Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Almere
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/7657
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 september 2025 in de zaak tussen
1.
[eiser sub 1], uit [woonplaats] ,
[eiser sub 1], uit [woonplaats] ,
2.
[eiser sub 2], uit [woonplaats] ,
[eiser sub 2], uit [woonplaats] ,
3.
[eiser sub 3], uit [woonplaats] , en
[eiser sub 3], uit [woonplaats] , en
4.
[eiser sub 4], uit [woonplaats] ,
[eiser sub 4], uit [woonplaats] ,
eisers
(gemachtigde: mr. K.T.E. Huisman),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeewolde (het college), verweerder
(gemachtigde: C. Th. Vos).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de omgevingsvergunning voor het bouwen van een tijdelijk schoolgebouw, hekwerk, magazijn, golfkarrenberging, fietsenberging en rookabri aan de [adres] in Zeewolde met een instandhoudingstermijn tot uiterlijk 19 november 2025.
1.2.
Het college heeft met het besluit van 26 maart 2024 de omgevingsvergunning verleend (het primaire besluit).
1.3.
Met het bestreden besluit van 15 oktober 2024 is het college onder aanvulling van de motivering bij dat besluit gebleven.
1.4.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en op 22 mei 2025 aanvullende gronden ingediend. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 4 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] , de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college, vergezeld door [B] .
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht en toetsingskader
2.1.
Bij haar beoordeling stelt de rechtbank voorop dat op 1 januari 2024 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingetrokken en de Omgevingswet in werking is getreden. Omdat de aanvraag om de omgevingsvergunning vóór die datum is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
2.2.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Op het perceel aan de [adres] was ten tijde van het verlenen van de vergunning het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2016’ (het bestemmingsplan) van toepassing. Volgens het bestemmingsplan geldt op die locatie de enkelbestemming ‘Agrarisch’ met gebiedsaanduidingen ‘wetgevingszone - wijzigingsgebied 5’ en ‘vrijwaringszone – bouwbeperkingengebied zend- en ontvanginstallatie’.
2.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwen van een tijdelijk schoolgebouw, hekwerk, magazijn, golfkarrenberging, fietsenberging en rookabri niet past binnen het bestemmingsplan. Het college heeft de omgevingsvergunning voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik verleend met toepassing van de zogenoemde kruimelgevallenregeling van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Op grond van laatstgenoemde bepaling komen voor verlening van een dergelijke omgevingsvergunning in aanmerking “ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10 [van artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor], voor een termijn van ten hoogste tien jaar”.
2.4.
Een omgevingsvergunning voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik kan slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en de betrokken belangen moet afwegen. De rechtbank oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eisers of het college met de motivering van zijn besluit bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
De beoordeling van de beroepsgronden
De tijdelijkheid van de bouwwerken
3.1.
Eisers voeren aan dat het college ten onrechte een vergunning voor tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan heeft verleend, omdat geen sprake is van een tijdelijke situatie. Het college heeft volgens eisers namelijk de intentie om permanente vergunningen te verlenen. Daarbij wijzen eisers onder meer op artikel 4, tweede lid, van de bestuursovereenkomst van 5 april 2023, de ruimtelijke onderbouwing van Rho Adviseurs van 20 januari 2023 en diverse krantenartikelen. Het gevolg van het ten onrechte aanmerken van de aangevraagde gebouwen als tijdelijk is dat ten onrechte geen welstandbeoordeling heeft plaatsgevonden. Daarom kan de verleende vergunning niet in stand blijven, zo stellen eisers.
3.3.
De rechtbank overweegt hierover het volgende. Uit de Nota van toelichting behorend bij het Bor [1] en uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [2] blijkt dat artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor alleen toegepast kan worden, wanneer het feitelijk mogelijk en aannemelijk is dat de vergunde activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Ook vanwege een activiteit die voorziet in een permanente behoefte, is het mogelijk om een tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen. Gelet hierop is de omstandigheid dat een aanvrager de vergunde bouwwerken mogelijk langer dan tien jaar nodig zal hebben niet van belang voor de beoordeling van de vraag of het college met toepassing van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor een tijdelijke omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
3.4.
