanzien van huwelijken gaat de heffingsambtenaar volgens eiseressen in de rekenbladen uit van 200 huwelijken, hetgeen een vrij laag bedrag voor een huwelijk oplevert. Dan zou het merendeel van de huwelijken gratis zijn. De gemeente stelt dat de gratis huwelijken niet zijn opgenomen, maar dat kan niet worden geverifieerd. Eiseressen stellen dat er meer informatie nodig is om de juistheid van de ramingen te kunnen vaststellen.
41. Deze punten raken de inzichtelijkheid van de ramingen. Zoals eerder is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de heffingsambtenaar voldoende inzicht in de ramingen heeft verschaft. Eiseressen stellen weliswaar dat de gegevens en inzichten niet juist zijn, maar dat brengt op zichzelf nog niet mee dat er onvoldoende inzicht zou zijn geschaft. Niet de gemeente maar eiseressen moeten bewijzen dat de ramingen van de gemeente voor de paspoorten en de huwelijken onjuist zijn. Dat hebben eiseressen niet gedaan. De gemeente heeft daarom de posten voor paspoorten en huwelijken in redelijkheid kunnen ramen zoals hij dat heeft gedaan. Van de gemeente mag immers niet worden verwacht dat op detailniveau en van iedere afzonderlijke post in de raming volledig inzicht wordt gegeven. Verder kan de rechtbank de heffingsambtenaar volgen in zijn toelichting dat de lasten voor gratis huwelijken niet worden meegenomen omdat hier geen baten tegenover staan. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie ten aanzien van de gronden over de opbrengstlimiet
42. Na de beoordeling van de ramingen ziet de rechtbank geen aanleiding voor de correcties die eiseressen voorstellen. Uit het kostendekkendheidoverzicht volgt een dekkingspercentage van 87,3%. Hiermee staat vast dat de opbrengstlimiet van de legesverordening niet is overschreden. De stelling van eiseressen dat de gemeenteraad bij het ramen onvoldoende is geïnformeerd over de legestarieven of het werkproces bij eiseressen is daarom niet relevant.
Strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur
43. Eiseressen voeren nog aan dat de ramingen in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn, omdat medio 2020 duidelijk was dan wel had moeten zijn dat er meer baten zouden binnenkomen dan zijn geraamd. Daardoor zouden in strijd met de opbrengstlimiet leges worden geheven. De rechtbank volgt eiseressen hierin reeds niet omdat de rechtbank heeft geoordeeld dat de opbrengstlimiet niet is overschreden. De beroepsgrond slaagt niet.
Tarieven voor binnen- en buitenplanse afwijking
44. Ten slotte voeren eiseressen aan dat de leges voor binnen- en buitenplanse afwijking onjuist zijn berekend, omdat hiervoor de verkeerde tarieven zijn gehanteerd.
45. In de tarieventabel in de Legesverordening 2021 wordt onder 2.3.3.1 bepaald dat voor binnenplans afwijken een tarief van 10% en voor buitenplans afwijken een tarief van 20% van het verschuldigde bedrag geldt. Eiseressen stellen zich op het standpunt dat deze percentages moet worden berekend over de daadwerkelijk opgelegde bouwleges van 2,75%, zoals vastgesteld in de vaststellingsovereenkomst, en niet over het percentage van 4,6% voor bouwleges op grond van punt 2.3.1.1.1 van de tarieventabel. Volgens eiseressen gaat het om 10% of 20% van het verschuldigde bedrag.
