Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/3729
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 juni 2025 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: ir. M. de Jong),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister), verweerder
(gemachtigden: [medewerker 2] en [medewerker 1] ).
Inleiding
Naar aanleiding van de coronacrisis zijn de Eerste en later de Tweede tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-2) vastgesteld. Op grond van de NOW kunnen werkgevers een tegemoetkoming in de betaling van hun loonkosten krijgen, als zij gedurende een bepaalde periode worden geconfronteerd met een acute omzetdaling van ten minste 20% vanwege verminderde bedrijvigheid. Dit zodat werkgevers zoveel mogelijk werknemers in dienst kunnen houden. De tegemoetkoming wordt in de vorm van een subsidie verstrekt.
[bestuurder 1] is enig aandeelhouder en bestuurder van eiseres. Zijn broer, [bestuurder 2] , is enig aandeelhouder en bestuurder van [bedrijf 1] B.V. (hierna: [bedrijf 1] ). Eiseres en [bedrijf 1] hielden op de peildatum van de NOW-2 (1 juni 2020) ieder 50% van de aandelen in [bedrijf 2] B.V. (hierna: [bedrijf 2] ). [bedrijf 1] was op dat moment (formeel) de enige bestuurder van [bedrijf 2] . Eén en ander is hieronder schematisch weergegeven.
*I.v.m. mogelijke herleidbaarheid naar personen is de afbeelding verwijderd.*
Het procesverloop
Eiseres heeft op 20 juli 2020 een aanvraag ingediend voor een subsidie op grond van de NOW-2 voor de tweede aanvraagperiode van juni 2020 tot en met september 2020. Daarop heeft eiseres aangegeven een omzetverlies van 55% te verwachten. In het besluit van 27 juli 2020 heeft de minister aan eiseres een subsidie van € 13.860,- verleend, waarvan een bedrag van € 11.088,- als voorschot is betaald.
Op 8 april 2021 heeft eiseres de definitieve vaststelling van de subsidie op grond van de NOW-2 voor de tweede aanvraagperiode aangevraagd op basis van een omzetverlies van 70%.
De minister heeft onderzoek gedaan naar het omzetdalingspercentage. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 6 september 2022. Geconcludeerd is dat eiseres in de aanvraagperiode een omzetverlies van minder dan 20% had ten opzichte van de referentie-omzet, namelijk 13%. Daarbij heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat eiseres, [bedrijf 1] en [bedrijf 2] geen onderdeel zijn van een groep. Dit heeft geleid tot het besluit van 5 oktober 2022 (het primaire besluit), waarbij de minister heeft beslist dat eiseres niet aan de voorwaarden van de subsidieregeling voldoet en de subsidie definitief is vastgesteld op nihil. De minister heeft daarbij beslist dat eiseres het betaalde voorschot van € 11.088,- moet terugbetalen.
Met het besluit van 11 oktober 2022 is het betaalde voorschot gevorderd en met het besluit van 3 april 2023 is een betalingsregeling vastgelegd. Eiseres moet vanaf 1 mei 2023 elke maand € 308,- aflossen op het openstaande bedrag van € 11.088,-.
Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Met het besluit van 13 juni 2023 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zittingen
De eerste behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op de zitting van de enkelvoudige kamer van 5 februari 2024. Daarbij zijn verschenen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister, mr. J.R. Staarthof. De behandeling is op de zitting aangehouden om eiseres in de gelegenheid te stellen nadere stukken in te brengen. Verder is afgesproken dat de minister een gesprek met eiseres zal organiseren om eiseres in de gelegenheid te stellen om de structuur van de holding uit te leggen en toe te lichten waarom volgens haar sprake is van een groep.
Eiseres heeft vervolgens op 16 februari 2024 nadere stukken ingediend. Op 17 mei 2024 heeft een gesprek tussen partijen plaatsgevonden, waarvan een gespreksverslag is opgemaakt. De minister heeft dit gespreksverslag met een aanvullende reactie van 7 juni 2024 aan de rechtbank toegestuurd. Daarop heeft eiseres op 2 september 2024 gereageerd.
De zaak is vervolgens naar een meervoudige kamer verwezen. Het beroep is behandeld op een zitting van de meervoudige kamer op 25 maart 2025. Namens eiseres is haar gemachtigde verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door [medewerker 1] en [medewerker 2] , medewerker van het Uwv.