In dit geval heeft de verleende omgevingsvergunning een instandhoudingstermijn tot 19 november 2025. Uit de vergunningsvoorwaarden volgt dat de aangevraagde bouwwerken na deze termijn dienen te zijn verwijderd. Dat betekent dat als die gebouwen zonder vergunning na die datum nog aanwezig zijn daar in beginsel handhavend tegen kan worden opgetreden. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank voldoende gewaarborgd dat de bouwwerken tijdelijk van aard zijn. Het is ook niet gebleken dat het feitelijk onmogelijk of onaannemelijk is dat de aangevraagde bouwwerken zonder onomkeerbare gevolgen kunnen worden verwijderd. Het college heeft de omgevingsvergunning dan ook kunnen verlenen met toepassing van de kruimelgevallenregeling van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor. De bepaling uit de bestuursovereenkomst en de ruimtelijke onderbouwing van Rho adviseurs waar eisers naar verwijzen maken dat niet anders. Het is namelijk niet relevant of aannemelijk is dat de bouwwerken na afloop van de termijn ook daadwerkelijk zullen worden verwijderd. [3] Bovendien heeft het college toegelicht dat er bewust voor gekozen is om in eerste instantie een tijdelijke vergunning te verlenen. De gemeenteraad heeft pas op 24 april 2025 besloten om de bestuursovereenkomst voor onbepaalde tijd te verlengen, dus ruim een jaar ná de vergunningverlening. Uit de passage uit de ruimtelijke onderbouwing van Rho adviseurs waar eisers naar verwijzen, volgt niet meer dan dat de mogelijkheid voor een permanente vestiging van een AZC na 2025 wordt onderzocht, en dat daarvoor een separate procedure wordt doorlopen. Ook gelet daarop volgt de rechtbank eisers niet in hun standpunt dat ten onrechte een tijdelijke vergunning voor de bouwwerken is verleend. De beroepsgrond slaagt niet.
Geen onlosmakelijke verbondenheid
4.1.
Eisers stellen dat de ontwikkelingen op de percelen aan de [adres] onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Daarom had de ruimtelijke impact van de totale ontwikkeling beoordeeld dienen te worden. In plaats daarvan is volgens eisers ten onrechte een ongeoorloofde ‘salamitactiek’ toegepast. Gelet daarop kan niet worden geconcludeerd dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening, zo voeren eisers aan.
4.2.
De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt. Daarbij wordt vooropgesteld dat het college moet beslissen op een aanvraag zoals die is ingediend. Dit volgt uit vaste rechtspraak. [4] Het is dus aan de aanvrager om te bepalen waarvoor hij een bepaalde vergunning wil aanvragen. Het indienen van opvolgende vergunningaanvragen is daarbij op zichzelf niet ongeoorloofd. Het gaat in dit geval ook niet om onlosmakelijk samenhangende activiteiten binnen een project als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo, waarvoor één aanvraag moet worden ingediend. Dat sprake zou zijn van de door eisers ‘salamitactiek’ is in zoverre dan ook niet relevant. Het gaat daarentegen om de vraag of de op basis van die aanvraag verleende vergunning geen strijd oplevert met een goede ruimtelijke ordening. Een eerdere of latere omgevingsvergunning, of een vergunning die ziet op een ander bouwplan, staat in deze procedure niet ter discussie.
Verkeersbewegingen
5.1.
Eisers voeren aan dat door het college onvoldoende rekening is gehouden met de ruimtelijke effecten van de verkeersbewegingen die het halen en brengen van in Zeewolde gevestigde Oekraïense kinderen van en naar het schoolgebouw meebrengt. Ook zijn de verkeersbewegingen waar het college wel van uit is gegaan volgens eisers onvoldoende onderbouwd. Daarmee wordt niet voldaan aan het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel, aldus eisers.