46. De rechtbank volgt de heffingsambtenaar in zijn toelichting dat in de vaststellingsovereenkomst geen afspraken tussen partijen zijn gemaakt voor tarieven bij afwijking van het bestemmingsplan. In deze overeenkomst is slechts opgenomen dat de leges over de bouw- en aanlegkosten op 2,75% van de bouw- en aanlegkosten of op het alsdan vigerende tarief indien dat lager is dan 2,75% worden gesteld. De leges voor planologische afwijkingen zijn daarom op grond van de Legesverordening 2021 berekend. De leges voor binnen- en buitenplans afwijken zijn dus niet op grond van de vaststellingsovereenkomst maar op grond van de legesverordening verschuldigd. De heffingsambtenaar wijst er in dit kader terecht op dat het behandelen van een afwijking van het bestemmingsplan zonder bouwactiviteit nu eenmaal anders is dan een afwijking met een bouwactiviteit. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
47. De beroepen zijn ongegrond. De opbrengstlimiet is niet overschreden. Er is ook geen sprake van strijd met een algemeen rechtsbeginsel. De rechtbank ziet daarom geen reden om de legesverordening onverbindend te verklaren. De opgelegde legesaanslagen blijven in stand. Eiseressen krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es-de Vries, voorzitter, en
mr. Y.N.M. Rijlaarsdam en mr. M.W.A. Schimmel, leden, in aanwezigheid van
mr. J.M.T. Bouwman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
12 december 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (belastingkamer), Locatie Arnhem, Postbus 9030, 6800 EM Arnhem.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: overzicht kostendekkendheid
Titel 1 Algemene dienstverlening
directe kosten
overhead
baten
kostendekking
hoofdstuk
1
Burgerlijke stand
€ 61.386
€ 33.467
€101.987
107,5%
hoofdstuk
2 Reisdocumenten
€ 251.208
€ 70.731
€ 249.900
77,6%
hoofdstuk
3 Rijbewijzen
€ 201.040
€ 78.307
€ 249.916
89,5%
hoofdstuk
4 Verstrekkingen uit de Basis Registratie Personen
€27.215
€21.897
€ 29.600
60,3%
hoofdstuk
5 Verstrekkingen uit het Kiezersregister
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
6 Verstrekkingen ogv de Wet bescherming persoonsgegevens
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
7 Bestuursstukken
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
8 Vastgoedinformatie
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
9 Overige publiekszaken
€15.316
€ 5.082
€ 14.298
70,1%
hoofdstuk
10
Gemeentearchief
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
11
Huisvestingswet
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
12
Leegstandswet
€ 246
€ 198
€ 99
22,2%
hoofdstuk
13
Vervallen
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
14
Marktstandplaatsen en ventvergunningen
€ 1.479
€ 1.190
€593
22,2%
hoofdstuk
15
Winkeltijdenwet
€739
€ 595
€297
22,2%
hoofdstuk
16
Kansspelen
€ 493
€ 397
€ 198
22,2%
hoofdstuk
17
Telecommunicatie
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
18
Verkeer en vervoer
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
19
Diversen
€ 12.324
€ 9.916
€ 4.944
22,2%
Kostendekking Titel 1
€
571.447
571.447
€
221.779
221.779
€
651.832
651.832
82,2%
Titel 2 Dienstverlening vallend onder fysieke
directe kosten
overhead
baten
kostendekking
hoofdstuk
1
Begripsomschrijvingen
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
2 Vooroverleg/beoordeling conceptaanvraag
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
3 Omgevingsvergunning
€ 1.607.475
€ 877.901
€ 2.295.137
92,3%
hoofdstuk
4 Vermindering
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
5 Teruggaaf
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
6 Intrekking omgevingsvergunning
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
7 Wijziging omgevingsvergunning agv wijziging project
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
8
Bestemmingswijzigingen zonder activiteiten
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
9 In deze titel niet genoemde beschikking
€0
€0
€0
nvt
Kostendekking Titel 2
€
1.607.475
1.607.475
€
877.901
877.901
€
2.295.137
2.295.137
92,3%
Titel 3 Dienstverlening vallend onder Europese dienstenrichtlijn
directe kosten
overhead
baten
kostendekking
hoofdstuk
1
Horeca
€ 40.299
€ 32.424
€ 16.168
22,2%
hoofdstuk
2 Organiseren evenementen of markten
€ 36.349
€ 18.245
€ 9.097
16,7%
hoofdstuk
3
Prostitutiebedrijven
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
4Huisvestingswet
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
5 Vervallen
€0
€0
€0
nvt
hoofdstuk
6 In deze titel niet genoemde beschikking
€0
€0
€0
nvt
Kostendekking Titel 3
€
76.648
76.648
€
50.668
50.668
€
25.265
25.265
19,8%
Kostendekking totale tarieventabel
€
2.255.570€
1.150.348€
2.972.234 87,3%
2.255.570€
1.150.348€
2.972.234 87,3%
Recapitulatie Titel 1, 2 en 3
Totaal 1 1
directe kosten
overhead
baten
kostendekking
Kostendekking Titel 1
€ 571.447
€ 221.779
€ 651.832
82,2%
Kostendekking Titel 2
€ 1.607.475
€ 877.901
€ 2.295.137
92,3%
Kostendekking Titel 3
€ 76.648
€ 50.668
€ 25.265
19,8%
Kostendekking totale tarieventabel
€
2.255.570
2.255.570
€
1.150.348
1.150.348
€
2.972.234
2.972.234
87,3%