Het toetsingskader
1. Uit de systematiek van de NOW-regeling blijkt dat de subsidieverstrekking gefaseerd plaatsvindt. Eerst wordt beslist op een aanvraag om een subsidie te verlenen (subsidieverlening). Bij een positief besluit wordt een voorschot betaald. Daarna moet de aanvraag voor de definitieve vaststelling van de subsidie worden ingediend (subsidievaststelling).
2. Uit artikel 18, aanhef en zesde lid, van de NOW-2 volgt dat de minister de subsidie vaststelt aan de hand van de berekeningswijze bedoeld in artikel 8 van de NOW-2. In het eerste lid van artikel 8 is hiervoor een formule opgenomen. Eén van de elementen in de berekening is de omzetdaling. In artikel 6 van de NOW-2 is vastgelegd hoe de omzetdaling wordt vastgesteld. Als er sprake is van een groep wordt het percentage omzetverlies vastgesteld op groepsniveau. [1]
3. Op basis van de berekeningssystematiek van artikel 8 van de NOW-2 wordt de subsidie vastgesteld en volgt indien nodig een nabetaling of terugbetaling. De subsidie wordt op nihil vastgesteld als de omzetdaling in de omzetperiode minder dan 20% bedraagt. [2] Naast de bepalingen van de NOW-2 zijn ook de algemene regels over subsidieverstrekking van toepassing. Deze regels zijn te vinden in titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Vervolgens kan de minister onverschuldigd betaalde voorschotten terugvorderen. [3]
Het geschil
4. Het gaat in deze zaak om de subsidievaststelling op nihil en de terugvordering en invordering van het verleende voorschot op grond van de NOW-2.
5. De minister heeft de subsidie lager vastgesteld dan het eerder uitbetaalde voorschot, omdat het omzetverlies bij eiseres in de tweede aanvraagperiode lager is uitgevallen dan bij de subsidieverlening werd verwacht. Dit lagere omzetverlies is het gevolg van het feit dat de minister eiseres niet aanmerkt als onderdeel van een groep. In de door eiseres nader aangeleverde stukken en het gesprek van 17 mei 2024 ziet de minister geen reden om een ander standpunt in te nemen. Daarbij heeft de minister nader toegelicht dat er mogelijk sprake is van een organisatorische verbondenheid en economische eenheid door de nauwe samenwerking, maar dat er geen sprake is van een centrale leiding. Dit betekent dat de minister het omzetverlies van [bedrijf 2] niet heeft meegenomen in de berekening van het omzetverlies van eiseres.
6. Eiseres is het hier niet mee eens en vindt dat zij wel een groep vormt met [bedrijf 2] . Volgens eiseres leidt zij, althans [eiseres] , feitelijk de gehele organisatie. Eiseres stelt dat hoewel er sprake is van een 50/50 verdeling van de aandelen in [bedrijf 2] , het beleidsbepalende deel van de werkzaamheden wordt verricht door [eiseres] . Daarnaast voert eiseres nog een aantal andere gronden aan waarom zij het niet eens is met het bestreden besluit.
7. Aan de hand van wat partijen naar voren hebben gebracht, zal de rechtbank beoordelen of de minister de subsidie terecht op nihil heeft vastgesteld en of de minister het teveel betaalde voorschot terecht heeft teruggevorderd en ingevorderd.
De beoordeling door de rechtbank
Ingetrokken standpunt
8. De rechtbank stelt voorop dat de minister tijdens de eerste zitting het in het verweerschrift nader ingenomen primaire standpunt dat het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk is, heeft ingetrokken. De rechtbank zal dit standpunt daarom onbesproken laten.
