Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 24/3803 en UTR 24/3801
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2025 in de zaken tussen
1.1. [eiser sub 1a] , gevestigd in [vestigingsplaats]en haar maten [eiser sub 1b] , [eiser sub 1c] en[eiser sub 1d] ,
(gemachtigde: mr. N. Bouwman),
eisers,
2.[eiser sub 2] , uit [plaats 1] ,
(gemachtigde: mr. N. Bouwman),
eiser,
en
de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur(
voorheen: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), verweerder,
voorheen: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), verweerder,
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
De [eiser sub 1a] en haar maten worden in deze uitspraak samen ‘de maatschap’ genoemd, [eiser sub 2] wordt ‘eiser’ genoemd en de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur ‘de minister’.
Samenvatting
Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boetes die de minister aan de maatschap en
eiser heeft opgelegd, omdat zij volgens de minister de Meststoffenwet hebben overtreden. De maatschap en eiser zijn het niet eens met de opgelegde boetes en voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister de boetes terecht heeft opgelegd.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister heeft aangetoond
dat de maatschap en eiser de Meststoffenwet in de jaren 2018 en 2019 hebben overtreden. De maatschap en eiser krijgen inhoudelijk geen gelijk. De rechtbank zal de boetebedragen wel opnieuw vaststellen, omdat de minister ten onrechte één administratieve boete aan de maatschap heeft opgelegd en de rechtbank daarnaast van oordeel is dat de redelijke termijn is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Inleiding
De maatschap
1. De maatschap exploiteert een melkveebedrijf en kaasmakerij aan de [adres] in
[plaats 2] .
2. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft onderzoek gedaan naar de
mestboekhouding van de maatschap over de jaren 2018 en 2019. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in drie rapporten met rapportnummers [nummer 1] , [nummer 2] en [nummer 3] .
3. Op basis van de NVWA-rapporten heeft de minister in de brief van 17 juni 2021 de
maatschap laten weten dat hij het voornemen heeft om boetes op te leggen over beide jaren, de derogatievergunning voor het jaar 2018 in te trekken en de maatschap uit te sluiten voor de derogatie voor het jaar 2024. Op 17 december 2021 heeft de maatschap een zienswijze ingediend.
4. Met een primair besluit van 19 januari 2023 heeft de minister de derogatievergunning
van de maatschap voor 2018 ingetrokken, de maatschap uitgesloten voor de derogatie voor het jaar 2024, de maatschap een bestuurlijke boete opgelegd van € 45.279,87 wegens het in 2018 overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm en een bestuurlijke boete van € 2.197,50 wegens het niet voldoen aan de eigen mestverwerkingsplicht. Het boetebedrag is met 10% gematigd wegens het overschrijden van de redelijke beslistermijn.
5. Met een tweede primair besluit van 19 januari 2023 heeft de minister een bestuurlijke
boete opgelegd van € 33.287,- wegens het in 2019 overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm, een boete van € 300,- wegens het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie en een boete van € 300,- wegens het niet naar waarheid verstrekken van de gevraagde gegevens.
6. In de beslissing op bezwaar van 5 april 2024 heeft de minister het bezwaar van de
maatschap tegen de beide primaire besluiten ongegrond verklaard.
7. De maatschap heeft beroep ingesteld tegen die beslissing op bezwaar. De minister heeft
op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Eiser
8. Eiser heeft vanaf 2014 geprobeerd een eigen melkveehouderij op te zetten, maar is
hiermee op 30 september 2020 gestopt.
9. De NVWA heeft ook bij eiser onderzoek gedaan naar de gebruiksnormen en diverse
administratieve verplichtingen over de jaren 2018 en 2019. De onderzoeksbevindingen heeft de NVWA vastgelegd in drie rapporten met rapportnummers [nummer 1] , [nummer 2] en [nummer 4] .
10. Op basis van de NVWA-rapporten heeft de minister in de brief van 17 juni 2021 aan
eiser laten weten dat hij het voornemen heeft om aan eiser over beide jaren verschillende bestuurlijke boetes op te leggen.
11. Met een primair besluit van 19 januari 2023 heeft de minister twee bestuurlijke boetes
opgelegd van € 9.923,52 en € 792,33 wegens het in 2018 overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm en het niet voldoen aan de eigen mestverwerkingsplicht. Het boetebedrag is met 10% gematigd wegens het overschrijden van de redelijke beslistermijn.
12. Met een tweede primair besluit van 19 januari 2023 heeft de minister een bestuurlijke
boete opgelegd van € 41.566,50 wegens het in 2019 overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm.
13. In de beslissing op bezwaar van 5 april 2024 heeft de minister het bezwaar van eiser
tegen beide primaire besluiten ongegrond verklaard.
14. Eiser heeft beroep ingesteld tegen die beslissing op bezwaar. De minister heeft op het
beroep gereageerd met een verweerschrift.
Zitting
15. De rechtbank heeft de beroepen samen op 9 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan
hebben deelgenomen: [eiser sub 1b] , en [eiser sub 2] , bijgestaan door hun gemachtigde, en de gemachtigde van de minister.
Overwegingen
Goede procesorde
stuk niet binnen deze termijn is ingediend, is het aan de rechter om te beslissen of de goede procesorde zich ertegen verzet dat dit stuk bij de beoordeling van de zaak wordt betrokken. Voor die beslissing is van belang of een stuk verwijtbaar zo laat wordt ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop voldoende te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
17. In dit geval heeft de gemachtigde van de minister één dag voor de zitting het NVWA-
rapport met rapportnummer [nummer 1] aan de rechtbank en de gemachtigde van de maatschap en eiser gemaild. De gemachtigde van de maatschap en eiser heeft er tijdens de zitting bezwaar tegen gemaakt dat dit rapport bij de beoordeling van de beroepen wordt betrokken, omdat het stuk te laat is ingediend en hij en zijn cliënten zich daardoor onvoldoende hebben kunnen voorbereiden op de inhoud ervan.
18. De rechtbank zal het rapport toch toelaten, omdat zij het niet aannemelijk vindt dat de
maatschap en eiser door de te late indiening in hun belangen zijn geschaad. Zij stelt vast dat in de zienswijze en het bezwaarschrift van de maatschap en in beide beroepschriften meerdere malen wordt verwezen naar en geciteerd uit dit rapport. [2] Het rapport en de inhoud ervan waren dus al lange tijd bekend bij de maatschap en eiser. Het was hun gezien de inhoud van de beroepschriften kennelijk ook duidelijk dat de minister de bestreden besluiten mede op dit rapport heeft gebaseerd. Zij hebben dus voldoende gelegenheid gehad om rekening te houden met dit rapport en zij hebben zich er ook op kunnen voorbereiden om op de inhoud ervan te kunnen reageren. De rechtbank voegt het rapport daarom toe aan het dossier en zal het voor zover nodig bij haar beoordeling betrekken.
