Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 23/2749 en UTR 23/4908
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 september 2025 in de zaken tussen
[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. Tj.P. Grünbauer),
en
de minister van Sociale zaken en Werkgelegenheid,
(gemachtigden: mr. I.E. van Heijningen en mr. F.O.A. Korff).
Inleiding
Deze uitspraak gaat over de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boetes vanwege het overtreden van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet).
Eiseres is een bedrijf dat is gespecialiseerd in het hardverchromen en vernikkelen van metalen onderdelen.
Zaak 23/2749 (zaak I)
Met het besluit van 6 april 2022 (primair besluit I) is aan eiseres een boete opgelegd van € 18.750,- omdat zij artikel 7, zesde lid, van het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (Brzo) en bijlage III, onderdeel b, sub vi van de Seveso-III richtlijn [1] heeft overtreden. Met het bestreden besluit van 6 april 2023 (bestreden besluit I) op de bezwaren van eiseres is de minister bij de oplegging van de boete gebleven. Maar de minister heeft wel aanleiding gezien om de boete te matigen naar € 9.375,-.
Zaak 23/4908 (Zaak II)Met een ander besluit van 6 april 2022 (primair besluit II) is aan eiseres een boete opgelegd van € 103.125,- wegens overtredingen van artikel 6, van de Arbowet, artikel 7, zesde lid, van het Brzo en bijlage III, onderdeel b, sub ii (eis A) en sub vii (eisen F en F1) van de Seveso-III richtlijn. Met het bestreden besluit van 31 mei 2023 (bestreden besluit II) op de bezwaren van eisers is de minister bij de oplegging van de boete gebleven.
Beroep in zaken I en II
Eiseres is het niet eens met voorgenoemde besluiten en heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. De minister heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.
De rechtbank heeft de beroepen op 16 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, [A] , [B] en [C] . Namens de minister heeft deelgenomen mr. I.E. van Heijningen. Ook hebben [D] , [E] en [F] , allen werkzaam bij de Arbeidsinspectie, deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boete vanwege overtreding van artikel 6 van Pro de Arbowet, artikel 7, zesde lid, van het Brzo en bijlage III, onderdeel b, sub vi van de Seveso-III richtlijn (zaak I) en het beroep tegen een bestuurlijke boete vanwege overtredingen van artikel 6, van de Arbowet, artikel 7, zesde lid, van het Brzo en bijlage III, onderdeel b, sub ii en sub vii van de Seveso-III richtlijn (zaak II). De rechtbank beoordeelt de besluiten aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
2. Het beroep in de zaken I en II zijn gegrond, voor zover er gelet op overschrijding van termijnen aanleiding is om de hoogte van de boete te matigen. Voor het overige is de rechtbank van oordeel dat de minister terecht en op goede gronden de bestuurlijke boetes heeft opgelegd. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Waar gaat zaak I over?
3. Op 5 november 2020 heeft er bij eiseres een onderzoek plaatsgevonden door de arbeidsinspecteur. Dit onderzoek heeft geleid tot het boeterapport van 3 september 2021 met kenmerk 2013427/11 (boeterapport I). Daarin constateert de arbeidsinspecteur een overtreding van artikel 7, zesde lid, van het Brzo en bijlage III, onderdeel b, sub vi van de Seveso-III richtlijn. Uit dat artikel volgt dat eiseres procedures dient aan te nemen en toe te passen voor een permanente beoordeling van de inachtneming van de doelstellingen die door eiseres zelf zijn bepaald als onderdeel van het preventiebeleid voor zware ongevallen en van het veiligheidsbeheerssysteem, en invoering van regelingen voor onderzoek en correctie bij niet-inachtneming. De arbeidsinspecteur heeft geconstateerd dat de doelstellingen die eiseres voor het jaar 2020 heeft opgesteld niet zijn besproken tijdens het managementteam-overleg en dat er geen verslaglegging is gedaan van dit overleg. Daarom heeft eiseres de door haar opgestelde procedure voor de permanente beoordeling niet toegepast. De minister heeft hiervoor bij besluit van 6 april 2022 (primair besluit I) aan eiseres een boete opgelegd. In het bestreden besluit I heeft de minister de opgelegde boete gematigd tot € 9.375,-.