Zorgvuldigheid en vooringenomenheid
9. Eiseres stelt dat het bezwaar ongegrond is verklaard op basis van een herhaling van de ingenomen standpunten. Eiseres vraagt zich af waarom er niet op het juiste moment contact is opgenomen met de eigenaren, die hun feitelijke en formele organisatie uitstekend hadden kunnen toelichten. Het Uwv (zijnde de uitvoeringsinstantie van de NOW-regeling) heeft de termijn om te beslissen op het bezwaar verlengd tot uiterlijk 30 mei 2023, maar deze deadline werd overschreden. Pas nadat eiseres op 6 juni 2023 zelf contact heeft opgenomen, heeft het Uwv eiseres telefonisch gevraagd of zij een hoorzitting wenste. Daarbij werd volgens eiseres een onredelijke tijdsdruk gezet. Eiseres is hier niet op ingegaan, omdat dit met dezelfde behandelaar zou plaatsvinden en dit ook niet paste in de eerder aangekondigde procedure en deadline. Daarnaast heeft het Uwv volgens eiseres gezegd dat er een hoorzitting kan worden gehouden, maar dat de beslissing al vaststaat. Eiseres heeft op de zitting verduidelijkt dat zij met deze gronden bedoeld te stellen dat er sprake is van een onzorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit alsook van vooringenomenheid aan de kant van het Uwv.
10. Voor de stelling dat bij het Uwv sprake is geweest van vooringenomenheid, ziet de rechtbank in het dossier geen aanknopingspunten. Uit het door eiseres geschetste verloop van de bezwaarfase kan dat niet worden afgeleid. Het Uwv heeft eiseres de mogelijkheid gegeven om gehoord te worden, waar eiseres om haar moverende redenen geen gebruik van heeft gemaakt. Daarbij betrekt de rechtbank dat er in het dossier geen aanwijzingen zijn dat een medewerker van het Uwv toen zou hebben gezegd dat de beslissing al vaststond. Voor zover het zo zou zijn dat de behandelaar van het bezwaarschrift bij de totstandkoming van het primaire besluit was betrokken, betekent dit nog niet dat het Uwv bij zijn besluitvorming in bezwaar vooringenomen is geweest.
11. De rechtbank volgt eiseres wel in haar stelling dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid. De minister heeft in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd waarom in dit geval geen sprake is van een groep in de zin van artikel 6, zevende lid, van de NOW-2. Ter onderbouwing hiervan wordt in het bestreden besluit enkel vermeld dat de broers [A] en [bestuurder 2] ieder 50% van de aandelen in de werkmaatschappij [bedrijf 2] bezitten en dat daarom geen sprake is van een centrale leiding. Daarbij is in het geheel niet ingegaan op de criteria die uit de wet volgen om te kunnen beoordelen of er sprake is van een groep. Die criteria zullen verderop in deze uitspraak worden besproken. Het bestreden besluit geeft er ook geen blijk van dat hier op basis van alle relevante stukken verder onderzoek naar is gedaan.
12. Het bestreden besluit bevat dus een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek. Gelet hierop is het beroep gegrond. Het bestreden besluit moet daarom worden vernietigd. De rechtbank zal hierna beoordelen of er aanleiding is om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten. Dit zal de rechtbank beoordelen aan de hand van de aanvullende motivering van de minister van 7 juni 2024 en de reactie die eiseres daartegen heeft ingebracht.
Omzetdaling van de groep
13. Bij de berekening van de omzetdaling, die de basis vormt voor de vaststelling van de NOW-subsidie, moet volgens artikel 6, zevende lid, van de NOW-2 worden uitgegaan van de omzetdaling van de groep als de aanvrager van de subsidie deel uitmaakt van een groep zoals bedoeld in artikel 2:24b van het Burgerlijk Wetboek (BW). Het geschil spitst zich toe op de vraag of eiseres met [bedrijf 2] een groep vormt als bedoeld in dit artikel.
14. Artikel 2:24b van het BW definieert een groep als een economische eenheid waarin rechtspersonen en vennootschappen organisatorisch zijn verbonden. Groepsmaatschappijen zijn volgens hetzelfde artikel rechtspersonen en vennootschappen die met elkaar in een groep zijn verbonden.
15. Om te kunnen spreken van een groep in de zin van artikel 2:24b van het BW moet dus sprake zijn van (1) een economische eenheid en (2) organisatorische verbondenheid. Daarnaast volgt uit de wetsgeschiedenis van dit artikel dat (3) over de organisatorisch met elkaar verbonden rechtspersonen en vennootschappen centrale leiding moet worden uitgeoefend. Anders dan eiseres tijdens de zitting heeft betoogd, moet aan alle drie de voorwaarden zijn voldaan. De voorwaarden zijn namelijk cumulatief.
16. Tussen partijen staat niet ter discussie dat eiseres en [bedrijf 2] organisatorisch met elkaar zijn verbonden in een economische eenheid. De vraag is of sprake is van centrale leiding.