Omvang geding
19. Het beroepschrift van de maatschap richt zich ook tegen de intrekking van de
derogatievergunning voor het jaar 2018 en het uitsluiten voor een derogatie over het jaar 2024. De rechtbank is echter niet bevoegd om daarover een oordeel te geven, omdat het College van het Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) bevoegd is om in eerste en enige aanleg te oordelen over een beroep tegen besluiten waarin toepassing wordt gegeven aan de Meststoffenwet, met uitzondering van het opleggen van een bestuurlijke boete. [3] De maatschap heeft tegen de intrekking en uitsluiting ook beroep ingesteld bij het CBb. Anders dan de maatschap heeft verzocht, kan de rechtbank in haar beoordeling niet vooruitlopen op het oordeel van het CBb. Ter voorlichting aan de maatschap merkt de rechtbank wel op dat, mocht het CBb oordelen dat de intrekking van de derogatievergunning moet worden herroepen, deze vergunning herleeft en de hogere gebruiksnorm dierlijke meststoffen geldt. De hoogte van de boete zal dan door de minister (of zelf voorziend door het CBb) moeten worden aangepast. In dit beroep beoordeelt de rechtbank dan ook alleen of de minister op goede gronden aan de maatschap bestuurlijke boetes heeft opgelegd.
Toetsingskader en verdeling bewijslast
20. Het systeem van de Meststoffenwet houdt in dat een algeheel verbod geldt voor het op
of in de bodem brengen van meststoffen. Een agrariër mag alleen mest gebruiken als hij de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm niet overschrijdt. [4] Dat betekent dat in deze zaken de maatschap en eiser primair diegenen zijn die aannemelijk moeten maken dat zij de gebruiksnormen hebben nageleefd. Deze op hen rustende bewijslast geldt niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond. De hoeveelheid landbouwgrond is namelijk bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen. De manier waarop de maatschap en eiser aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden ligt in grote lijnen vast. De wet regelt namelijk aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht. Daarnaast legt de wet een agrariër de verplichting op om bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit alles neemt niet weg dat de maatschap en eiser ook op een andere manier aannemelijk kunnen maken dat zij de gebruiksnormen niet hebben overschreden. Zij moeten dan alternatieve gegevens en bewijzen overleggen die voldoende zijn onderbouwd en ook betrouwbaar zijn. Dat de bewijslast primair op de maatschap en eiser rust, betekent niet dat de minister geen verplichting heeft. Als de minister een boete oplegt, moet hij namelijk op basis van concrete feiten en omstandigheden aantonen dat de overtreding is begaan. [5]
Leeswijzer beroepsgronden
21. De rechtbank beoordeelt of de minister de boetes aan de maatschap en eiser had mogen
opleggen en of de minister aanleiding had moeten zien om de boetes te matigen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van de maatschap en eiser. De rechtbank zal eerst de gronden bespreken die de maatschap en eiser hebben aangevoerd over het door de minister vastgestelde samenwerkingsverband. Daarbij zal zij ook de gronden bespreken die zijn aangevoerd tegen de melk- en kaasproductie voor het jaar 2018, omdat die productie voor de minister mede aanleiding is geweest tot het vaststellen van het samenwerkingsverband.
Vervolgens beoordeelt de rechtbank de beroepsgronden die gaan over de gebruiksnormen voor 2018 en 2019. Daarna komt de rechtbank toe aan de gronden die zijn aangevoerd over het vaststellen van de mestvoorraad. De gronden over de evenredigheid van de boetes en het overschrijden van de redelijke termijn zal de rechtbank als laatste bespreken.
22. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen als bijlage bij deze uitspraak.
Is er in 2018 sprake van een samenwerkingsverband?
23. De maatschap en eiser voeren aan dat de minister hun beide ondernemingen ten
onrechte heeft aangemerkt als samenwerkingsverband als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder gg, van de Meststoffenwet. Beide ondernemingen hebben géén afspraken gemaakt om gezamenlijk vee te houden en/of aanverwante activiteiten (kaas- en melkproductie) te organiseren en uit te voeren. In de eerste een à twee weken van 2018 kwam het inderdaad voor dat een deel van het vee van eiser in dezelfde stal liep als het vee van de maatschap, maar dit was slechts een zeer beperkte overgangsperiode. Er waren voldoende voorzieningen om te kunnen spreken van een afgescheiden, zelfstandige (pot)stal en er waren wel degelijk kalveren aanwezig in de potstal. De informatie uit het Koekompas van 22 juni 2017 dat er ongeveer 170 koeien worden gehuisvest, klopt niet. Dit blijkt uit de inspectie die organisatie Qlip eind 2017 heeft uitgevoerd en uit de veeregistratie van de maatschap in CRV Mineraal.
24. Voor zover de minister het samenwerkingsverband heeft gebaseerd op de kaas- en
melkproductie, voeren de maatschap en eiser aan dat de productie die de NVWA afleidt uit het melkafleverpatroon onjuist is, omdat het aantal afgenomen kilogram melk per ophaalmoment sterk fluctueerde. De cijfers die in de MelkProductieRegistratie (MPR)-monsterregistraties zijn terug te vinden, kunnen ook niet worden gebruikt om de melkproductie van de koeien te bepalen. De maatschap gebruikte de MPR-gegevens namelijk uitsluitend om de gehalten (vet en eiwit) en het celgetal te bepalen en andere gegevens werden daarom niet altijd goed geregistreerd en zeker niet gecontroleerd. De NVWA heeft de koeien van de maatschap en eiser ten onrechte bij elkaar opgeteld en daar komt bij dat het vee van eiser geen melk produceerde (anders dan voor eigen kalveren als zoogkoe). Ook de aannames van de NVWA, en daardoor de minister, over de kaasproductie kloppen niet. Dat de ontbrekende 907 kaasmerken (nummers [nummer 5] t/m [nummer 6] ) zijn gebruikt voor andere kazen is onjuist. Zoals op de overgelegde foto’s is te zien, zijn meerdere kaasstempels niet gebruikt maar onbruikbaar geworden doordat ze aan elkaar kleefden. Ook de aannames van de NVWA over de houdbaarheid van het zuursel en de gemiddelde rijpingstermijn van kaas kloppen niet. Ter onderbouwing van hun standpunt overleggen de maatschap en eiser het nader onderzoek van 23 februari 2022 van deskundige drs. ing. [deskundige] naar melk- en kaasproductie.