Waar gaat zaak II over?
4. Naar aanleiding van een periodieke controle in 2018 heeft de minister aan eiseres op grond van artikel 27, derde lid, van de Arbowet, bij beschikking van 4 maart 2019 eisen opgelegd. Bij die controle zijn namelijk overtredingen geconstateerd van artikel 6, van de Arbowet, artikel 7, zesde lid, van het Brzo en bijlage III, onderdeel b, sub ii (eis A) en sub vii (eisen F en F1) van de Seveso-III richtlijn. Tegen de beschikking tot het opleggen van deze eisen heeft eiseres geen bezwaar gemaakt. De opgelegde eisen betreffen onder andere:
Eis A: Voor de identificatie en beoordeling van de gevaren van zware ongevallen heeft eiseres een procedure opgesteld. De werkwijze die in deze procedure wordt beschreven is niet volledig, onvoldoende systematisch en voldoet niet aan de stand van de wetenschap. De procedure voor de identificatie en beoordeling van de gevaren van zware ongevallen zorgt er niet voor dat de gevaren van zware ongevallen geïdentificeerd en beoordeeld worden.
Eis F en F1: Voor de controle en analyse van het Preventiebeleid zware ongevallen (Pbzo) en het Veiligheidsbeheerssysteem (VBS) heeft eiseres een procedure opgesteld. In deze procedure is niet beschreven wat de werkwijze is voor de periodieke systematische beoordeling van het Pbzo en van de deugdelijkheid en doeltreffendheid van het VBS. Verder is de procedure niet toegepast bij de uitvoering van enkele interne audits in 2019.
Deze eisen zijn nader uitgewerkt.
5. Op 23 juli 2019 is er een nieuw onderzoek bij eiseres gestart ter controle van de uitvoering van de eerder opgelegde eisen. Dit onderzoek heeft geleid tot het boeterapport van 3 september 2021 met kenmerk 1808414/08 (boeterapport II). Tijdens de controle heeft de arbeidsinspecteur vastgesteld dat de procedure van eiseres voor de identificatie en beoordeling van de gevaren van zware ongevallen er niet voor zorgt dat de gevaren van zware ongevallen geïdentificeerd en beoordeeld worden. Verder heeft de arbeidsinspecteur vastgesteld dat er nog steeds een overtreding aanwezig is met betrekking tot de periodieke systematische beoordeling van het Pbzo en van de deugdelijkheid en doeltreffendheid van het VBS. Daarom heeft de arbeidsinspecteur vastgesteld dat de eisen niet zijn nageleefd. Door niet te voldoen aan eisen A, F en F1 is er volgens het boeterapport II nog steeds een overtreding van artikel 6, van de Arbowet, artikel 7, zesde lid, van het Brzo en bijlage III, onderdeel b, sub ii en sub vii van de Seveso-III richtlijn.
6. Met een afzonderlijk besluit van 6 april 2022 (primair besluit II) heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd van € 103.125,- wegens overtredingen van artikel 6, van de Arbowet, artikel 7, zesde lid, van het Brzo en bijlage III, onderdeel b, sub ii (eis A) en sub vii (eisen F en F1) van de Seveso-III richtlijn. Bij het besteden besluit II is de minister bij deze boete gebleven.
Oordeel van de rechtbank
Is eiseres een Brzo-inrichting?
7. Allereest voert eiseres aan dat geen sprake is van overtredingen van voor haar geldende artikelen. Volgens eiseres is zij namelijk geen inrichting waarop de Seveso-III richtlijn van toepassing is. Eiseres licht daarover toe dat de hoeveelheden chroomzuur die feitelijk bij haar aanwezig kunnen zijn, veel minder bedragen dan de drempelwaarden die worden genoemd in de bijlage van de Seveso-III richtlijn. Voor zover de minister wijst op de vergunning van eiseres, vindt eiseres van belang dat zij een afsplitsing is van een voorheen bestaand ander (groter) bedrijf. De vergunning voor dat bedrijf is overgeschreven op naam van eiseres. Als gevolg daarvan heeft eiseres een vergunning die uitgaat van een grotere hoeveelheid gevaarlijke stoffen dan feitelijk aanwezig kan zijn in het bedrijf van eiseres. Het valt haar niet te verwijten dat zij er geen melding van heeft gemaakt dat geen sprake meer zou zijn van een Brzo-inrichting. Het is in strijd met het dienstbaarheidsbeginsel en/of het evenredigheidsbeginsel om eiseres te blijven behandelen als Bzro-inrichting en haar er niet op attent te maken dat dit inmiddels niet meer aan de orde is.