17. Volgens eiseres is dat het geval. Zij verwijst daarvoor naar de verklaring van haar bestuurder, [eiseres] . Die heeft tijdens het beeldbelgesprek met het Uwv op 17 mei 2024 verklaard dat [bedrijf 2] werd gerund door hemzelf, zijn vrouw [B] en zijn broer [bestuurder 2] . [eiseres] was verantwoordelijk voor de algemene zaken. Hij had de gehele leiding en kwam met de ideeën. Het personeel viel onder hem, net als de financiële zaken. [bestuurder 2] nam het commerciële gedeelte voor zijn rekening. Hij was werkzaam in de showroom en hield de verkopen in de gaten. Hu deed de inkoop, aldus [eiseres] . Ook had uitsluitend [eiseres] met de accountant overleg over de jaarrekeningen. Eiseres verwijst in dit verband naar e-mailcorrespondentie tussen [eiseres] en de accountant.
18. Van centrale leiding is sprake als er een gemeenschappelijke strategie wordt gevoerd en op basis hiervan plannen worden gemaakt voor het coördineren en controleren van het beleid van de onderliggende groepsmaatschappijen. [4] Daarbij moet het concernbeleid zo nodig kunnen worden doorgevoerd tegen de wil van het bestuur van de ondergeschikte vennootschappen, bijvoorbeeld door (dreiging met) ontslag van dat bestuur.
19. Uit het door eiseres overgelegde uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel van [bedrijf 2] blijkt dat eiseres per 1 januari 2016 is afgetreden als bestuurder van [bedrijf 2] en dat vanaf dat moment [bedrijf 1] de enige bestuurder was. Formeel gezien had eiseres op de peildatum van de NOW-2 dus geen zeggenschap over [bedrijf 2] . Dat dit in de praktijk anders was, heeft eiseres onvoldoende aannemelijk gemaakt. De verklaring van haar bestuurder wordt namelijk niet onderbouwd met stukken of verklaringen van derden. Weliswaar blijkt uit de door eiseres overgelegde e-mailcorrespondentie dat [eiseres] in 2016, 2018 en 2019 contact met de accountant van [bedrijf 2] had over de jaarrekeningen, maar dat wil nog niet zeggen dat eiseres beleidsbepalende zeggenschap over [bedrijf 2] uitoefende. Daar komt bij dat eiseres en [bedrijf 1] ieder de helft van de aandelen in [bedrijf 2] hielden en daardoor evenveel stemrecht hadden in de algemene vergadering van aandeelhouders (hierna: de algemene vergadering). Op grond van artikel 25, tweede lid, van de statuten van [bedrijf 2] worden besluiten van de algemene vergadering, waaronder het besluit om een bestuurder te ontslaan, genomen bij volstrekte meerderheid van de uitgebrachte stemmen. Eiseres kon dan ook niet zelfstandig [bedrijf 1] als bestuurder van [bedrijf 2] ontslaan en op die manier haar wil doorvoeren.
20. Op de tweede zitting heeft eiseres nog aangevoerd dat ook met de Belastingdienst discussie is gevoerd over de vraag of sprake is van een groep, in het kader van het verrekenen van verliezen tussen [bedrijf 2] en de andere werkmaatschappijen. De Belastingdienst is uiteindelijk tot de conclusie gekomen dat die verrekening kon plaatsvinden.
21. Dat is voor deze zaak over de subsidievaststelling op grond van de NOW-2 echter niet relevant. Volgens eiseres ging het bij die verrekening om [bedrijf 2] en de vennootschappen [bedrijf 3] B.V. en [bedrijf 4] . Dat zijn andere vennootschappen dan waar het in deze zaak om draait. Bovendien zag die verrekening op een andere peildatum. Op de peildatum voor de NOW-2 bestond [bedrijf 3] B.V. namelijk niet meer en was [bedrijf 4] verkocht, zo heeft eiseres tijdens het beeldgesprek van 17 mei 2024 toegelicht.
22. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat eiseres geen groep met [bedrijf 2] vormt in de zin van artikel 2:24b van het BW.