25. Deze beroepsgronden slagen niet. Dat legt de rechtbank hierna uit.
25. De rechtbank stelt allereerst vast dat de minister alleen
over het jaar 2018 heeft aangenomen dat sprake is van een samenwerkingsverband. De minister vindt dat de maatschap en eiser de gebruiksnormen hebben overschreden en heeft daarvoor een boete opgelegd. Zoals onder punt 20 uiteen is gezet, moet de minister dan op basis van concrete feiten en omstandigheden aantonen dat de overtreding is begaan. In dit geval heeft de minister zich gebaseerd op het NVWA-rapport van 9 april 2020 met rapportnummer [nummer 2] en de daarbij behorende bijlagen. Volgens vaste rechtspraak mag de minister in beginsel uitgaan van de bevindingen in een NVWA-rapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. [6] In het hiervoor genoemde NVWA-rapport wordt, mede aan de hand van welzijnsinspecties en bedrijfsbezoeken, geconcludeerd dat het vee van de maatschap en dat van eiser door elkaar heen liep in dezelfde stallen en dat het vee in één melkstal werd gemolken. Doordat het melkvee door elkaar heen liep, is het niet mogelijk een feitelijke scheiding aan te brengen in de mest geproduceerd door de koeien van de maatschap en die van eiser. Ook is volgens de NVWA geen feitelijke scheiding mogelijk in de melkproductie, omdat al het melkvee werd gemolken in dezelfde melkstal en de melk werd afgeleverd in één melktank. Voor de melkproductie over het jaar 2018 geldt bovendien dat deze volgens de NVWA hoger is dan de maatschap heeft opgegeven en dat die melk niet alleen door koeien van de maatschap geproduceerd kan zijn. De NVWA verwijst hiervoor naar het uitgebreide onderzoek dat is verricht naar het jaaroverzicht melkleveranties aan de melkfabriek, de kalender 2018 van de maatschap met daarop aantekeningen over de verkaasde melk, het kaasboek 2018, de hoeveelheden verkaasde melk en de koopovereenkomsten boerenkaas. Opgeteld bij de constateringen die in januari 2018 bij de controles zijn gedaan, heeft dit de minister geleid tot de conclusie dat er over het hele jaar 2018 sprake moet zijn geweest van een samenwerkingsverband. De rechtbank is van oordeel dat de minister op deze wijze voldoende feiten en omstandigheden heeft aangetoond om zijn conclusie op te kunnen baseren.
27. Dan is het vervolgens de vraag of de maatschap en eiser met de door hen overgelegde
stukken en verklaringen aannemelijk hebben gemaakt dat geen sprake is van en samenwerkingsverband en dat de aannames van de minister over de kaas- en melkproductie niet kloppen. De rechtbank is van oordeel dat zij daarin niet zijn geslaagd. De enkele verklaring van de maatschap en eiser dat hun vee slechts een paar weken door elkaar liep, is daarvoor onvoldoende en wordt ook niet ondersteund met concrete bewijzen. Bovendien heeft de minister erop gewezen dat ook de melk- en kaasproductie voor het jaar 2018 laat zien dat de melkkoeien van eiser nagenoeg het hele jaar hebben bijgedragen aan de melkproductie. De maatschap en eiser hebben dit betwist, maar de rechtbank stelt vast dat uit het NVWA-rapport duidelijk blijkt dat de maatschap en eiser niet in staat zijn geweest een duidelijke en deugdelijke administratie over te leggen.
28. Als alternatieve administratie heeft de maatschap een handgeschreven A4-tje
overgelegd waarop voor 2018 de beginvoorraad, de verkoop, de productie en de eindvoorraad kaas in kilogram staan genoteerd. Ook heeft de maatschap gewezen op de getallen die staan genoteerd op de kalender van 2018. Voor zowel de getallen op het A4-tje, als op de kalender geldt dat op geen enkele wijze te herleiden valt waar ze vandaan komen of waarop ze zijn gebaseerd, terwijl de melk- en kaasproductie in het NVWA-rapport juist wel aan de hand van de melkleveranties en kaasovereenkomsten is becijferd. Voor de getallen op de kalender merkt de rechtbank bovendien op dat uit het dossier blijkt dat deze getallen volgens de maatschap voor een paar maanden wel wat zeggen maar voor andere maanden weer niet. Daarmee kan niet worden gesproken van betrouwbare of verifieerbare gegevens. Het rapport van Westeneng neemt de stellingen en verklaringen van de maatschap als uitganspunt, zodat de rechtbank aan dit rapport niet de waarde toekent die de maatschap en eiser eraan toekennen. Ook aan wat Westeneng opmerkt over de houdbaarheid van het zuursel en de gemiddelde rijpingstermijn van kaas komt geen doorslaggevende betekenis toe. Dit is immers niet na te gaan aan de hand van bijvoorbeeld een adequaat bijgehouden kaas- of logboek. Daarbij komt dat de minister in de bestreden besluiten heeft toegelicht dat, als moet worden uitgegaan van een langere rijpingstijd, de kaasproductie bijna drie keer hoger uitvalt dan wat de maatschap voor 2018 heeft opgegeven, wat niet aannemelijk lijkt. Voor de (ontbrekende) kaasstempels en facturen voor de bereidingsproducten geldt dat uit bijlage 78 van het NVWA-rapport met rapportnummer [nummer 2] blijkt dat ze geen zelfstandige rol hebben gespeeld in de berekening van de melkproductie. Wat de maatschap hierover heeft aangevoerd, zal de rechtbank daarom niet bespreken.
29. Eiser voert in dit verband aan dat de minister zijn koeien ten onrechte heeft aangemerkt als melkkoeien en dat hij zijn koeien niet heeft gemolken. De gemachtigde heeft op de zitting expliciet naar voren gebracht dat deze beroepsgrond alleen betrekking heeft op het jaar 2018. Tijdens de zitting heeft eiser toegelicht dat de kalveren twee weken bij de koeien in de stal bleven. Dit was volgens eiser om te voorkomen dat de kalveren voor een langere tijd melk zouden drinken bij de koeien en deze koeien als gevolg daarvan zouden afvallen. Dit is volgens eiser onwenselijk, omdat de koeien daardoor steeds minder vlees hebben en de koeien uiteindelijk afgevoerd moet worden voor de slacht. Daarom werden volgens eiser de kalveren na twee weken bij de koeien weggehaald. De melkproductie is dan nog niet volop op gang gekomen en deze stopt dan vanzelf, aldus eiser.
30. Deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals hiervoor is overwogen heeft de NVWA voor het jaar 2018 vastgesteld dat de melkproductie hoger is dan door de maatschap is opgegeven en dat de melkproductie niet alleen door koeien van de maatschap geproduceerd kan zijn. De verklaring van eiser op de zitting is niet verenigbaar met de melkproductie, die niet alleen door de koeien van de maatschap kan zijn geproduceerd. Daar komt bij dat de NVWA bij diverse inspecties geen kalveren bij diverse koeien heeft aangetroffen, dit terwijl op diverse overzichten is weergegeven dat wel kalveren zijn geboren. [7] Volgens de minister werden de kalveren van eiser gemiddeld binnen twintig dagen afgevoerd en stopt een koe na het afvoeren van het kalf niet direct met melk geven. Ook het type koe dat door eiser voornamelijk werd gehouden, een zwartbont, is minder geschikt om als zoogkoe te houden. Deze dieren hebben volgens de minister een natuurlijke drang om meer melk te produceren dan één kalf op kan. Wanneer er dan ook nog minder dan één kalf per koe in het hok loopt, zal de rest van de melk volgens de minister gemolken moeten worden om uiergezondheidsproblemen te voorkomen.