5.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt daarbij voorop dat het bij de beoordeling alleen gaat om de ruimtelijke effecten van de (aanvullende) verkeersbewegingen als gevolg van de vestiging van het schoolgebouw en de andere bouwwerken waar de omgevingsvergunning op ziet. Het college heeft toegelicht dat die verkeersbewegingen uitsluitend worden veroorzaakt door het onderwijzend personeel dat in het schoolgebouw werkzaam is. De school is namelijk alleen bedoeld voor kinderen die (op hetzelfde perceel) in het AZC verblijven en wordt ook niet (meer) bezocht door in Zeewolde wonende Oekraïense kinderen. Van verkeerseffecten als gevolg van het halen en brengen van kinderen is daarom geen sprake. Het college heeft verder toegelicht dat, op basis van de door de directeur van de school verstrekte informatie, er van is uitgegaan dat ongeveer de helft van het onderwijzende personeel (in totaal ongeveer 20 personen) met de auto komt, wat dus resulteert in ongeveer 20 verkeersbewegingen extra per dag. De rechtbank kan het college volgen in zijn standpunt dat deze toename van het aantal verkeersbewegingen marginaal is ten opzichte van de verkeersbewegingen die van het AZC uitgaan, zoals berekend in het akoestisch rapport van [onderzoeksbureau] uit oktober 2022.
5.3.
Eisers hebben nog gesteld dat het aantal van 20 verkeersbewegingen waar het college zich op baseert niet voldoende is onderbouwd omdat dit niet door een verkeersdeskundige is onderzocht. De rechtbank heeft echter geen aanleiding om te twijfelen aan de getallen waarvan het college is uitgegaan. Ook in het dossier en in wat eisers daarover hebben gesteld ziet de rechtbank daarvoor geen aanknopingspunten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college dan ook in redelijkheid kunnen beslissen dat de ruimtelijke gevolgen als gevolg van de toename van het aantal verkeersbewegingen die het schoolgebouw met zich brengt, geen strijd met een goede ruimtelijke ordening opleveren.
Stikstof
6.1.
Eisers voeren aan dat in het bestreden besluit voor wat betreft de effecten van het bouwplan op Natura 2000-gebieden wordt verwezen naar een stikstofberekening die in 2023 is gemaakt. Inmiddels is de AERIUS-calculator echter een aantal maal geactualiseerd en dient op grond van de rechtspraak bij verlening van vergunningen uitgegaan te worden van de meest recente versie van AERIUS, zo stellen eiseres. Dat is hier ten onrechte niet gebeurd.
6.2.
Deze beroepsgrond stuit af op het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarin is bepaald dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. In dit geval beroepen eisers zich in wezen op normen van gebiedsbescherming uit de Wet Natuurbescherming (Wnb). Uit de rechtspraak volgt dat belanghebbenden zich alleen op deze normen kunnen beroepen als hun belangen zo verwezen zijn met het algemeen belang van het behoud van een goede staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied, dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat deze normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. [5] In dit geval volgt uit het stikstofrapport van Rho adviseurs van 13 december 2022 dat het dichtstbijzijnde stikstofgevoelige Natura 2000-gebied de Veluwe is, dat op minimaal 10 kilometer afstand is gelegen. Deze afstand is naar het oordeel van de rechtbank te groot om verwevenheid tussen het belang van eisers bij een goed woon- en leefklimaat en het algemene natuurbelang dat de Wnb beoogt te beschermen aan te nemen. Dit betekent dat de materiële normen uit de Wnb waarop eisers zich beroepen, niet strekken tot bescherming van hun belang en dat artikel 8:69a van de Awb dus aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond in de weg staat.
Noodzaak en alternatieven
7.1.
.Volgens eisers was er geen noodzaak voor een schoolgebouw op deze locatie, omdat er in Zeewolde al drie schoolgebouwen leeg staan. Dit heeft het college volgens eisers onvoldoende meegewogen bij de beoordeling of geen sprake is van strijd met de goede ruimtelijke ordening.
7.2.