Vertrouwensbeginsel
23. Tot slot beroept eiseres zich op het vertrouwensbeginsel. Eiseres stelt dat in de controle van de verleende subsidie over de eerste aanvraagperiode onder de NOW-1 de omzetdaling van de groep [bedrijf 2] wel is meegenomen op basis van de daarvoor opgestelde geconsolideerde cijfers. Gelet hierop is er volgens eiseres sprake van gewekt vertrouwen dat ook bij de definitieve vaststelling van de subsidie onder de NOW-2 de omzetdaling op groepsniveau zou worden meegenomen.
24. De rechtbank volgt eiseres niet in haar beroep op het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in de eerste plaats nodig dat eiseres aannemelijk maakt dat (een medewerker van) de minister een toezegging heeft gedaan over de toekenning van een subsidie over
dezeaanvraag waarop eiseres mocht vertrouwen. Van een toezegging is sprake bij uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij eiseres redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van de minister over de manier waarop een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. [5] Daarvan is in dit geval geen sprake. Het feit dat eiseres over de eerste aanvraagperiode wel een subsidie heeft ontvangen, omdat de minister is uitgegaan van een groep en het omzetverlies van [bedrijf 2] heeft betrokken, houdt niet een welbewuste standpuntbepaling in waaraan eiseres een gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen dat zij deze subsidie ook voor een andere aanvraagperiode zal ontvangen. De minister moet iedere aanvraag opnieuw beoordelen op grond van de op dat moment bekende feiten en omstandigheden. Daarbij kan een inzicht ten aanzien van bepaalde feiten en omstandigheden ook veranderen met de tijd, zoals de minister dat ook op de tweede zitting heeft toegelicht. Dat eerder wel een subsidie is toegekend, betekent niet dat de minister in dit geval aan dat oordeel is gebonden. [6] De rechtbank ziet dus geen aanleiding voor het oordeel dat het vertrouwensbeginsel is geschonden.
dezeaanvraag waarop eiseres mocht vertrouwen. Van een toezegging is sprake bij uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij eiseres redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van de minister over de manier waarop een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. [5] Daarvan is in dit geval geen sprake. Het feit dat eiseres over de eerste aanvraagperiode wel een subsidie heeft ontvangen, omdat de minister is uitgegaan van een groep en het omzetverlies van [bedrijf 2] heeft betrokken, houdt niet een welbewuste standpuntbepaling in waaraan eiseres een gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen dat zij deze subsidie ook voor een andere aanvraagperiode zal ontvangen. De minister moet iedere aanvraag opnieuw beoordelen op grond van de op dat moment bekende feiten en omstandigheden. Daarbij kan een inzicht ten aanzien van bepaalde feiten en omstandigheden ook veranderen met de tijd, zoals de minister dat ook op de tweede zitting heeft toegelicht. Dat eerder wel een subsidie is toegekend, betekent niet dat de minister in dit geval aan dat oordeel is gebonden. [6] De rechtbank ziet dus geen aanleiding voor het oordeel dat het vertrouwensbeginsel is geschonden.
Conclusie en gevolgen
25. De rechtbank komt tot de conclusie dat de subsidievaststelling in overeenstemming met de regels van de NOW-2 heeft plaatsgevonden.
26. Dit betekent dat de minister de definitieve subsidie op grond van de NOW-2 heeft mogen vaststellen op nihil en het verstrekte voorschot van € 11.088,- van eiseres heeft mogen terugvorderen en invorderen. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten. Het beroep is gegrond, maar de afwijzing van de aanvraag blijft in stand. Eiseres krijgt inhoudelijk dus geen gelijk.
27. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het door eiseres betaalde griffierecht van € 365,- vergoeden. Eiseres krijgt ook een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. De minister moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. Voor het indienen van het beroepschrift wordt één punt toegekend, één punt voor het bijwonen van de eerste zitting, een 0,5 punt voor de nadere zitting en een 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke reactie na de schorsing. Dat zijn dus in totaal 3 punten in de beroepsfase bij een wegingsfactor 1. De proceskosten die de minister aan eiseres moet betalen zijn dus in totaal € 2.721,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 13 juni 2023;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 2.721,-,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Spee, voorzitter, en mr. S.C.A. van Kuijeren en mr. N.A.J. Purcell, leden, in aanwezigheid van de griffiers mr. A. Azmi en mr. J. Rasink-de Kruijf.
Uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2025.
griffier
voorzitter
De voorzitter is verhinderd deze uitspraak
te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.