31. Dit alles leidt de rechtbank tot het oordeel dat de maatschap en eiser niet met betrouwbare, verifieerbare en bedrijfsspecifieke gegevens hebben onderbouwd en inzichtelijk hebben gemaakt dat zij niet hebben samengewerkt in het jaar 2018.
Gebruiksnorm – oppervlakte landbouwgrond voor 2018 en 2019
32. Volgens de maatschap en eiser is de minister in de boetebesluiten en de bestreden
besluiten uitgegaan van een verkeerde hoeveelheid landbouwgrond. Zij voeren aan dat de minister een aantal percelen ten onrechte niet heeft meegenomen in de berekening van de gebruiksruimte. Perceel [nummer 7] werd volgens hen in heel 2018 tegelijkertijd met perceel [nummer 8] meegemaaid en meegemest, zoals ook blijkt uit de verklaring van Vehmeijer en de gebruikersverklaring. Voor perceel 83 verwijzen zij voor het jaar 2018 naar de grondgebruikersverklaring van [B] . Voor perceel [nummer 9] - [nummer 10] geldt dat [eiser sub 1b] eind 2018 heeft gesproken met [A] (namens de eigenaar van het perceel), die aangaf geen reden te zien om het perceel niet opnieuw in gebruik te geven aan de maatschap. Dit perceel is door de maatschap ook feitelijk gebruikt in 2019. De percelen [nummer 11] - [nummer 12] heeft de maatschap in gebruik gekregen en zij maaide het gras, bemestte deze percelen en liet er vee lopen. Ook voor deze percelen verwijzen de maatschap en eiser naar de grondgebruikersverklaringen.
33. De rechtbank overweegt dat een landbouwer elk jaar de tot het bedrijf behorende
oppervlakte landbouwgrond moet opgeven. Op grond van de wet en vaste rechtspraak kunnen percelen alleen worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als daarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend en als deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik zijn. [8] Deze laatste eis brengt mee dat degene die het landbouwbedrijf voert, de feitelijke beschikkingsmacht moet hebben over de desbetreffende grond. Daarvoor is een geldige juridische titel nodig en de landbouwer moet in de praktijk in staat zijn het teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. [9]
34. De rechtbank stelt vast dat de minister perceel [nummer 7] voor het jaar 2018 wel heeft
meegenomen in de gebruiksruimte, maar voor het jaar 2019 niet. [10] Voor het jaar 2019 heeft de minister dit perceel niet meegenomen, omdat de NVWA heeft geconstateerd dat het perceel in 2019 werd gebruikt als gazon/tuin. [11] Dit wordt ook bevestigd door de gemaakte foto’s en de verklaring van eigenaar Vehmeijer die als bijlage 7 bij het NVWA-rapport met rapportnummer [nummer 1] zijn gevoegd. Dat dit onjuist zou zijn, blijkt niet. Voor perceel 83 is de rechtbank van oordeel dat uit de grondgebruikersverklaring van [B] niet kan worden opgemaakt dat de maatschap in 2018 feitelijke beschikkingsmacht had over dit perceel. De grondgebruikersverklaring, waarvan niet met zekerheid vaststaat dat deze daadwerkelijk op 1 april 2017 is opgesteld en ondertekend, biedt nagenoeg geen inzicht in de afspraken die zijn gemaakt met betrekking tot het perceel. [B] heeft daarover verklaard dat hij het perceel al 15 of 16 jaar in gebruik had en zelf heeft onderhouden. De maatschap heeft er een keer per jaar een paar tankjes mest gebracht en heeft ook wel eens gras meegenomen van het perceel. Volgens [B] was de grondgebruikersverklaring alleen bedoeld voor de mest. Gelet hierop is door de maatschap en eiser niet aannemelijk gemaakt dat de maatschap de feitelijke beschikkingsmacht had over dit perceel, nog daargelaten dat niet is gebleken dat de maatschap in de praktijk het teeltplan en bemestingsplan op elkaar kon afstemmen en deze plannen in samenhang kon realiseren. De rechtbank is verder van oordeel dat de minister op basis van de verklaringen van de eigenaren/huurders terecht heeft geconcludeerd dat de maatschap en/of eiser niet de feitelijke beschikkingsmacht hadden over de percelen [nummer 9] - [nummer 10] en [nummer 11] - [nummer 12] . Wat zij hiertegen aanvoeren geeft de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten om te twijfelen aan de conclusie uit het NVWA-rapport met rapportnummer [nummer 2] . Dit betekent dat de rechtbank van oordeel is dat de minister bij het bepalen van de gebruiksnorm voor 2018 en 2019 is uitgegaan van de juiste hoeveelheid landbouwgrond.
Gebruiksnorm – grondmonsters
35. De maatschap voert aan dat voor de percelen [nummer 13] - [nummer 14] formeel gezien niet aan de
voorwaarde voor het nemen van grondmonsters is voldaan, maar dat er wel grondmonsters zijn genomen door de vorige gebruiker. Nu deze nog beschikbaar en geldig waren, is er inhoudelijk wel aan de verplichting voldaan. De maatschap heeft daarnaast op 29 augustus 2019 alsnog grondmonsters laten nemen.
36. Deze beroepsgrond slaagt niet. De bemonstering is nodig om het fosfaatgehalte te
kunnen vaststellen wat vervolgens weer bepalend is voor de indeling in klasse voor de fosfaatgebruiksnorm. Het is aan de maatschap om het fosfaatgehalte aannemelijk te maken. De minister heeft er op gewezen dat hij uit de screenshots van de bemonstering niet kan opmaken dat deze afkomstig zijn van een geaccrediteerd laboratorium en dat er ook geen analyserapport beschikbaar is. Verder wijst de minister op de onverklaarbare oppervlakteverschillen tussen de screenshots en de metingen uit het NVWA-rapport met rapportnummer [nummer 2] . Volgens de minister zijn de monsters van de vroegere gebruiker daarom niet representatief en niet bruikbaar voor het vaststellen van een betrouwbare fosfaattoestand van de percelen. De rechtbank kan dit volgen.
Gebruiksnorm – oppervlakteverschillen
37. De maatschap en eiser voeren aan dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd
waarom hij uitgaat van 79,26 hectare over het jaar 2019, terwijl in het NVWA-rapport met rapportnummer [nummer 1] een oppervlakte van 79,50 hectare wordt berekend.