8. De rechtbank stelt vast dat de artikelen waarvan overtredingen zijn geconstateerd van toepassing zijn op zogenoemde “lagedrempelinrichtingen”. Een lagedrempelinrichting is in het Brzo als volgt gedefinieerd:
“inrichting waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn of mogen zijn in hoeveelheden gelijk aan of groter dan de hoeveelheden, genoemd in kolom 2 van deel 1 of kolom 2 van deel 2 van bijlage I bij de richtlijn, die evenwel niet gelijk zijn aan of niet groter zijn dan de hoeveelheden, genoemd in kolom 3 van deel 1 of in kolom 3 van deel 2 van bijlage I bij de richtlijn, in voorkomend geval gebruikmakend van de sommatieregel, bedoeld in aantekening 4 bij bijlage I bij de richtlijn.”
“inrichting waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn of mogen zijn in hoeveelheden gelijk aan of groter dan de hoeveelheden, genoemd in kolom 2 van deel 1 of kolom 2 van deel 2 van bijlage I bij de richtlijn, die evenwel niet gelijk zijn aan of niet groter zijn dan de hoeveelheden, genoemd in kolom 3 van deel 1 of in kolom 3 van deel 2 van bijlage I bij de richtlijn, in voorkomend geval gebruikmakend van de sommatieregel, bedoeld in aantekening 4 bij bijlage I bij de richtlijn.”
9. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat voor de vraag of sprake is van een dergelijke inrichting de aan de inrichting verleende vergunning bepalend is. De vergunning bepaalt immers hoeveel gevaarlijke stoffen aanwezig “mogen” zijn. Dat dit kan afwijken van de feitelijke situatie, maakt dit niet anders. De vergunde hoeveelheden zijn objectief vast te stellen. De feitelijke hoeveelheid aanwezige gevaarlijke stoffen kan wisselen. Indien van de feitelijke situatie zou worden uitgegaan dan zou dus ook per dag kunnen wisselen of een bedrijf onder de Seveso-III richtlijn valt en of dat bedrijf al dan niet aan die regels moet voldoen. Voor zover eiseres stelt dat dat bij haar inrichting altijd een lagere hoeveelheid chroomzuur aanwezig is en er ook niet meer aanwezig zou kunnen zijn, en dat dit wel degelijk objectief kan worden vastgesteld, overweegt de rechtbank dat eiseres dit standpunt onvoldoende heeft onderbouwd en aannemelijk gemaakt.
10. In dit geval is niet in geschil dat de voor eiseres geldende vergunning uitgaat van hoeveelheden die hoger liggen dan de drempelwaarden als bedoeld in de definitie van lagedrempelinrichtingen. Evenmin is in geschil dat deze vergunning en de kennisgeving – ondanks een melding door eiseres – niet zijn aangepast. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister eiseres dan ook terecht als Brzo-inrichting aangemerkt. De beroepsgrond slaagt niet.
Is het opleggen van de boete in zaak I evenredig?
11. Eiseres voert aan dat het opleggen van de boete in zaak I onevenredig is omdat de ernst van de overtreding niet moet worden gerelateerd aan de theoretisch mogelijke risico's, maar aan de aard en inrichting in het bedrijf. Het vergaderen over rampen en zware ongevallen is slechts een theoretische exercitie bij een bedrijf waar het productieproces eenvoudig is en het productieproces en personeelsbestand al lange tijd niet zijn gewijzigd. Het is volgens eiseres dan ook ondenkbaar dat als gevolg van deze overtreding er een zwaar ongeval plaats zou vinden. Eiseres wijst ook op een beoordeling van de Veiligheidsregio Flevoland waaruit blijkt dat bij de inrichting geen bedrijfsbrandweer nodig is, gelet op de beperkte risico’s. Verder wijst eiseres op uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) waarin betekenis wordt toegekend aan het feit dat als er geen sprake is van een reëel risico op een zwaar ongeval, het niet aan de Arbeidsinspectie is om zware maatregelen te verlangen. [2] Verder vindt eiseres van belang dat er sprake was van een bijzonder omstandigheid, namelijk dat in 2020 verschillende maatregelen golden in verband met de corona-pandemie.
12. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de door eiseres voor 2020 gestelde doelstellingen niet in het managementteam zijn besproken en dat ook anderszins van het bespreken daarvan geen verslag is gelegd. Daarmee staat de overtreding van artikel 7, zesde lid, van het Brzo en bijlage III, onderdeel b, sub vi van de Seveso-III richtlijn vast.
13. De rechtbank is van oordeel dat het opleggen van de boete niet onevenredig is. De minister heeft in het bestreden besluit I het oordeel over de geconstateerde overtreding gewijzigd naar ‘matig’. De aanleiding hiervoor is dat volgens de minister niet vastgesteld kan worden dat eiseres in dit geval haar eigen procedure in zijn geheel niet heeft gevolgd. Daarmee heeft de minister oog gehad voor de ernst en de aard van de overtreding. Daarnaast heeft de minister uiteengezet dat een productieproces weliswaar gelijk kan zijn gebleven, maar dat dit niet betekent dat daarmee altijd alle noodzakelijke maatregelen zijn getroffen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te voorkomen. Van een Brzo-inrichting wordt verwacht dat men dit continu blijft monitoren. Doelstellingen kunnen gedurende een jaar worden bijgesteld, of aangevuld. Indien er ongewenste gebeurtenissen worden geconstateerd, zoals eiseres zelf schrijft in haar procedure, kan bij een juist toezicht op de prestaties, vroegtijdig worden ingegrepen. Het jaarlijks vergaderen hierover en het vastleggen van de uitkomsten daarvan in verslagen, is een cruciaal onderdeel van de procedure. De minister heeft daarmee het belang van het artikel waarvan een overtreding is geconstateerd, toegelicht. Dat er sprake was van een jaar waarin als gevolg van de corona-pandemie maatregelen golden en overleg niet fysiek kon plaatsvinden, maakt het belang van dat artikel niet anders. Het productieproces lag namelijk niet stil. Bovendien is niet gebleken waarom niet op andere wijze vergaderd kon worden en verslaglegging daarvan niet mogelijk zou zijn. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft de minister terecht geconstateerd dat er sprake is van een overtreding van artikel 7, zesde lid, van het Brzo en bijlage III, onderdeel b, sub ii en sub vii van de Seveso-III richtlijn?
14. Eiseres heeft tijdens de zitting naar voren gebracht dat zij weliswaar niet aan alle opgelegde eisen volledig tegemoet is gekomen, maar dat dit onverlet laat dat zij wel aan de vereisten voldoet die volgen uit bijlage III, onderdeel b, sub ii en sub vii van de Seveso-III richtlijn. Daarbij wijst eiseres erop dat de opgelegde eisen, gelet op de omvang en de aard van het bedrijf, onevenredig zijn. Ook zijn niet alle eisen zinvol en relevant voor eiseres. Volgens eiseres wordt het zo onnodig complex gemaakt voor een klein bedrijf als eiseres. Eiseres wijst er verder op dat de procedure die door de arbeidsinspecteur is beoordeeld, dezelfde is als die van haar vestiging in [vestigingsplaats] en dat die door de arbeidsinspectie wel is goedgekeurd.
15. De rechtbank overweegt dat in dit geval bij een eerdere controle is geconstateerd dat eiseres niet voldeed aan bijlage III, onderdeel b, sub ii en sub vii van de Seveso-III richtlijn. Dat heeft geleid tot het opleggen van eisen waardoor die overtredingen kunnen worden opgeheven. Aan de hand van een steekproefsgewijze controle van de naleving van de eerder opgelegde eisen, heeft de minister geconstateerd dat niet is voldaan aan een groot aantal van die eisen.
