Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Lelystad
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/59
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 december 2025 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Envirionment U.A., uit Nijmegen, eiseres
(gemachtigde: S.R. van Uffelen),
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland (het college), verweerder
(gemachtigde: J. van Kooten).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij] B.V.(vergunninghouder), statutair gevestigd in [vestigingsplaats]
[derde-partij] B.V.(vergunninghouder), statutair gevestigd in [vestigingsplaats]
(gemachtigde: mr. J.C. Ozinga).
Inleiding
1. Vergunninghouder exploiteert (onder andere) een biogasinstallatie aan de [adres] in [vestigingsplaats] (gemeente Noordoostpolder).
2. Op 8 februari 2021 heeft vergunninghouder bij het college een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend om de inrichting te veranderen. Voor deze zaak is met name van belang dat vergunninghouder de vergistingscapaciteit wil uitbreiden van 50.000 ton naar 80.000 ton op jaarbasis, wil omschakelen naar meer biogasproductie en twee van de drie WarmteKrachtKoppeling (WKK)-installaties wil vervangen door een biogas gestookte WKK-verwarmingsinstallatie. Ook wordt de na-geschakelde techniek van de vergistingsinstallatie veranderd.
3. Vanaf 12 juli 2023 heeft het ontwerpbesluit gedurende zes weken ter inzage gelegen. Vergunninghouder heeft een zienswijze ingediend.
4. Met het besluit van 20 november 2023 (het bestreden besluit) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning aan vergunninghouder verleend voor de activiteiten bouwen van een bouwwerk, het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan en het veranderen van een inrichting. [1] Aan de vergunning zijn voorschriften verbonden en het college heeft besloten dat geen milieueffectrapport hoeft te worden gemaakt. In het besluit tot vergunningverlening is verder bepaald dat de aanvraag van 8 februari 2021 en de daarbij behorende bijlagen a tot en met s en 1 tot en met 14 deel uitmaken van het besluit.
5. Eiseres is het niet eens met deze omgevingsvergunning en heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft een verweerschrift ingezonden.
6. De rechtbank heeft partijen in de brief van 16 januari 2025 gevraagd om aan te geven of de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 18 december 2024 [2] consequenties hebben voor deze zaak en zo ja, welke dat zijn. Partijen hebben hierop gereageerd.
7. De rechtbank heeft het beroep op 11 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college samen met [A] en [B] en de gemachtigde van vergunninghouder samen met
mr. J. Swagerman.
Beoordeling door de rechtbank
8. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
Omvang van het geding
9. De beroepsgronden gaan alleen over de activiteit milieu, zodat de rechtbank de andere vergunde activiteiten onbesproken laat. Daarnaast heeft eiseres beroepsgronden ingediend die zien op de ontbrekende natuurtoestemming en op het ontbreken van een milieueffectrapport.
Aanhaakplicht
10. Eiseres voert aan dat een aangehaakte natuurtoestemming moet worden verkregen voor een activiteit die mogelijk significante negatieve effecten kan hebben voor een Natura 2000-gebied. De vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) van 28 maart 2018 waar het college voor de referentiesituatie op wijst, is een zogenoemde PAS-vergunning, waarvoor is vastgesteld dat deze onrechtmatig is. [3] De nu verleende vergunning houdt een grote wijziging in van de destijds vergunde activiteit. Tezamen levert dat een situatie op die vergelijkbaar is met de situatie in het Aquapri-arrest. [4] In dat geval mag niet intern worden gesaldeerd maar moet een passende beoordeling worden gemaakt waarbij rekenschap wordt gegeven van het additionaliteitsbeginsel. [5] Eiseres vindt het ook niet juist dat voor aanvragen gekeken zou moeten worden naar de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen, zoals de Afdeling heeft bepaald in de uitspraak van 18 december 2024. [6] Door de verwijzing naar het handhavingsspoor met de daarbij behorende overgangstermijn staat eiseres tot 2030 met lege handen. Subsidiair vindt eiseres dat niet is onderbouwd dat met intern salderen daadwerkelijk sprake is van een depositiereductie ten opzichte van de referentiesituatie. In de toelichting van [adviseursbureau] van 7 november 2023 worden voor sommige emissiepunten ranges gegeven, maar voor geen van de emissiepunten is aangegeven welke emissieconcentratie gegarandeerd wordt. Ook de vergunningvoorschriften schrijven geen concentraties voor.