38. De rechtbank stelt vast dat de minister heeft toegelicht dat de berekening in het NVWA-
rapport uitgaat van de oppervlakte die de landbouwer zelf heeft opgegeven op de gecombineerde data-inwinning (GDI). Deze oppervlakte is dan nog niet gecontroleerd. In het primaire besluit dat gaat over het jaar 2019 en is gericht aan de maatschap heeft de minister op pagina 11 uiteengezet op welke wijze hij de totale oppervlakte landbouwgrond heeft berekend en waarin de verschillen met de NVWA-berekening zitten. Waarom deze berekening niet juist is, wordt door de maatschap en eiser verder niet concreet onderbouwd. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Voorraad – forfaitaire normen aan- en afvoer mest
39. De maatschap en eiser voeren aan dat de door de NVWA gebruikte forfaitaire normen voor de berekening van de aan- en afvoer van de mest in het jaar 2018 niet aansluiten bij de berekende productie voor de bepaling van de gehaltes in de voorraad van de maatschap. De gemachtigde heeft er daarbij op gewezen dat de berekening laat zien dat de NVWA ervan uitgaat dat het stikstofgehalte lager wordt als de mest de mestput bereikt en het fosfaatgehalte hoger wordt. Ter onderbouwing van het standpunt hebben de maatschap en eiser een eigen berekening overgelegd die is gebaseerd op de eigen opgaven.
40. De rechtbank volgt de maatschap en eiser niet. De berekening die de maatschap en eiser hebben opgesteld gaat niet uit van de forfaitaire normen, maar van een eigen opgave waarvan juist door de minister is vastgesteld dat deze niet klopt. De maatschap en eiser hebben niet met bijvoorbeeld een deskundigenrapport onderbouwd weersproken waarom de forfaitaire normen niet zouden kloppen. De eigen stelling van de maatschap en eiser dat de normen niet kloppen is geen reden om niet van deze forfaits uit te gaan. De beroepsgrond slaagt niet.
Voorraad - 2019
41. Eiser voert aan dat de minister (in opvolging van de NVWA) de voorraad mest eind 2019 onjuist en onvolledig heeft vastgesteld. Volgens eiser was meer mest aanwezig dan in het NVWA-rapport is vermeld. [12] Eiser wijst er daarbij op dat in het rapport ten onrechte is vermeld dat in de potstal 20 centimeter mest aanwezig was en dat deze na 1 januari 2020 moet zijn geproduceerd. Volgens eiser is de potstal 70 centimeter diep, 5 meter breed en 15 meter lang. Op de foto’s bij het NVWA-rapport is te zien dat de mest ongeveer 20 centimeter onder de rand zit. Dit betekent volgens eiser dat er meer mest aanwezig moet zijn geweest. Eiser heeft zelf berekend dat op het moment van de controle op 21 februari 2020 er 37,5 m³ mest aanwezig was, waarvan 30,5 m3 voorraad betrof van eind 2019. Eiser heeft er ook op gewezen dat toen hij de potstal in gebruik nam, hij deze heeft uitgegraven, er keerwanden in heeft gezet en de potstal heeft voorzien van een dak. Hij heeft pas later zand en steen in de stal aangebracht. Op het moment van de controle was de potstal volgens eiser hierdoor waarschijnlijk dieper. De NVWA heeft hier ten onrechte geen rekening mee gehouden.
42. Deze beroepsgrond slaagt niet. Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. De bewijslast voor zodanige twijfel aan de bevindingen van een toezichthouder dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd, rust dus op eiser. [13]
43. De rechtbank is van oordeel dat in wat eiser aanvoert geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen in het rapport van bevindingen van 19 maart 2020. Op pagina 7 van het rapport van bevindingen van 19 maart 2020 zijn de volgende bevindingen van de NVWA-controleur opgenomen:
‘‘(…)
Ik zag dat deze potstal recent was ingestrooid, en dat vooraan, onder de mestlaag een soort groen (windbreek) gaas aanwezig was.
Ik zag dat in deze potstal een ca. 20 cm dikke laag vaste mest aanwezig was, echter beoordeelde dat deze was ontstaan na 31-12-2019.
(…)’’
44. Naar het oordeel van de rechtbank sluiten de hiervoor vermelde bevindingen van de NVWA-controleur en de afmetingen van de potstal zoals eiser deze heeft gemeten, elkaar niet uit. Dat de potstal volgens eiser 70 centimeter diep is, sluit naar het oordeel van de rechtbank niet uit dat de NVWA-controleur een mestlaag van 20 centimeter heeft waargenomen. De NVWA-controleur rapporteert immers niet dat de potstal maar 20 centimeter diep is. Met de informatie uit het rapport van bevindingen van 19 maart 2020 ziet de rechtbank geen reden om te twijfelen aan de bevindingen van de NVWA-controleur. Volgens de minister kunnen de runderen die in de potstal zijn aangetroffen maximaal 22 dagen in 2019 in de potstal doorbrengen. Als de minister de rekensystematiek van eiser volgt kan er enkel 3 m³ vaste mest in 2019 zijn geproduceerd (22 dagen / 31 dagen) * 4,2 m³ vaste mest = 3 m³). De rechtbank is het met de minister eens dat het om deze reden niet aannemelijk is dat er eind 2019 30,5 m3 aan vaste mest op voorraad is geweest in de potstal.
45. Eiser voert ook aan dat de minister ten onrechte is uitgegaan van een onjuiste hoeveelheid vaste mest die buiten de potstal in opslag lag. Volgens eiser gaat het om een hoop vaste mest die bestaat uit de hoeveelheid mest die eiser na eenmaal uitmesten van de potstal buiten de potstal heeft neergelegd. Hij heeft de potstal uitgemest op het moment dat de mest 20 centimeter boven de rand van de potstal uitkwam. Dit is volgens eiser 67,7 m³ vaste mest. Uitgaande van een gewicht van 0,8 ton/m³, gaat het volgens eiser om een hoeveelheid vaste mest van 54,16 ton, anders dan de door de NVWA berekende hoeveelheid van 50 ton.