16. De rechtbank stelt voorop dat eiseres voornamelijk aanvoert dat de aan haar opgelegde eisen onjuist of te ver gaand zijn. Als gevolg van dat standpunt is in de processtukken en op de zitting de vraag aan de orde gesteld of de juistheid van de opgelegde eisen aan de orde kan zijn, omdat eiseres tegen het opleggen van die eisen geen rechtsmiddelen heeft aangewend. Volgens de minister betekent dit dat het opleggen van de eisen formele rechtskracht heeft en dat de juistheid daarvan niet meer aan de orde kan worden gesteld. De rechtbank overweegt in dit kader dat voor het beoordelen van de rechtmatigheid van de opgelegde boete primair van belang is of de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres sub vii en sub ii van bijlage II van de Seveso-III richtlijn heeft overtreden. Hoewel het besluit tot opleggen van de eisen in rechte vast staat, betekent dit niet dat ook de onderliggende overtreding (nog steeds) vast staat. Zover reikt het leerstuk van de formele rechtskracht niet. Daarbij vindt de rechtbank van belang dat de minister tijdens de zitting ook heeft toegelicht dat de opgelegde eisen zijn bedoeld als een handreiking aan eiseres om alsnog aan die elementen te voldoen en dat de eisen niet wegnemen dat eiseres ook op een andere manier aan die elementen kan voldoen. Elementen sub ii en sub vii bevatten open normen en schrijven niet voor op welke specifieke wijze eiseres aan deze open normen moet voldoen. Het is dus in beginsel aan eiseres zelf om te bepalen hoe zij daar invulling aan geeft, passend bij de aard en de omvang van het bedrijf.
17. De rechtbank constateert dat eiseres niet betwist dat niet aan alle opgelegde eisen is voldaan. Dat betekent dat in elk geval eiseres niet alsnog aan de elementen sub ii en sub vii is gaan voldoen door aan de eisen te voldoen. Daarom ligt de vraag voor of anderszins is gebleken dat de minister zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat eiseres sub ii en sub vii van bijlage 2 van de Seveso-III richtlijn heeft overtreden.
18. Eiseres stelt dat zij – ook al heeft zij niet voldaan aan de opgelegde eisen – wel steeds aan elementen sub ii en sub vii heeft voldaan. De rechtbank is echter van oordeel dat eiseres dit onvoldoende onderbouwd. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de minister in het bestreden besluit II uitvoerig heeft gemotiveerd waarom eiseres elementen sub ii en sub vii heeft overtreden. In het bestreden besluit II heeft de minister ten aanzien van element sub ii geoordeeld dat het veiligheidsbeheersysteem (VBS) niet een volledige en systematische werkwijze voor de identificatie en beoordeling van de gevaren van zware ongevallen bevat. De minister heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit boeterapport II blijkt dat de documentatie in het VBS en de geschiktheid van het VBS slecht zijn. Dit onder meer omdat er geen eenduidige criteria zijn wanneer welke methode moet worden gebruikt, dat per methode niet juist, volledig en duidelijk is beschreven hoe de gevaren van zware ongevallen systematisch werden geïdentificeerd en dat niet voor elke methode was vastgelegd wat de benodigde kennis en ervaring was van de functionarissen die deelnamen aan de veiligheidsstudies en die kennis en ervaring niet was geborgd. Hier heeft eiseres tegenover gesteld dat haar werknemers intern worden opgeleid, deskundig zijn en weten wanneer zij welke methode moeten gebruiken. Deze stellingen zijn verder niet concreet gemaakt en ook niet onderbouwd. Daardoor kan evenmin worden vastgesteld of met die werkwijze het VBS toch als geschikt moet worden beoordeeld. Voor zover eiseres verder betoogt dat de minister met de beoordeling een te vergaande invulling geeft aan het element sub ii, miskent eiseres naar het oordeel van de rechtbank dat deze invulling grotendeels is gebaseerd op (het ten tijde van het primaire besluit geldende) artikel 5 van Pro het RRZO. Daaruit volgt onder meer dat element sub ii in elk geval betrekking heeft op de criteria voor het bepalen van de methode voor het onderzoek en op de methode voor de beoordeling van de risico’s van zware ongevallen.
19. Ten aanzien van element sub vii heeft de minister zich in het bestreden besluit II op het standpunt gesteld dat eiseres niet voldoet aan dit element omdat zij – kort gezegd – het Preventiebeleid Zware Ongevallen (PBZO) niet correct heeft uitgevoerd. De minister heeft hieraan ten grondslag gelegd dat volgens boeterapport II de aangenomen procedure onvoldoende was, onder meer omdat de in het VBS opgenomen procedure niet beschreef op welke systematische wijze de jaarlijkse audit van ieder specifiek element moet worden uitgevoerd, het niet goed mogelijk is om afwijkingen te constateren omdat dit begrip niet is gedefinieerd, voor afwijkingen de “5x Why-methode” moest worden toegepast maar deze methode niet was beschreven. Verder is de toepassing van de procedure volgens de minister niet toereikend, onder meer omdat in de auditrapporten geen beoordeling is opgenomen ten aanzien van veroudering van materialen, installaties, stoffen en documenten.
De rechtbank constateert dat eiseres ook deze motivering niet of niet concreet heeft weerlegd. Zo wordt in de stukken niet duidelijk of de 5x Why-methode nu wel of niet wordt toegepast en is niet onderbouwd dat de auditrapporten up to date en voldoende geacht moeten worden.
20. De rechtbank volgt verder niet het betoog van eiseres dat de procedure (het veiligheidsbeheersysteem, VBS) die de arbeidsinspecteur heeft beoordeeld dezelfde is als die van haar vestiging in [vestigingsplaats] . Tijdens de zitting is gebleken dat er verschillende versies zijn van dit VBS. In de vestiging in [vestigingsplaats] waren al een aantal verbeteringen doorgevoerd in het VBS en was dus een nieuwere versie aanwezig tijdens de controle in die vestiging. Bij het boeterapport voor de vestiging in [vestigingsplaats] zit echter een andere versie van het VBS waarin deze verbeteringen niet waren doorgevoerd. Dit betekent dat niet is gebleken dat eiseres op het moment van de controle in [vestigingsplaats] de verbeterde (Nijkerkse) versie voorhanden had en daarmee werkte. Eiseres heeft tijdens de zitting hierover opgemerkt dat het VBS al voor het boeterapport was aangepast en goed bevonden. Maar niet is gebleken dat eiseres die verbeterde versie voorafgaand aan het besluit heeft overgelegd aan de arbeidsinspecteur. De arbeidsinspecteur heeft eiseres wel gevraagd om de juiste documenten over te leggen. Daarop heeft eiseres een niet-verbeterde versie overgelegd, zoals die bij het boeterapport zit. Dat dit volgens eiseres niet de juiste versie is, komt voor rekening en risico van eiseres. Hoewel het hier gaat om een boete en dus om een punitieve sanctie, gaat de verantwoordelijkheid van de arbeidsinspecteur niet zo ver dat hij - naast het verzoeken om documenten - ook gehouden is eiseres erop te wijzen dat zij voor een andere vestiging een andere versie van het VBS heeft overgelegd. Het is namelijk aan eiseres om voor iedere vestiging de juiste documenten aan de arbeidsinspecteur te sturen.
Is de hoogte van de opgelegde boete in zaak II evenredig gelet op de aard en omvang van de overtreding en van de inrichting?
21. Eiseres voert aan dat de opgelegde boete onevenredig hoog is. Het boetebeleid van de minister is namelijk ook van toepassing op grote ondernemingen. Voor een onderneming zoals eiseres betekent deze boete dat de winst volledig wordt opgesoupeerd. Voor zover in de beleidsregels wel enige rekening wordt gehouden met de grootte van het bedrijf werkt de boete alsnog onredelijk uit. Volgens eiseres is er een verbeterslag gemaakt en is zij beboet op elementen die voor haar niet relevant zijn. De vermeende geconstateerde tekortkomingen zijn dan ook louter organisatorisch van aard, en niet technisch. Het valt maar moeilijk in te zien in welk opzicht deze organisatorische tekortkomingen de kans op rampen en
zware ongevallen vergroten. Volgens eiseres zou de correcte naleving van de eisen,
vanwege de complexiteit die dat met zich bracht, de boel er niet veiliger op hebben gemaakt. De minister had in dit geval aanleiding moeten zien om van het boetebeleid af te wijken.