Zoals de rechtbank al heeft overwogen in 4.2 hierboven, geldt dat het college moet beslissen op een aanvraag zoals die is ingediend. Als een project op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, dan kan het bestaan van alternatieven volgens vaste rechtspraak alleen dan aan vergunningverlening in de weg staan, als op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het is aan degene die stelt dat er alternatieven zijn, om deze alternatieven te benoemen en aannemelijk te maken dat het alternatief een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren oplevert. [6] De enkele verwijzing van eisers naar drie leegstaande schoolgebouwen is naar het oordeel van de rechtbank in dat kader onvoldoende. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het college op de zitting heeft toegelicht dat de door eisers genoemde alternatieven extra verkeersbewegingen met zich zouden brengen. De kinderen uit het AZC zouden dan naar het schoolgebouw in Zeewolde moeten worden gebracht en daar ook weer gehaald moeten worden. Ook heeft het college aangeven dat onzeker is of de door eisers genoemde leegstaande schoolgebouwen daadwerkelijk beschikbaar zijn en blijven gelet op eventuele beoogde woningbouw op die locaties. Van gelijkwaardige alternatieven die aanmerkelijk minder bezwaren meebrengen is dan ook niet gebleken. De beroepsgrond slaagt niet.
Geen evidente privaatrechtelijke belemmering
8.1.
Eisers voeren aan dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg staat. Daartoe wijzen zij er op dat de locatie aan de [adres] (en ook 14) voor wat betreft het rioolsysteem gebruik maakt van de persleiding die in eigendom toebehoort aan eisers. Dit zorgt – mede gelet op de grote hoeveelheid personen die op beide locaties verblijven – voor een veel groter gebruik van de persleiding dan waar deze op is ingericht en voor is aangelegd. Eisers merken op dat voor de aansluiting van de [adres] op de persleiding geen recht of titel bestaat. Er is getracht om tot afspraken te komen met de eigenaren van de [adres] over het gebruik van de leiding, vergoeding hiervoor en over de kosten voor het onderhoud en vervanging van de leiding, maar die afspraken zijn nog steeds niet gemaakt. Eisers worden dan ook genoodzaakt te overwegen deze aansluitingen af te sluiten. Door het uitblijven van een oplossing had de vergunning geweigerd moeten worden dan wel in bezwaar herroepen moeten worden, zo stellen eisers.
8.2.
De rechtbank stelt voorop dat voor het oordeel dat een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de verlening van een omgevingsvergunning waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan, slechts aanleiding is wanneer die belemmering een evident karakter heeft. Volgens vaste rechtspraak is een privaatrechtelijke belemmering pas evident, indien zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat voor de realisering van een bouwwerk de toestemming van een ander is vereist en die ander die toestemming niet geeft en niet hoeft te geven. De burgerlijke rechter is de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in die procedure geldende regels. [7]
8.3.
In wat eisers hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Het enkele feit dat voor het rioolsysteem gebruik gemaakt wordt van een persleiding die eigendom is van eisers, is op zichzelf niet doorslaggevend voor de uitvoerbaarheid van de omgevingsvergunning. Daarbij is allereerst van belang dat het college heeft betwist dat de tijdelijke bouwwerken waar de omgevingsvergunning op ziet een relevant effect hebben op het gebruik van de persleiding. Verder blijkt uit de stellingen van eisers dat is geprobeerd om tot afspraken te komen met de eigenaren van de [adres] , en dat zij overwegen om de aansluitingen vanuit dat perceel af te sluiten. Daaruit volgt dat van een weigering of daadwerkelijke afsluiting op dit moment nog geen sprake is. Bovendien kan ook niet op voorhand worden uitgesloten dat een dergelijke weigering of feitelijke afsluiting met succes bij de burgerlijke rechter zou kunnen worden aangevochten. Gelet daarop was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit dan ook geen sprake van een situatie waarin zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat het project in verband met een privaatrechtelijke belemmering niet kon worden gerealiseerd. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers ongelijk krijgen en de verleende omgevingsvergunning in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W.A. Schimmel, rechter, in aanwezigheid van mr. M.C.G. van Dijk, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2025.
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.