46. Deze beroepsgrond slaagt niet. De NVWA-toezichthouder heeft in het rapport van bevindingen van 19 maart 2020 met rapportnummer [nummer 4] gerapporteerd dat hij door afstappen van deze hoop mest een inschatting heeft gemaakt van de aanwezige hoeveelheid vaste mest, die naar hij zag in een kuil lag. Deze kuil was aangelegd door de bovenste teellaag gras weg te schuiven en deze als dam om deze mesthoop te gebruiken, om de gier en percolatie water uit deze mest binnen deze dammen te houden. De toezichthouder zag dat deze hoop gemiddeld ongeveer 10 meter lang was en in breedte varieerde van 4 tot 7 meter en een mesthoogte die varieerde van 0,8 tot 1 meter. De toezichthouder schatte de oppervlakte vaste mest op 50 m² met een mest hoogte van maximaal 1 meter. De toezichthouder schatte dat, rekening houdend met een soortelijk gewicht van 0,8 ton/m³ voor vaste mest, op deze locatie maximaal ongeveer 50 ton vaste rundvee mest aanwezig was op deze mesthoop, die, gelet op de wijze van aantreffen maximaal ook op 31 december 2019 aanwezig geweest kan zijn. Eiser beschikt niet over een naar waarheid bijgehouden inzichtelijke administratie. De door eiser gestelde hoeveelheid vaste mest van 54,16 ton is niet door eiser onderbouwd of inzichtelijk gemaakt met betrouwbare, verifieerbare en bedrijfsspecifieke gegevens. De enkele stelling is hiervoor onvoldoende.
47. Eiser voert aan dat de minister ten onrechte geen opname heeft gemaakt van de mesthoop aan de [straat] in Breukelen . De resterende vaste mest die door eiser is opgegeven, was hier opgeslagen. Volgens eiser dient op dit punt een correctie plaats te vinden omdat deze tot het jaar 2019 behoorde, en niet tot het jaar 2020 zoals de minister meent.
48. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Op pagina 5 van het rapport van bevindingen van 19 maart 2020 met rapportnummer [nummer 4] is vermeld dat eiser op 19 februari 2020 diverse documenten heeft overgelegd aan de NVWA, waaronder de documenten die betrekking hebben op de eindvoorraden mest in 2019. Deze stukken hadden alleen betrekking op de [adres] te [vestigingsplaats] en de potstal. Eiser heeft toen geen melding gemaakt van eindvoorraden mest 2019 aan de [straat] in Breukelen . Dat eiser eindvoorraden mest aanhield aan de [straat] in Breukelen is niet onderbouwd of inzichtelijk gemaakt met betrouwbare, verifieerbare en bedrijfsspecifieke gegevens. Eisers enkele stelling is hiervoor onvoldoende.
Boetes vanwege het niet naleven van administratieve verplichtingen
49. De maatschap voert aan dat vanwege de vervaltermijn uit artikel 5:45 van Pro de Awb voor het jaar 2019 geen boetes meer hadden mogen worden opgelegd voor het niet naleven van administratieve verplichtingen. De boetes worden op 19 januari 2023 opgelegd en dat is meer dan drie jaar na 2019.
50. Tijdens de zitting heeft de gemachtigde van de minister verklaard dat de boete van
€ 300,- wegens het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie ten onrechte is opgelegd. De boete van € 300,- wegens het niet naar waarheid verstrekken van de gevraagde gegevens, wordt wel gehandhaafd. De gevraagde gegevens zijn door de maatschap op 31 januari 2020 verstrekt. Het primaire besluit is genomen op 19 januari 2023 en dus binnen de termijn van drie jaar.
51. Gelet op de verklaring van de gemachtigde van de minister is het beroep gegrond en vernietigt de rechtbank het bestreden besluit, voor zover daarbij voor de maatschap de boete van € 300,- voor het niet naleven van administratieve verplichtingen is gehandhaafd. De rechtbank voorziet zelf in de zaak, in die zin dat die boete wordt herroepen. Over de boete van € 300,- voor het niet naar waarheid verstrekken van de gevraagde gegevens is de rechtbank van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een verjaringstermijn niet eerder kan aanvangen dan het moment waarop die gegevens worden verstrekt. Eerder dan dat moment kan de minister de gevraagde gegevens immers niet controleren.
Evenredigheid boete
52. De maatschap en eiser voeren aan dat de aan hen opgelegde boetes onevenredig zijn gelet op de omstandigheden van het geval. De gemachtigde heeft er daarbij op gewezen dat geen sprake is van recidive, een geringe financiële draagkracht en een beperkt economisch voordeel. Op de zitting heeft de gemachtigde verduidelijkt dat de geringe financiële draagkracht alleen geldt voor de maatschap en niet voor eiser.
53. De rechtbank overweegt dat de hoogte van de opgelegde boete is vastgesteld in overeenstemming met artikel 12 van Pro de Meststoffenwet, in samenhang met artikel 57 van Pro de Meststoffenwet. Omdat het gaat om bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere boete op als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Dit volgt uit artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Binnen dit kader wordt beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan de hand van met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.
54. De rechtbank ziet in de door de maatschap en eiser gestelde omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat de boetes onevenredig hoog zijn en (verder) moet worden gematigd. De enkele omstandigheid dat geen sprake is van recidive maakt niet dat de boetes onevenredig zijn. Ook het feit dat de maatschap en eiser een gering economisch voordeel zouden hebben gehad, kan niet worden beschouwd als een bijzondere omstandigheid op basis waarvan de boete moet worden gematigd. De wetgever heeft bij de bepaling van de gefixeerde boetebedragen namelijk al rekening gehouden met het feit dat het daadwerkelijke economische voordeel feitelijk veel lager kan zijn dan de op te leggen boete. [14] Dat de maatschap over een geringe financiële draagkracht zou beschikken, is niet onderbouwd met actuele en verifieerbare stukken die inzicht gegeven in de financiële draagkracht van de maatschap, hoewel de minister haar daartoe wel in de gelegenheid heeft gesteld. Op de zitting heeft [eiser sub 1b] naar voren gebracht dat hij zijn vermogensbestanddelen, zoals onroerend goed, niet gemakkelijk kan verkopen. Dit is echter niet aannemelijk gemaakt met bijvoorbeeld een verklaring van een bank waaruit dit blijkt. De beroepsgrond slaagt niet.
Bestaat aanleiding voor verder matiging vanwege overschrijding van de redelijke termijn?
55. De maatschap en eiser verzoeken om verdere matiging van de bestuurlijke boetes als gevolg van overschrijding van de redelijke termijn.
56. De rechtbank overweegt dat in punitieve zaken het uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan twee jaar. Er kunnen echter factoren zijn die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven een overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. [15] De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. [16]
57. In dit geval is de redelijke termijn begonnen met de voornemens tot boeteoplegging van 17 juni 2021. Op het moment van deze uitspraak (uitgaande van 17 juli 2025) is de redelijke termijn met twee jaar en een maand overschreden. De rechtbank ziet in het gegeven dat de minister de boetes al heeft gematigd met € 2.500,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum de boeterapporten en de oplegging van de boetes (dan wel het voornemen daartoe), aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn met meer dan een jaar, handelt de rechtbank naar bevind van zaken. [17] Als uitgangspunt geldt daarbij dat de boetes verder worden verlaagd met 5% per half jaar. [18]
58. Dit leidt tot een matiging van de boetes met in totaal 15%. Dat betekent dat de rechtbank voor het jaar 2018 de bestuurlijke boetes zal matigen tot € 38.487,89 (€ 45.279,87 * 0,85 = € 38.487,89) en € 1.867,88 (€ 2.197,50 * 0,85 = € 1.867,88) voor de maatschap en tot
€ 8.434,99 (€ 9.923,52 * 0,85 = € 8.434,99) en € 673,48 (€ 792,33 * 0,85 = € 673,48) voor eiser. Voor het jaar 2019 zal de rechtbank de boetes matigen tot € 28.548,95 ((€ 33.287,- +
€ 300,-) * 0,85 = € 28.548,95) voor de maatschap en tot € 35.331,53 (€ 41.566,50 * 0.85 =
€ 35.331,53) voor eiser.