22. De rechtbank is van oordeel dat het opleggen van de boete niet onevenredig is. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat alleen op basis van volledige administratieve procedures kan worden bepaald welke maatregelen moeten worden genomen om zware ongevallen te voorkomen. Wanneer (ernstige) gebreken in
deze administratieve procedures worden geconstateerd zal de minister daarom
moeten ingrijpen om de veiligheid en gezondheid van werknemers te beschermen. Daarnaast ziet de rechtbank dat het boetebeleid van de minister voldoende gedifferentieerd is waardoor er rekening is gehouden met de grootte van eiseres. Daarbij komt dat eiseres haar financiële positie niet inzichtelijk heeft gemaakt en eventuele beperkingen in haar financiële draagkracht niet heeft onderbouwd.
Moeten de boetes worden gematigd?
23. Tot slot voert eiseres aan dat de boete gematigd moet worden omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden en omdat er tussen het boeterapport en de boetekennisgeving meer dan dertien weken is verstreken.
24. De rechtbank stelt voorop dat voor de beslechting van een geschil over een bestraffende sanctie in eerste aanleg het uitgangspunt is dat deze binnen een redelijke termijn plaatsvindt als de rechtbank binnen twee jaar nadat die termijn is gaan lopen uitspraak doet. De termijn gaat lopen op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan een boete zal opleggen. In beide zaken is dat hier de kennisgeving(en) van 11 februari 2022. Bij uitspraak van vandaag – 5 september 2025 – heeft de rechtbank op de beroepen beslist. Dit betekent dat de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met één jaar en zeven maanden (afgerond) in beide zaken.
25. Naast de overschrijding van de redelijke termijn is er ook een onwenselijk lange tijd verstreken tussen het uitbrengen van het boeterapport en de boetekennisgeving. Daarbij is van belang dat in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is bepaald dat als van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het rapport beslist. Weliswaar is die dertien weken-termijn een termijn van orde, maar de rechter kan de overschrijding van de beslistermijn verdisconteren in de hoogte van de boete (zie Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 150). Daartoe bestaat in dit geval aanleiding. De boetebesluiten zijn ongeveer eenendertig weken nadat de boeterapporten waren uitgebracht genomen.
26. Gelet op de overschrijding van de redelijke termijn en de dertien weken-termijn ziet de rechtbank aanleiding om beide boetes met 20 % te matigen. De boete komt van zaak I komt daarmee uit op een bedrag van € 7.500,- (€ 9.375,- x 0,8) en de boete in zaak II op € 82.500,- (€ 103.125,- x 0,8).
Conclusie en gevolgen
27. De beroepen zijn gegrond. De minister heeft terecht de boetes opgelegd, maar de boetebedragen worden verlaagd vanwege de overschrijding van de redelijke termijn en overschrijding van de uit artikel 5:51, eerste lid, van de Awb volgende dertien weken-termijn. Dat betekent dat de rechtbank bestreden besluit I en bestreden besluit II vernietigt voor wat betreft de hoogte van de boetes. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door de boete in zaak I vast te stellen op € 7.500,- en de boete in zaak II op € 82.500,- en door te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit.
28. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank stelt vast dat alleen in zaak UTR 23/2749 griffierecht is geheven. De minister moet daarom aan eiseres in totaal € 365,- vergoeden. Ook krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten in beide zaken. De minister moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft twee beroepschriften ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Dit betekent dat eiseres een totale vergoeding krijgt van € 3.628,- (twee maal € 1.814,-). De twee zaken zijn weliswaar tegelijk behandeld op één zitting maar het betreffen twee (inhoudelijk) verschillende zaken. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
UTR 23/2749
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 6 april 2023 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het primair besluit I voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat het bedrag van de opgelegde boete wordt vastgesteld op € 7.500,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit;
- bepaalt dat de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
UTR 23/4908
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 31 mei 2023 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept primair besluit II voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat het bedrag van de opgelegde boete wordt vastgesteld op € 82.500,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J. Blok, voorzitter, en mr. I. Helmich en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. K.E. Pruntel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 september 2025.
de rechter is niet in de gelegenheid om de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.