11. Het college stelt zich op het standpunt dat in de rechtspraak is bepaald dat vergunningen die zijn afgegeven met een beroep op het PAS en die onherroepelijk waren op 29 mei 2019, onveranderd van kracht blijven. Dat betekent dat de huidige exploitatie met bijbehorende stikstofuitstoot voor onbepaalde tijd mag voortduren zonder dat daarvoor een nieuwe vergunning is vereist. Met de aangevraagde veranderingen blijft de stikstofuitstoot binnen de eerder voor onbepaalde tijd vergunde stikstofruimte en kan daarom intern worden gesaldeerd. Deze interpretatie is ten aanzien van extern salderen door de Afdeling bevestigd en niet valt in te zien waarom dit niet ook zou gelden voor intern salderen. [7] Uit de meer recente uitspraken leidt het college af dat voor de beoordeling van het aanhaken van de natuurtoestemming de jurisprudentielijn van voor 18 december 2024 van toepassing blijft. Mogelijk kan alsnog sprake zijn van een verplichting om voor het project een natuurtoestemming aan te vragen, waarbij een eventuele toetsing aan het additionaliteitsbeginsel aan de orde kan komen. Dit staat echter los van het beroep dat nu is ingediend. Over het rapport van [adviseursbureau] van 7 november 2023 merkt het college op dat in de toelichting wordt ingegaan op de stikstofreductie. Eiseres geeft niet aan welke emissiepunten en welke ranges worden bedoeld. Voor de emissies van stikstof naar lucht vanuit de stookinstallaties zijn in hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit milieubeheer rechtstreeks werkende emissie-eisen gesteld. Daarnaast geldt voor de totale emissie dat deze niet hoger mag zijn dan is toegestaan op grond van de Wnb-vergunning van 28 maart 2018. De vrachten van de stookinstallaties zijn uitgewerkt in bijlagen 6-10 van het stikstofonderzoek.
12. Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit de uitspraak van 18 december 2024 [8] volgt kort gezegd dat, anders dan de Afdeling voorheen oordeelde, intern salderen niet meer mag worden betrokken bij de beoordeling of significante gevolgen van een project voor een Natura 2000-gebied op voorhand zijn uitgesloten, en dus of een Wnb-vergunning is vereist of niet. De Afdeling heeft het volgende overwogen over de beoordeling van de aanhaakplicht in lopende procedures:
"25.1 Voor de beoordeling van de aanhaakverplichting als bedoeld in artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht, in de gevallen waarin de initiatiefnemer de Wabo-omgevingsvergunning voor de Natura 2000-activiteit niet heeft aangehaakt bij zijn Wabo-omgevingsvergunning voor een of meer andere activiteiten, geldt het volgende.
Bij een beslissing op de aanvraag voor een Wabo-omgevingsvergunning, of bij de beoordeling in (hoger) beroep van een betoog dat de Wabo-omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit ten onrechte niet is aangehaakt bij de aanvraag voor een Wabo-omgevingsvergunning wordt beoordeeld of ten tijde van de aanvraag voor de Wabo-omgevingsvergunning (dat is altijd voor 1 januari 2024) op grond van de voor deze uitspraak geldende rechtspraak over intern salderen geen vergunning nodig was voor de activiteit waarop de aanvraag voor de Wabo-omgevingsvergunning ziet. Als de uitkomst van die beoordeling is dat op grond van de voorheen geldende rechtspraak geen natuurvergunning nodig was, dan bestond er ten tijde van de aanvraag voor de Wabo-omgevingsvergunning geen procedurele verplichting om de Wabo-omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit aan te haken bij de aanvraag voor de Wabo-omgevingsvergunning. De Afdeling acht deze beoordelingswijze niet in strijd met artikel 6 van de Hrl, omdat die bepaling niet verplicht tot de gelijktijdige aanvraag van verschillende vergunningen voor dezelfde activiteit.
De beoordeling van de aanhaakplicht ten tijde van de aanvraag voor de Wabo-omgevingsvergunning staat los van de vraag of de initiatiefnemer voor zijn voorgenomen of inmiddels in uitvoering genomen of gerealiseerd project alsnog een natuurvergunning nodig heeft. Dat dient de initiatiefnemer op basis van het kader voor de beoordeling van de natuurvergunningplicht zoals in deze uitspraak uiteengezet, te bezien."
De rechtbank ziet geen reden om af te wijken van dit gemotiveerde oordeel van de Afdeling. Voor zover eiseres erop heeft gewezen dat zij door de verwijzing naar het handhavingsspoor met lege handen staat, overweegt de rechtbank dat daartegenover de belangen staan van initiatiefnemers die hebben mogen vertrouwen op het beleid van de overheid. Over de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland overweegt de rechtbank dat deze uitspraak is gedaan vóór de geciteerde uitspraak van 18 december 2024. In die uitspraak heeft de Afdeling de beoordelingswijze niet in strijd met artikel 6 van de Habitatrichtlijn (Hrl) geacht, omdat die bepaling niet verplicht tot de gelijktijdige aanvraag van verschillende vergunningen voor dezelfde activiteit. De rechtbank ziet geen aanleiding om hier anders over te denken. In diezelfde uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat uit het AquaPri-arrest niet volgt dat een eerder niet toereikend passend beoordeelde vergunning per definitie aan een herbeoordeling op grond van artikel 6, derde lid, van de Hrl hoeft te worden onderworpen. De rechtbank verwijst naar de overwegingen 18.3 tot en met 18.7 van voormelde uitspraak van 18 december 2024, waarin de Afdeling dit oordeel onderbouwt. De rechtbank volgt dit oordeel.
13. De rechtbank stelt vervolgens vast dat een verplichting tot aanhaken bestond wanneer voor een initiatief zowel een omgevingsvergunning, als een natuurvergunning en/of ontheffing was vereist en die natuurvergunning of ontheffing niet voorafgaand aan de aanvraag voor die omgevingsvergunning was aangevraagd. In dat geval leidde het niet-aanhaken van de natuurvergunning en/of ontheffing tot strijd met de artikelen 2.2aa en 6.10a, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht. [9] Voor de vraag of op grond van de voorheen geldende rechtspraak geen natuurvergunning nodig was, moet worden beoordeeld of het project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen kan hebben voor het betrokken Natura 2000-gebied. Om tot de conclusie te kunnen komen dat een project geen significante gevolgen kan hebben, moet worden vastgesteld dat de gevolgen van dat project niet toenemen ten opzichte van de gevolgen van het project zoals die waren vergund of toegestaan ten tijde van de referentiedatum en eventueel zijn ingeperkt door middel van een later besluit, de referentiesituatie.
14. De rechtbank kan het college volgen in de conclusie dat in het rapport van [adviseursbureau] van 7 november 2023 met de daaraan ten grondslag liggende (emissie)berekeningen deugdelijk is gemotiveerd dat er ter hoogte van kwetsbare habitattypen in omliggende Natura 2000-gebieden geen rekenresultaten hoger dan 0,00 mol/ha/jaar optreden bij vergelijking van de referentiesituatie met de beoogde bedrijfssituatie en dat er geen significante gevolgen te verwachten zijn. Dat betekent dat er ten tijde van de aanvraag geen aanhaakplicht bestond. De stelling van eiseres dat in het [adviseursbureau] -rapport enkel ranges worden gegeven voor sommige emissiepunten en daarin niet en ook niet in de voorschriften wordt aangegeven welke emissieconcentratie gegarandeerd wordt, acht de rechtbank te algemeen en onvoldoende om niet van het rapport van [adviseursbureau] en de bijbehorende berekeningen uit te gaan. Weliswaar heeft eiseres dit algemene punt tijdens de zitting geconcretiseerd tot de ammoniakemissie maar daarop hebben zowel het college als de rechtbank zich onvoldoende kunnen voorbereiden en het college heeft ook geen gelegenheid gehad om hier adequaat op te reageren. De goede procesorde verzet zich er dan tegen dit punt mee te nemen in de beoordeling.
De voortoets
15. Eiseres voert aan dat in vergunningvoorschrift 6.1.3 de beoordeling van de emissie van stikstof vooruitgeschoven wordt naar een later te nemen besluit tot goedkeuring van het verslag. Het opknippen van een beoordeling over de effecten van een inrichting op Natura 2000-gebieden is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wabo en artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht. [10]
16. Het college stelt zich op het standpunt dat uit de beoordeling is gebleken dat er, na interne saldering, geen sprake is van een toename van de stikstofemissie door de aangevraagde wijziging op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Er is daarom geconcludeerd dat voor de uitbreiding geen vergunning op grond van de Wnb of op grond van artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wabo en artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht is vereist. Er bestaat dan ook geen strijd met deze artikelen.
17. Deze beroepsgrond slaagt niet. Anders dan in de uitspraak waar eiseres naar verwijst, is in deze zaak geen sprake van een vergunningvoorschrift waaraan moet worden voldaan voordat de vergunning in gebruik mag worden genomen. Vergunningvoorschrift 6.1.3. ziet niet op het voorschrijven van maatregelen of verplicht stellen van maximale emissies, maar op het uitbrengen van verslag over een programma dat de controle, onderhoud en monitoring bij de geur- en emissiebeperkende maatregelen beschrijft. De effecten van de inrichting op Natura 2000-gebieden zijn – zie ook de vorige beroepsgrond – reeds beoordeeld voordat de vergunning werd verleend.
Best beschikbare technieken (BBT)
18. Eiseres voert aan dat het college in het bestreden besluit in acht had moeten nemen dat in de inrichting ten minste de in aanmerking komende best beschikbare technieken worden toegepast, waarbij rekening gehouden moet worden met vastgestelde BBT-conclusies. [11] Eiseres vindt vergunningvoorschrift 2.1.5 te ruim en onbepaald en dit voorschrift is volgens haar ook niet handhaafbaar. Het college had zelf moeten vaststellen wat de best beschikbare technieken zijn en door slechts naar de BBT-conclusies te verwijzen laat het college na (nieuwe technische) ontwikkelingen mee te wegen bij de totstandkoming van de vergunningsvoorwaarden.
19. Volgens het college is in de vergunning terecht uitgegaan van onder andere de BBT-conclusies over afvalbehandeling. Voorschrift 2.1.5 heeft betrekking op de acceptatie en verwerking van afvalstoffen en moet verder gelezen worden in samenhang met pagina 26 tot en met 29 van de considerans. Op pagina 27, 28 en 29 (bovenaan) is per BBT beschreven of deze op de inrichting van toepassing is en op welke wijze hiermee rekening is gehouden. Daarnaast is in het document ‘BBT-conclusie afvalbehandeling d.d. 19 oktober 2022’ per BBT-maatregel en/of emissie-eis aangegeven of deze van toepassing is. Tot slot is een en ander uitgewerkt in het AV- en AO/IC beleid dat onderdeel uitmaakt van de vergunning en waaraan de vergunninghouder zich op grond van paragraaf 2 van de voorschriften moet houden.
20. Vergunningvoorschrift 2.1.5 luidt als volgt:
“Er dient minimaal te worden voldaan aan de best-beschikbare-technieken zoals beschreven in de BBT-conclusies over Afvalbehandeling, op grond van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad, voor afvalbehandeling. Op het moment van schrijven is dit vastgelegd in besluit 2018/1147 van 10 augustus 2018”.
21. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank merkt allereerst op dat ook deze beroepsgrond vrij algemeen is ingestoken en dat eiseres niet concreet maakt op welk punt een aanvullend voorschrift nodig is dan wel welke voorschriften ontbreken. De rechtbank kan niet meer dan vaststellen dat in het besluit tot vergunningverlening is beschreven aan welke BBT het bedrijf is getoetst en hoe dit is beoordeeld. Dat daarbij niet is uitgegaan van de meest recente BBT-conclusies uit 2018 blijkt nergens uit. De motivering met betrekking tot BBT staat vervolgens in de verschillende paragrafen van de omgevingsvergunning beschreven. [12] Daarnaast maakt ook het document ‘BBT-conclusie afvalbehandeling d.d. 19 oktober 2022’ onderdeel uit van de verleende vergunning. In dit document worden alle BBT’s uit de Europese BBT Afvalbehandeling [13] besproken, wordt aangegeven welke op de inrichting van toepassing zijn en staat vermeld op welke wijze invulling aan de BBT wordt gegeven. Dat het college niet zou hebben getoetst of dit inderdaad de BBT zijn en/of het document volledig is, blijkt niet. Waar nodig heeft het college een BBT omgezet in of vertaald naar een vergunningvoorschrift en aanvullend is vergunningvoorschrift 2.1.5 opgenomen als een vangnetbepaling. De rechtbank acht dit voldoende. Voor zover eiseres wijst op nieuwere technieken merkt de rechtbank op dat artikel 2.30 van de Wabo het bevoegd gezag verplicht(te) om regelmatig te bezien of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu. [14] Daaronder wordt ook de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken verstaan. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat in dit geval sprake is van nieuwe of herziene conclusies waardoor het college niet meer mocht uitgaan van de BBT-conclusies uit 2018.
Zeer zorgwekkende stoffen (ZSS)
22. Volgens eiseres komen in een installatie zoals de onderhavige, en anders dan het college stelt, diverse ZZS vrij en heeft het college deze emissies ten onrechte niet beoordeeld. Bij het verbranden van afvalstoffen in een IPPC-installatie kunnen de volgende ZZS vrijkomen naar lucht: benzeen, koolmonoxide, arseen, cadmium, chroom (IV), dioxinen en PCB’s, formamides, gechloreerde benzenen, gechloreerde of gebromeerde koolwaterstoffen, glycol ethers, kobaltverbindingen, kwik, lood, nikkel, PFAS en PAK’s. [15] In subbranche 3.3.14 Grootschalige mestverwerking kunnen tevens diergeneesmiddelen vrijkomen die als ZZS zijn geclassificeerd. Verder wijst eiseres erop dat recent bij verscheidene mestvergistingsinstallaties in Noord-Nederland emissie van amfetaminen is vastgesteld en in Gelderland bij de verbranding van biogas de emissie van formaldehyde. Daar komt bij dat ZZS gelet op het ontwerp van de installatie cumuleren in de installatie, omdat afvalwater met ZZS teruggevoerd wordt naar de vergistingssilo’s.
23. Het college stelt zich op het standpunt dat als input voor het vergisten uitsluitend co-producten mogen worden gebruikt, die staan genoemd in de bijlage Aa onder IV van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Dit blijkt uit de aanvraag en volgens de AV- en AO/IC beleidsbeschrijving worden dan ook alleen deze co-producten geaccepteerd. Bij de vergistings- en opwerkingsprocessen worden geen ZZS gebruikt of toegevoegd en er worden ook geen afvalstoffen verbrand. Biogas komt vrij bij de vergisting van mest en co-producten en wordt in de inrichting nuttig toegepast. De ZZS-navigator geeft voor grootschalige mestverwerking (uitsluitend) aan dat diergeneesmiddelen vrij kunnen komen. Voor zover restanten van diergeneesmiddelen aangemerkt moeten worden als ZZS, geldt hiervoor op grond van de algemene regels een minimalisatieplicht waaraan moet worden voldaan. De materialen uit afval- en reststromen worden beoordeeld met het Protocol beoordeling stoffen Meststoffenwet, wat ook is vastgelegd in het AV- en AO/IC beleid. Volgens het college is amfetamine geen (persistent) milieugevaarlijke stof en geldt voor formaldehyde een rechtstreeks werkende grenswaarde op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (nu Besluit activiteiten leefomgeving).
24. De rechtbank oordeelt dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat niet is gebleken en ook niet aannemelijk is dat bij deze installatie ZZS zullen vrijkomen. Uit de aanvraag en bijbehorende stukken blijkt dat er in de IPPC-installatie geen afvalstoffen worden verbrand en dat in het AV- en AO/IC beleid is aangegeven dat er geen co-producten worden geaccepteerd die niet worden genoemd in de bijlage Aa onder IV van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. De door eiseres genoemde ZZS-navigator van het RIVM is slechts indicatief en kan niet rechtstreeks worden toegepast binnen het toetsingskader voor ZZS voor deze inrichting. Daaraan voegt de rechtbank toe dat de algemene regels uit afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit milieubeheer rechtsreeks van toepassing zijn en op grond van artikel 2.4, tweede lid, van het Activiteitenbesluit bovendien een doorlopende minimalisatieverplichting voor ZZS naar de lucht geldt. Op grond van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo kunnen weliswaar strengere vergunningvoorschriften worden opgelegd voor inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort, maar dat kan alleen voor zover met de regels uit het Activiteitenbesluit niet wordt voldaan aan de voorwaarden uit de artikelen 2.14 en 2.22, tweede en derde lid, van de Wabo. Dat daar in dit geval sprake van is, blijkt niet.
Emissiegrenswaarden naar lucht
25. Eiseres voert aan dat doelvoorschriften ten onrechte ontbreken in de vergunning. Op grond van artikel 5.5 van het Besluit omgevingsrecht dienen in een omgevingsvergunning doelvoorschriften te worden opgenomen en dienen voor milieugevaarlijke stoffen emissiegrenswaarden te worden vastgesteld. De vergunningvoorschriften 6.1.4 en 6.1.5 zijn middelvoorschriften en onduidelijk is welke emissiegrenswaarden gelden. Ook is voor alle emissies naar lucht onduidelijk van welke emissiegrenswaarden is uitgegaan bij het besluit om de uitbreiding van deze inrichting toe te staan. Tijdens de zitting heeft eiseres verklaard dat het haar bij deze beroepsgrond specifiek gaat om de emissie van ammoniak, waarvoor ten onrechte geen emissiegrenswaarde is opgenomen.
26. Het college wijst erop dat de eisen van het Activiteitenbesluit milieubeheer rechtstreeks geldend zijn en daarom niet in vergunningen worden opgenomen. Tabel 2.8 van het Activiteitenbesluit milieubeheer geeft het geldende controleregime aan. Uit de aanvraag blijkt daarnaast dat er voldoende maatregelen en voorzieningen worden toegepast om emissies naar de lucht te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken. Voor zover van toepassing zijn de emissie-eisen uit de BBT-conclusie 34 Afvalbeheer voor het behandelen van de emissies vastgelegd in vergunningvoorschriften. Ten aanzien van ammoniakemissie heeft het college tijdens de zitting aanvullend verwezen naar het eerder genoemde [adviseursbureau] -rapport.
27. De rechtbank beperkt zich, gelet op wat eiseres tijdens de zitting heeft verklaard, in haar oordeel tot de vraag of voor ammoniakemissie een emissiegrenswaarde had moeten worden opgenomen in de vergunningvoorschriften. Het college heeft de aanvraag getoetst aan de BBT-conclusies en het Activiteitenbesluit milieubeheer. In de overwegingen van de vergunning is opgenomen dat in BBT 34 de technieken zijn vermeld om geleide emissies van stof, organische verbindingen en geurende stoffen, met inbegrip van geur, zwavelwaterstof en ammoniak naar lucht te verminderen. Om de emissie van ammoniak te verminderen kan een zure gaswasser worden toegepast, in combinatie met andere technieken. Conform BBT-conclusie 38 is een monitoringsverplichting voor ammoniak in de vergister en het digestaat opgenomen. Het college stelt dat met deze getroffen maatregelen wordt voldaan aan BBT-conclusie 34 en dat het opnemen van een emissiegrenswaarde voor ammoniak overbodig is. De rechtbank begrijpt hieruit dat het college zich beroept op artikel 5.6, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht. Zij overweegt dat de ammoniakemissie in dit geval is begrensd door de invoergegevens uit bijlage 10 behorende bij het rapport van [adviseursbureau] en de bijgevoegde stikstofberekening die aan de vergunning is gekoppeld. Door verder voor te schrijven dat de afgezogen ruimtelucht van de opslagloods voor co-producten naar een biobedfilter moet worden geleid en de afgezogen ruimtelucht van de digestaatverwerking naar een chemische luchtwasser en daarna naar een biobedfilter wordt bewerkstelligd dat de technische maatregelen daadwerkelijk worden getroffen. Nu dit tot een gelijkwaardige bescherming van het milieu leidt, hoefde geen emissiegrenswaarde voor ammoniak te worden gesteld. De beroepsgrond slaagt niet.
Geur
28. Eiseres voert aan dat sprake is van strijd met de Beleidsregels voor de beoordeling van geurhinder 2008 (Beleidsregels geurhinder), zoals gepubliceerd op 17 juni 2008. De grond over de correctiefactor heeft eiseres tijdens de zitting ingetrokken. Wel handhaaft zij dat het rendement van de reinigingstechnieken niet op basis van praktijkinformatie aannemelijk is gemaakt, zodat sprake is van strijd met onderdeel 2 van beleidsregel 5. Verder vindt eiseres dat er ten onrechte geen rekening is gehouden met de cumulatie vanuit de bronnen van twee in de nabijheid gelegen agrarische bedrijven, wat in strijd is met beleidsregel 6. Eiseres heeft tijdens de zitting verklaard dat ze de door het college in het verweerschrift gegeven toelichting kan volgen, maar vindt dat het college dit in het besluit tot het verlenen van de vergunning had moeten opnemen.
29. Het college stelt zich op het standpunt dat voor toepassing van het luchtwassysteem een dimensioneringsplan is opgesteld, waaruit blijkt dat het luchtwassysteem voldoende capaciteit heeft om de geuremissie te reduceren tot het opgegeven rendement. De te toetsen geurblootstelling is in de praktijk technisch en financieel daadwerkelijk haalbaar. Daarnaast is in voorschrift 5.1.5 geregeld dat de vergunninghouder, in geval van op haar terug te voeren geurklachten kan worden opgedragen om aanvullend geuronderzoek te doen. In het verweerschrift heeft het college een aanvullende motivering opgenomen ten aanzien van de cumulatieberekeningen vanwege het bedrijf aan de Oosterringweg.
30. Ten aanzien van de door vergunninghouder opgeworpen vraag of de relativiteit in de weg staat aan gegrondverklaring van de beroepsgrond van eiseres over het aspect geur, overweegt de rechtbank als volgt. Volgens de statuten en de feitelijke werkzaamheden van eiseres behoren tot haar doelstellingen het bevorderen van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu door – onder andere – het "behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu" en "bescherming van de gezondheid van de mens". Gelet daarop ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat eiseres het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen waar het gaat om het aspect geur.
31. Beleidsregel 5.2 van de Beleidsregels geurhinder houdt in dat de provincie verlangt dat de initiatiefnemer aan de hand van ervaringen in vergelijkbare situaties elders (referentie) aannemelijk maakt dat de te toetsen geurblootstelling in de praktijk technisch en financieel daadwerkelijk haalbaar is. In deze zaak is voor de toepassing van het luchtwassysteem een dimensioneringsplan opgesteld, waaruit blijkt dat het luchtwassysteem voldoende capaciteit heeft om de geuremissie te reduceren tot het opgegeven rendement. [16] In de paragrafen 3.4 en 4.3 wordt de verwijderingsefficiëntie toegelicht en verantwoord. De rechtbank vindt dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat aannemelijk is dat de te toetsen geurblootstelling in de praktijk technisch en financieel daadwerkelijk haalbaar is. Eiseres stelt terecht dat niet is verwezen naar ervaringen in vergelijkbare situaties elders, maar de rechtbank oordeelt dat de verwijzing in het dimensioneringsplan naar de beoordeling van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening van vergelijkbare situaties en de gebruikte factsheets van IPLO daarmee gelijk te stellen is.
De rechtbank is het verder met eiseres eens dat de motivering over de cumulatie in het bestreden besluit tot vergunningverlening had moeten worden opgenomen. Nu dit niet is gebeurd, kent het bestreden besluit een motiveringsgebrek. Met de in het verweerschrift en de tijdens de zitting gegeven toelichting heeft het college echter als nog deugdelijk gemotiveerd dat door cumulatie geen onaanvaardbare geurhinder op een geurgevoelig object ontstaat. De rechtbank zal dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht passeren, nu niet aannemelijk is dat eiseres daardoor in haar belangen is geschaad, aangezien zij op zitting heeft verklaard dat zij de aanvullende motivering kan volgen.
Water
32. Eiseres voert aan dat op pagina 5 van het bestreden besluit wordt gesteld dat het condensaat teruggevoerd wordt in de vergistingsinstallatie of wordt opgeslagen. Volgens eiseres is dat niet mogelijk, wat ook blijkt uit het flowschema. Er is ook geen lozingsmethode gekozen. Volgens eiseres had de aanvraag wegens het ontbreken van informatie buiten behandeling moeten worden gelaten.
33. Het college wijst erop dat in het hele flowschema is gewerkt met (theoretische) maximumwaarden op basis van de input en aangevraagde vergistingscapaciteit. Het flowschema gaat dus ook voor het geproduceerde LNG en C02 uit van theoretische maximumwaarden. De 50.000 ton te scheiden digestaat wordt in de installatie gescheiden in 7.500 ton dikke fractie en 42.500 ton dunne fractie. De dunne fractie wordt verder gescheiden in 29.750 ton watercondensaat (dit wordt in het flowschema per abuis mineralenconcentraat genoemd) en 12.750 ton waterconcentraat. Het watercondensaat wordt in een silo opgeslagen en per as afgevoerd. Er wordt ook geen procesafvalwater in het proces teruggevoerd of geloosd; dat is verkeerd vermeld in de aanvraag. Het vrijkomende procesafvalwater wordt in een silo opgeslagen en per as afgevoerd. Het geluidonderzoek en stikstofonderzoek gaan hier ook van uit.
34. Deze beroepsgrond slaagt niet. Dat de aanvraag buiten behandeling moest worden gelaten volgt de rechtbank niet. De aanvraag bevatte immers wel informatie over afvalwaterstromen alleen was die niet helemaal juist. Uit het besluit tot vergunningverlening zelf blijkt dat er geen afvalwater wordt geloosd en dat vergunninghouder ook niet beschikt over een vergunning die dat toestaat. De rechtbank ziet verder geen aanleiding om te twijfelen aan de door het college en vergunninghouder ingebrachte informatie over de wijze waarop het digestaat wordt gescheiden en dat het condensaat/procesafvalwater per as wordt afgevoerd. Ook is duidelijk dat bij het vergistingsproces geen afvalwater vrijkomt. Dat het niet mogelijk zou zijn om het afvalwater dat in kleine hoeveelheden kan vrijkomen bij het bewerken van vergistingsgas terug te voeren in het proces heeft eiseres niet onderbouwd.
Milieueffectrapport
35. Eiseres voert aan dat ter voorbereiding op het bestreden besluit een milieueffectrapport had moeten worden opgesteld. Uit rechtspraak van de Afdeling blijkt immers dat een mestvergistingsinstallatie met nageschakelde proceseenheden dient te worden beschouwd als een geïntegreerde chemische installatie, bedoeld in categorie C 21.6 van het Besluit milieueffectrapportage. [17] Volgens eiseres is het duidelijk dat hier sprake is van een installatie die voldoet aan de criteria bij de genoemde categorie. Er worden meststoffen geproduceerd op industriële schaal en het aantal proceseenheden is blijkens het processchema van 1 december 2022 groter dan aan de orde in de uitspraak van de Afdeling. Er is aanvullend sprake van hydrolyse, een extra vergistingsstap, de bewerking van biogas, een WKK, een LNG-productie-installatie, en een uitgebreider systeem voor de behandeling van digestaat, met meer filtratietechnieken. Eiseres deelt niet de mening van het college dat geen sprake zou zijn van een oprichtingssituatie. Maar ook als ervan uitgegaan moet worden dat de oprichting reeds heeft plaatsgevonden, moet alsnog een milieueffectrapport worden opgesteld om de onrechtmatige gevolgen van het niet bij de oprichting opstellen van een milieueffectrapport ongedaan te maken. [18] Deze schending van Richtlijn 2011/92/EU dient volgens eiseres ongedaan te worden gemaakt.
36. Het college stelt zich op het standpunt dat de installatie zowel in de oude als in de nieuwe situatie niet kan worden aangemerkt als een geïntegreerde chemische installatie voor het op industriële schaal fabriceren van fosfaat-, stikstof- of kaliumhoudende meststoffen. Er is dan ook geen sprake van een installatie die valt onder de reikwijdte van categorie C of D 21.6 van het Besluit milieueffectrapportage. Bij vergunninghouder is geen sprake van productie op industriële schaal, want alleen het vrijkomende digestaat wordt gescheiden en gedroogd en/of gefilterd en verdampt. Het proces is ook kleinschaliger dan in de uitspraak waarnaar eiseres verwijst, want de output bedraagt 6.000 ton mineralenconcentraat en 4.000 ton gedroogde mest per jaar. De be- en verwerking van biogas is niet functioneel verbonden met de productie van meststoffen en moet voor de beoordeling of sprake is van een geïntegreerde chemische installatie voor de productie van fosfaat-, stikstof- of kaliumhoudende meststoffen dan ook buiten beschouwing worden gelaten. Tot slot is de productie van (kunst)meststoffen hier niet het hoofddoel maar de productie van biogas. Mocht het oordeel zijn dat niettemin toch sprake is van een geïntegreerde chemische installatie, dan is categorie C 21.6 toch niet van toepassing, omdat geen sprake is van de oprichting van een nieuwe installatie. Voor het veranderen van zo’n installatie moet op grond van categorie D 21.6 een mer-beoordeling worden uitgevoerd en dit is, weliswaar op grond van een andere categorie, ook gebeurd. Het arrest van het Hof van Justitie vindt het college niet van toepassing op vergunninghouder, omdat een aanvrager op grond van het nationale recht, de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapport niet kan worden verplicht om bij een aanvraag voor een vergunning voor het veranderen van een geïntegreerde chemische installatie een milieueffectrapport op te stellen. Nu op het moment van het beoordelen van de aanvraag al meer dan vijf jaar was verstreken sinds de oprichting, mocht vergunninghouder redelijkerwijs vertrouwen op de rechtmatigheid van haar toen vigerende vergunning waarop het bestreden besluit voortbouwt. [19]
37. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat de Afdeling in de uitspraak van 27 juli 2022 vier cumulatieve voorwaarden heeft opgenomen om een installatie aan te merken als een geïntegreerde chemische installatie als bedoeld in categorie C21.6:
stoffen worden door een chemische omzetting gefabriceerd;
de installatie is bestemd voor de fabricage van (voor zover van belang) fosfaat-, stikstof- of kaliumhoudende meststoffen;
de stoffen moeten op industriële schaal worden geproduceerd;
er moeten verscheidene eenheden naast elkaar bestaan en functioneel met elkaar zijn verbonden.
Daargelaten de vraag of in deze zaak sprake is van het oprichten van een installatie of niet, is de rechtbank van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze installatie niet is bestemd voor de fabricage van (voor zover hier van belang) fosfaat-, stikstof- of kaliumhoudende meststoffen. Het doel van deze installatie is het produceren van biogas door middel van vergisting van mest en co-producten. De aangevoerde mest gaat als afvalstof in de installatie en komt er ook weer als afvalstof uit. [20] De mest wordt na gebruik alleen ingedroogd om makkelijker getransporteerd te worden. Er vindt dus geen chemische (na)bewerking van de mest plaats en er worden ook geen mestkorrels geproduceerd. Dit kan, anders dan in de uitspraak van de Afdeling, niet worden gezien als het fabriceren van meststoffen. Gelet op het productieproces wordt naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet voldaan aan voorwaarde 2. Daaraan voegt zij toe dat het in deze zaak gaat om een installatie met een verwerkingscapaciteit van 80.000 ton mest per jaar, terwijl de uitspraak van de Afdeling ziet op een bioraffinage met een verwerkingscapaciteit van 600.000 ton mest per jaar. Mocht al voldaan worden aan voorwaarde 2, dan heeft het college zich volgens de rechtbank met juistheid op het standpunt gesteld dat geen sprake is van het produceren van stoffen op industriële schaal en dat dus ook niet wordt voldaan aan voorwaarde 3. De conclusie is dan ook dat voorafgaand aan de aanvraag om omgevingsvergunning geen milieueffectrapport hoefde te worden gemaakt. Omdat geen sprake is van een geïntegreerde chemische installatie, laat de rechtbank het betoog van eiseres over Richtlijn 2011/92/EU buiten beschouwing
M.e.r.-beoordelingsbesluit van 4 juli 2023
38. Eiseres voert aan dat niet alle documenten voor de m.e.r.-aanmeldnotitie ter inzage zijn gelegd. Volgens eiseres is daarnaast sprake van gebreken in de massa- en energiebalans en beschikte het college over onvoldoende informatie voor het nemen van het m.e.r. beoordelingsbesluit. Zo wijst eiseres op het flowschema van 21 november 2021 waarin de stroom afvalwater niet opgenomen lijkt te zijn en dus ook niet beoordeeld. In dit flowschema ontbreken volgens eiseres ook grondstoffen, wat doorwerkt in de energiebalans van de inrichting. Verder blijkt uit de stukken niet waar de co-producten vandaan komen en wat de gevolgen hiervan zijn voor het landgebruik of het gebruik van primaire grondstoffen.
39. Het college erkent dat de m.e.r.-aanmeldnotitie en de aanvulling hierop per abuis
niet zijn toegevoegd aan de ter inzage liggende stukken. Ze zijn echter wel genoemd in het m.e.r.-beoordelingsbesluit en konden bij het bevoegd gezag worden opgevraagd. Over het flowschema merkt het college op dat de maximale hoeveelheden worden weergegeven die na vergisting overblijven. Mocht onverhoopt onvoldoende biogas voorhanden zijn om 90% van de dunne fractie in te dampen, dan worden de geproduceerde hoeveelheden waterconcentraat en mineraalconcentraat navenant lager.
40. De rechtbank overweegt allereerst dat tegen een m.e.r.-beoordelingsbesluit geen zelfstandig bezwaar of beroep openstaat. Iemand die bezwaren heeft tegen een m.e.r.-beoordelingsbesluit, kan die kenbaar maken in de Wabo-procedure over de aanvraag om een vergunning. In deze zaak is het m.e.r.-beoordelingsbesluit gepubliceerd op 7 juli 2023 en het Wabo-ontwerpbesluit op 12 juli 2023, waarna het zes weken ter inzage heeft gelegen. Vaststaat dat eiseres geen zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit. Zij heeft wel beroep ingesteld tegen het besluit tot vergunningverlening, terwijl zij ook op dat moment nog niet beschikte over alle documenten die ten grondslag lagen aan het m.e.r.-beoordelingsbesluit. In de beroepsprocedure zijn de stukken vervolgens alsnog aan eiseres verstrekt maar daar heeft zij niet (aanvullend) op gereageerd. De rechtbank leidt daaruit af dat eiseres niet in haar belangen is geschaad doordat de m.e.r.-aanmeldnotitie en de aanvulling daarop tijdens de terinzagelegging niet aan de stukken waren toegevoegd.
41. In het m.e.r.-beoordelingsbesluit zijn de milieueffecten van de voorgenomen activiteiten beoordeeld. Hiervoor is een luchtkwaliteitsonderzoek uitgevoerd. Het [adviseursbureau] -rapport geeft inzicht in het wettelijk kader, de te verwachten emissies naar de lucht en het effect op de luchtkwaliteit en geur in de omgeving. Voor wat eiseres aanvoert over de massa- en energiebalans en het flowschema geldt dat de rechtbank hierop al is ingegaan bij de hiervoor beoordeelde beroepsgronden. Deze gronden geven ook geen aanleiding voor twijfel aan de m.e.r.-beoordeling of het onderliggende luchtkwaliteitsrapport. Tijdens de zitting heeft eiseres nog aangevoerd dat in het [adviseursbureau] -rapport geen rekening gehouden is met het aantal benodigde vervoersbewegingen voor het afvoeren van afvalwater. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat in het rapport wel rekening is gehouden met dit vervoer en dat gelet op de geringe hoeveelheid afvalwater het aantal van twee vrachtwagens hiervoor voldoende is. De rechtbank vindt dat eiseres onvoldoende heeft onderbouwd waarom dit aantal te weinig is, zodat ook dit betoog niet slaagt.
Conclusie en gevolgen
42. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting van vergunninghouder in stand blijft. Als gevolg van het gepasseerde gebrek in het bestreden besluit veroordeelt de rechtbank het college wel in de proceskosten van eiseres. De rechtbank stelt de kosten voor de beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,- en met een wegingsfactor 1). Verder moet het college het door eiseres betaalde griffierecht van € 371,-- aan haar vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 november 2023 ongegrond;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.814,-;
- bepaalt dat het college het door eiseres betaalde griffierecht van € 371,- aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, voorzitter, en mr. S.C.A. van Kuijeren en mr. R.S. Wertheim, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2025. De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen.
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.