Conclusie en gevolgen
59. De beroepen zijn gegrond, omdat de boete van € 300,- wegens het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie ten onrechte is opgelegd en de overige boetes worden gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank zal daarom de bestreden besluiten vernietigen ten aanzien van de hoogte van de boetes en zelf in de zaak voorzien door de besluiten van 19 januari 2023 te herroepen wat betreft de hoogte van de boetes en de hoogte van de boetes vast te stellen op de bedragen die zijn vermeld onder punt 58.
60. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet de minister aan de maatschap
en eiser het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
61. De minister moet ook de proceskosten die de maatschap en eiser hebben gemaakt
vergoeden. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de bezwaarprocedure levert de bijstand door een gemachtigde 2 punten op: 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 647,-. Voor de beroepsprocedure levert de bijstand door een gemachtigde eveneens 2 punten op: 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van
€ 907,- bij een wegingsfactor 1. Omdat de gemachtigde zowel de maatschap heeft bijgestaan als eiser en de zaken deels van elkaar verschillen, acht de rechtbank het gerechtvaardigd om deze vergoeding zowel toe te kennen voor de zaak van de maatschap, als de voor zaak van eiser. Dat betekent dat in de zaak van de maatschap in totaal € 3.108,- wordt toegekend en in de zaak van eiser hetzelfde bedrag.
Beslissing
De rechtbank:
ten aanzien van het beroep van de maatschap- verklaart zich onbevoegd voor zover het beroep zich richt tegen de intrekking van de derogatievergunning voor het jaar 2018 en het uitsluiten voor derogatie over het jaar 2024;
- verklaart het beroep voor het overige gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 5 april 2023, voor zover dat betrekking heeft op de
boete van € 300,- voor het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie
en voor zover dat betrekking heeft op de hoogte van de overige boetes;
- herroept het primaire besluit over het jaar 2019, voor zover daarbij de bovengenoemde
boete is opgelegd
- herroept de primaire besluiten over 2018 en 2019 voor zover die betrekking hebben op de
hoogte van de overige boetes;
- stelt de hoogte van de boetes voor het jaar 2018 vast op € 38.487,89 en € 1.867,88 en voor
het jaar 2019 op € 28.548,95 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het
vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 371,- aan de maatschap te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 3.108,-.
ten aanzien van het beroep van eiser
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 5 april 2023, voor zover dat betrekking heeft op de
hoogte van de boetes;
- herroept de primaire besluiten over de jaren 2018 en 2019, voor zover die betrekking
hebben op de hoogte van de boetes;
- stelt de hoogte van de boetes voor het jaar 2018 vast op € 8.434,99 en € 673,48 en voor het
jaar 2019 op € 35.331,53 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het
vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 187,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 3.108,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, voorzitter, en mr. R.C. Moed en
mr. E.C. Matiasen, leden, in aanwezigheid van mr. G.M.C.P. Maarhuis en
mr. M.H.L. Debets, griffiers.
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Meststoffenwet
Artikel 1, eerste lid, onder gg, bepaalt dat onder landbouwer wordt verstaan: natuurlijke persoon of rechtspersoon die of samenwerkingsverband van natuurlijke personen of rechtspersonen dat enige vorm van landbouw uitoefent op een bedrijf.
Gebruiksnormen
Artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8
Het in artikel 7 gestelde Pro verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Artikel 9
De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
Artikel 11
De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, bedraagt 75 kilogram fosfaat per hectare grasland en 40 kilogram fosfaat per hectare bouwland.
Bij ministeriële regeling worden hogere fosfaatgebruiksnormen voor meststoffen vastgesteld die kunnen verschillen naargelang de fosfaattoestand van de bodem, het gebruik van de landbouwgrond als grasland of bouwland, de te telen gewassen, de toegepaste landbouwpraktijk, de gewasopbrengst, de kenmerken van de bodem, de grondsoort, de grondwatertoestand en de ecologie van een gebied.
Bij ministeriële regeling kunnen voorwaarden of beperkingen worden gesteld aan de toepassing van hogere fosfaatgebruiksnormen voor meststoffen.
Artikel 12
Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof.
(….);
Voor de toepassing van artikel 8, onderdeel c, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het tweede lid in samenhang met het eerste lid, met dien verstande dat de hoeveelheden meststoffen steeds worden uitgedrukt in kilogrammen fosfaat.
Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat bij de bepaling van de in het vierde lid bedoelde hoeveelheid meststoffen de hoeveelheid fosfaat in bij de regeling omschreven organische meststoffen slechts voor een bij de regeling bepaald deel in aanmerking wordt genomen. Dit deel kan al naar gelang de aard van de meststoffen verschillend worden vastgesteld.
Mestverwerkingsplicht
Artikel 33a
Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren.
Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar:
op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert;
een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot:
1° laat verwerken,
2° voor zover de landbouwer behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie landbouwers, overdraagt of laat overdragen aan een afnemer die behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie afnemers, of
3° brengt op of in de in het desbetreffende kalenderjaar bij het desbetreffende bedrijf in gebruik zijnde landbouwgrond die is gelegen in Duitsland of België op een bij regeling van Onze Minister vast te stellen afstand van de Nederlandse grens, voor zover is voldaan aan bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden;
Administratieve verplichtingen
Artikel 34
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
het bedrijf of de onderneming, zoals de aard en de locatie van het bedrijf of de onderneming en van de daartoe behorende onderdelen en bedrijfsmiddelen, de tenaamstelling of handelsnaam, de rechtsvorm, in voorkomend geval de aard en samenstelling van het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat het bedrijf of de onderneming voert, de inschrijving in het handelsregister en de bij het bedrijf of de onderneming werkzame personen en hun bevoegdheden;
de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond en de overige gebruikte grond, met inbegrip van gegevens over naar de aard van de teelt of het gebruik te onderscheiden aaneengesloten oppervlakten en de topografische ligging daarvan, en met inbegrip van gegevens met betrekking tot grond die nog in gebruik moet worden genomen en met betrekking tot nog aan te vangen teelten en vormen van gebruik;
het bepaalde bij of krachtens de artikelen 33a, 33b en 33d.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat:
het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend langs elektronische weg kan geschieden, en
Onze Minister onder voorwaarden ontheffing kan verlenen van het bepaalde op grond van onderdeel a.
Artikel 35
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de bepaling van:
de hoeveelheden meststoffen, bedoeld in artikel 34, eerste lid, onderdeel b, uitgedrukt in kilogrammen stikstof of fosfaat;
de verdere samenstelling van deze meststoffen;
de tot het bedrijf behorende oppervlakten, bedoeld in artikel 34, eerste lid, onderdeel c;
e aantallen gehouden, uitgeschaarde, ingeschaarde, tijdelijk elders ter weiding ondergebrachte of tijdelijk ter weiding aangenomen dieren en de aantallen dieren die anderszins op een bedrijf of in het kader van een onderneming aanwezig zijn;
de aard, de fosfaattoestand en de samenstelling van de bodem alsmede de gewasopbrengst, voor zover dat relevant is voor de hoeveelheid meststoffen die op of in de bodem mag worden gebracht.
2. Bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur kunnen mede regels worden gesteld omtrent gevallen waarin, de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de hoeveelheid geproduceerde dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof of fosfaat, wordt bepaald op basis van:
bij of krachtens de maatregel vastgestelde forfaitaire productienormen, onderscheiden naar diersoort, diercategorie en bedrijfssysteem en uitgedrukt in kilogrammen stikstof, onderscheidenlijk fosfaat, per dier per jaar;
gegevens met betrekking tot de samenstelling van het door de dieren gebruikte diervoeder en de forfaitair bepaalde vastlegging van stikstof, onderscheidenlijk fosfaat, in de dieren en dierlijke producten, alsmede de forfaitair bepaalde gasvormige verliezen van stikstof uit de stal en de mestopslagruimte;
indien het melkvee betreft, de melkproductie per dier en de samenstelling van de melk;
een combinatie van deze bepalingswijzen.
3. Bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur kunnen mede regels worden gesteld omtrent de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder de hoeveelheid in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde of verhandelde meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof of fosfaat, wordt bepaald op basis van bij of krachtens de maatregel vastgestelde forfaitaire omrekennormen, onderscheiden naar mestvorm, diersoort, diercategorie en bedrijfssysteem en uitgedrukt in kilogrammen stikstof, onderscheidenlijk fosfaat, per gewichts- of volume-eenheid.
4. Bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur worden de forfaitaire waarden, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, vastgesteld.
Deze waarden kunnen verschillend worden vastgesteld al naar gelang, voor zover van toepassing, de diersoort en diercategorie, de aard en het gewicht van het dierlijke product en de aard en de omvang van de stal en de mestopslagruimte.
5. Bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de wijze van bepaling van de hoeveelheid en de samenstelling van het diervoeder en de melk, bedoeld in het tweede lid, onderdelen b en c.
Bestuurlijke boete
Artikel 51
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
Artikel 57
1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt Pro de bestuurlijke boete:
€ 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
€ 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
€ 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
(…);
3. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
Artikel 59
In geval van overtreding van artikel 33a, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat ten aanzien waarvan de landbouwer niet heeft gehandeld overeenkomstig artikel 33a, tweede lid, onderdeel b.
In geval van overtreding van artikel 33a, vierde lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee dat lid wordt overtreden.
In geval van overtreding van artikel 33a, vijfde lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee dat lid wordt overtreden.
In geval van overtreding van het krachtens artikel 33a, zevende lid, bepaalde, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee dat lid wordt overtreden.
In geval van overtreding van artikel 33d, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee dat lid wordt overtreden.
Artikel 62
(…);
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen ten hoogste kan worden opgelegd ter zake van overtreding van het bij of krachtens artikel 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 15, 33b, vijfde lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40 bepaalde.
De op grond van het tweede lid te bepalen bestuurlijke boete bedraagt per overtreding ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Artikel 27a
1. Ten hoogste vier jaren voorafgaand aan 1 februari van het kalenderjaar waarin de gebruiksnorm, bedoeld in artikel 24, eerste of tweede lid, wordt toegepast, zijn de waarde van de fosfaattoestand en de waarde van het stikstofleverende vermogen van de bodem van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond vastgesteld en vastgelegd in een analyserapport door een laboratorium dat blijkens accreditatie door de Raad aantoonbaar voldoet aan de norm NEN-EN-ISO/IEC 17025.
(…):
4. De landbouwer bewaart het analyserapport als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel 32 van Pro het besluit.
Fosfaatgebruiksnorm
Artikel 30
De fosfaattoestand van grasland wordt, overeenkomstig de indeling genoemd in artikel 21a, eerste lid, van het besluit, gekwalificeerd volgens tabel I en de fosfaattoestand van bouwland wordt gekwalificeerd volgens tabel II waarbij het P-AL-getal wordt afgerond in gehele getallen en het P-CaCl2-getal wordt afgerond in decimalen.
Tabel I Grasland
Indeling klassen P-CaCl2-getal (mg P/kg)
Fosfaatgebruiksnormen (kg P2O5/ha) grasland
Indeling klassen P-AL-getal (mg P2O5/100 g)
<21
21 tot en met 30
31 tot en met 45
46 tot en met 55
>55
<0,8
arm
laag
laag
neutraal
ruim
0,8 tot en met 1,4
arm
laag
neutraal
ruim
ruim
1,5 tot en met 2,4
laag
neutraal
ruim
ruim
hoog
2,5 tot en met 3,4
neutraal
ruim
ruim
hoog
hoog
>3,4
ruim
ruim
hoog
hoog
hoog
Tabel II Bouwland
Indeling klassen P-CaCl2-getal (mg P/kg)
Fosfaatgebruiksnormen (kg P2O5/ha) bouwland
Indeling klassen P-AL-getal (mg P2O5/100 g)
<21
21 tot en met 30
31 tot en met 45
46 tot en met 55
>55
<0,8
arm
arm
arm
laag
laag
0,8 tot en met 1,4
arm
arm
arm
laag
neutraal
1,5 tot en met 2,4
arm
arm
laag
neutraal
ruim
2,5 tot en met 3,4
arm
laag
neutraal
ruim
hoog
>3,4
laag
laag
neutraal
ruim
hoog
Mestverwerkingsplicht
Artikel 71
1. Het verwerkingspercentage, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, van de wet, bedraagt voor:
het in bijlage I bij de wet als gebied II omschreven gebied: 59 procent;
het in bijlage I bij de wet als gebied I omschreven gebied: 52 procent;
het deel van Nederland dat niet behoort tot de gebieden, bedoeld in de onderdelen a en b: 10 procent.
Hoogte boete
Artikel 130
De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van Pro de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld.