Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/900
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juni 2023 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu, gevestigd te Nijmegen, eiseressen,
(gemachtigde: [gemachtigde]
en
Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen, verweerder,
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[belanghebbende][adres] . (gemachtigde: [gemachtigde] ).
[belanghebbende][adres] . (gemachtigde: [gemachtigde] ).
Procesverloop
Bij besluit van 15 januari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan [belanghebbende] vergunninghouder) een vergunning verleend voor het in werking hebben, wijzigen en uitbreiden van een melkrundveehouderij op het adres [adres] .
Eiseressen hebben bij brief van 5 maart 2021 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Op 23 maart 2023 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting van 4 april 2023 behandeld. Voor eiseressen is de gemachtigde bovengenoemd verschenen. Belanghebbende heeft zich laten vertegenwoordigen door [belanghebbende] en de gemachtigde. Voor verweerder is [gemachtigde] verschenen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Vergunninghouder drijft een melkrundveehouderij aan [adres]
1.2.
Op 1 januari 2015 was de vergunde milieusituatie situatie aldus:
Diersoort
Rav-categorie
Aantal
NH₃ emissiefactor
Totaal NH₃ emissie kg/jr
Melkkoeien, ouder dan 2 jaar
A 1.100
146
13,00
1898,00
Vrouwelijk jongvee tot 2 jaar
A 3.100
43
4,4
189,20
Vrouwelijk jongvee tot 2 jaar
A 3.100
40
4,40
176,00
Totaal
2263,20
1.3.
Bij besluit van 30 maart 2018 is aan vergunninghouder een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend. Verweerder heeft daarbij overwogen dat op grond van het Programma Aanpak stikstof 2015-2021 aangenomen kan worden dat geen sprake is van significante effecten. Aan vergunninghouder is daarbij vergund:
Diersoort
Rav-categorie
Aantal
NH₃ emissiefactor
Totaal NH₃ emissie kg/jr
Melkkoeien, ouder dan 2 jaar
A 1.100
220
13,00
2860,00
Vrouwelijk jongvee tot 2 jaar
A 3.100
42
4,4
184,80
Vrouwelijk jongvee tot 2 jaar
A 3.100
85
4,40
374,00
Totaal
3418,80
1.4.
Op 8 april 2020 heeft vergunninghouder een nieuwe aanvraag bij verweerder ingediend voor een vergunning op grond van de Wnb.
1.5.
Verweerder heeft op 15 januari 2021 de gevraagde vergunning verleend. Hierbij is door verweerder overwogen dat er weliswaar sprake is van een beperkte toename van stikstofemissie, maar deze toename leidt niet tot een toename aan depositie ten opzichte van de referentiesituatie. De vergunning kan door intern salderen worden verleend. Thans is vergund:
Diersoort
Rav-categorie
Aantal
NH₃ emissiefactor
Totaal NH₃ emissie kg/jr
Melkkoeien, ouder dan 2 jaar
A 1.100
203
13,00
2639,00
Vrouwelijk jongvee tot 2 jaar
A 3.100
17
4,4
74,80
Vrouwelijk jongvee tot 2 jaar
A 3.100
102
4,40
448,80
Melkkoeien, ouder dan 2 jaar
A 1.26
47
8,00
376,00
Melkkoeien, ouder dan 2 jaar
A 1.100
3
13,00
39,00
Totaal
3577,60
Regelgeving
2. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
Vergunningplicht
3. Eiseressen voeren aan dat de vergunning ten onrechte is verleend. Zij stellen zich primair op het standpunt dat er sprake is van een project dat significante gevolgen kan hebben, maar stellen secundair dat als het college van mening is dat er geen sprake is van een project dat significante gevolgen kan hebben, er geen vergunningplicht is op grond van art. 2.7, tweede lid, van de Wnb.
3.1.
Uit de rechtspraak [1] van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) over artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn volgt dat voorafgaand aan het uitvoeren van een project moet worden beoordeeld of het project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Als significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, dan moet een passende beoordeling worden gemaakt.
3.2.
Als een project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, is daarvoor op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb een vergunning nodig. Uit artikel 2.8 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een vergunning voor het project uitsluitend mag worden verleend, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
3.3.
De rechtbank overweegt dat het college de bestreden vergunning heeft verleend op basis van intern salderen. Van intern salderen is sprake als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Uit de Logtsebaan-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) [2] blijkt dat sinds de wetswijziging van 1 januari 2020 geen vergunning op grond van de Wnb meer nodig is voor intern salderen. Het college erkent dat zij ten onrechte een vergunningplicht heeft aangenomen voor intern salderen. Het college gaat er, gelet op de ontwikkelingen in de jurisprudentie, nu van uit dat er geen sprake meer is van intern salderen en dat er voor het project een vergunningplicht geldt.
3.4.
De rechtbank is van oordeel dat het college de bestreden vergunning ten onrechte heeft verleend. Als sprake zou zijn van intern salderen, zou geen vergunning verleend hoeven te worden. Het college had alleen dan een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb kunnen verlenen als een passende beoordeling van de gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied was gemaakt en daaruit de zekerheid was verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Aan het bestreden besluit ligt echter geen passende beoordeling ten grondslag en is daarom in strijd met de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb genomen. Het betoog van eiseressen slaagt.
Emissiereductie niet zeker
4. Eiseressen stellen dat verweerder, gelet op het CBS-rapport niet langer mag aannemen dat de Rav-emissiefactor voor de staltypes BWL 2015.05.VI en BWL 2019.01 een reële weergave is van de feitelijke ammoniakemissie. Nu er redelijke wetenschappelijke twijfel aan, en daarmee onzekerheid bestaat omtrent, de emissiefactor in de Rav, voldoet de verwijzing naar de Rav niet aan de vereiste zekerheid uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Nu een uitbreiding van de veestapel wordt vergund, die wordt gebaseerd op een geclaimde emissiereductie die echter door ander wetenschappelijk onderzoek ter discussie wordt gesteld, kan niet gesteld worden dat de claim dat er geen sprake is van een toename van de stikstofemissie en dientengevolge van de stikstofdepositie, voldoet aan de zekerheidsvereisten die de habitattoets in het kader van het voorzorgbeginsel vereist. Er is dus geen zekerheid dat de stikstofdepositie niet toeneemt.
4.1.
Verweerder is bij de beoordeling van de aanvraag uitgegaan van de door derde-partij aangeleverde AERIUS-berekening van 26 november 2020. Daarbij is voor de uitbreiding van de ligboxenstal gerekend met emissiefactoren van respectievelijk 8,0 kg NH3 (Rav-code A1.26) en 13,0 kg NH3 (Rav-code A1.100) uit de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav).
4.2.
Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt dat er pas toestemming voor een project kan worden gegeven, als er zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten. De emissiefactoren in de Rav worden als uitgangspunt gehanteerd bij de toetsing aan artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb maar worden niet als wettelijk toetsingskader voorgeschreven. Alleen als de Rav-emissiefactor de vereiste zekerheid biedt, kan het college bij het bepalen van de omvang van de emissie van emissiearme stalsystemen de emissiefactor uit de Rav toepassen.
4.3.
De AbRS heeft eerder overwogen [3] dat verschillende onderzoeken concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten. De AbRS verwijst daarvoor onder meer naar het rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’ van het CBS van oktober 2019 en het daarop gebaseerde advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) van 18 juni 2020. De AbRS heeft concreet over de emissiefactor voor één van de stalsystemen met Rav-code A1.28, geoordeeld dat de vereiste zekerheid over de reductie van ammoniakuitstoot ontbreekt.
4.4.
De rechtbank ziet geen aanleiding daarover anders te oordelen in deze zaak. Daarbij betrekt de rechtbank ook dat het college deze beroepsgrond niet betwist. De rechtbank is van oordeel dat in ieder geval met de toepassing van de Rav-emissiefactor voor het stalsysteem met Rav-code A1.26, de emissie uit de ligboxenstal niet met de vereiste zekerheid is vastgesteld. Immers, zoals verweerder zelf ook aangeeft zijn de rapporten waarop de uitspraak van de AbRS is gebaseerd, ook gebruikt voor de onderbouwing van de emissie van stalsysteem Rav-code A1.26. De Rav-emissiefactor voor in ieder geval stalsysteem A1.26 had niet aan de beoordeling van de ammoniakemissie ten grondslag mogen worden gelegd. Dat is wel gebeurd in de AERIUS-berekening van 26 november 2020. Daardoor is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de vergunde wijziging van de inrichting van derde-partij ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen heeft op één of meer Natura 2000-gebieden. Het besluit is daarom in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb genomen. Deze beroepsgrond van eiseressen slaagt.
Wat is de referentiesituatie?
5. Volgens eiseressen hanteert verweerder een onjuiste referentiesituatie waardoor ten onrechte tot de conclusie wordt gekomen dat de stikstofdepositie niet stijgt en de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet aangetast worden. Ten onrechte wordt de vergunning uit 2018 als referentiesituatie gehanteerd. Dit is een vergunning die destijds op grond van de PAS-regeling is verleend. Daar ligt geen passende beoordeling aan ten grondslag en de PAS-regeling kan daarom niet als referentiesituatie dienen. Immers, destijds is niet beoordeeld of de extra stikstofuitstoot significante negatieve effecten tot gevolg zou hebben.
5.1.
Het college is van mening dat de vergunning van 2018 als referentie heeft te gelden aangezien de zogenaamde PAS-vergunningen hun rechtskracht hebben behouden.
5.2.
“a. Artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna moet aldus worden uitgelegd dat:
de voortzetting, onder ongewijzigde voorwaarden, van de exploitatie van een installatie die reeds in de projectfase is vergund, in beginsel niet hoeft te worden onderworpen aan de in die bepaling neergelegde beoordelingsverplichting. Echter, in geval de aan de afgifte van de vergunning in kwestie voorafgaande beoordeling enkel betrekking had op de gevolgen van het project afzonderlijk — zonder dat in aanmerking werd genomen dat dit project bestond naast andere projecten — en die vergunning de voortzetting van die exploitatie bovendien afhankelijk stelt van de voorwaarde dat een nieuwe vergunning wordt verkregen waarin het nationale recht voorziet, moet aan de afgifte van deze nieuwe vergunning een nieuwe beoordeling voorafgaan die voldoet aan de vereisten van die bepaling.
b. Artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43 moet aldus worden uitgelegd dat:
bij de vaststelling of het nodig is om voor de voortzetting van de exploitatie van een installatie die reeds in de projectfase is vergund na een beoordeling die niet voldeed aan de vereisten van die bepaling, een nieuwe beoordeling moet worden verricht die wel voldoet aan die vereisten, en in voorkomend geval bij het verrichten van deze nieuwe beoordeling, rekening behoort te worden gehouden met de in de tussentijd verrichte beoordelingen, zoals die welke zijn voorafgegaan aan de vaststelling van een nationaal stroomgebiedbeheersplan en een Natura 2000-plan die onder meer betrekking hebben op de zone waarin het gebied gelegen is waarvoor die exploitatie gevolgen kan hebben, indien deze eerdere beoordelingen relevant zijn en de daarin vervatte vaststellingen, inschattingen en conclusies volledig, nauwkeurig en definitief zijn.”
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat de uitspraak van het Hof zo moet worden uitgelegd, dat ook bij de beoordeling van de wijziging van een project en de vraag of daarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt, niet zonder meer mag worden uitgegaan van de onderliggende vergunning en de waardes die daarbij zijn toegestaan. Indien vast staat dat de onderliggende vergunning verleend is na een beoordeling die niet voldoet aan de vereisten van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, kan niet met zekerheid de conclusie worden getrokken dat het nieuwe project geen significante negatieve effecten tot gevolg zal hebben. Het verlenen van een vergunning of het toestaan van het gewijzigde project is dan naar het oordeel van de rechtbank in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en het daarin vervatte voorzorgsbeginsel zoals geïmplementeerd in de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb.
5.4.
Met de PAS-uitspraak van de AbRS van 29 juli 2019 [5] staat vast dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag is gelegd, niet voldoet aan de eisen die daarvoor volgens het Hof op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn gelden. Derhalve staat niet vast dat de wijziging van het project van belanghebbende, waarvoor op 30 maart 2018 vergunning is verleend, geen significante negatieve effecten tot gevolg heeft. Verweerder kan dat daarom nu ook niet zonder meer aannemen en zal daarom eerst een passende beoordeling moeten (laten) uitvoeren, voordat tot een dergelijke conclusie kan worden gekomen. De rechtbank is van oordeel dat deze conclusie geen afbreuk doet aan het feit dat de zogenaamde PAS-vergunningen hun rechtskracht behouden. Immers, van bovengenoemde nieuwe beoordeling is enkel sprake indien vergunninghouders het vergunde project in gewijzigde vorm willen voortzetten.
Overige bronnen
6. Eiseressen stellen dat in de huidige vergunning ten onrechte emissiebronnen van stikstof worden geclaimd, terwijl deze niet als zodanig zijn genoemd in de vergunning van 2018. De thans opgevoerde bronnen, zoals een tractor, vaste mestopslag en mestsilo zijn niet onlosmakelijk verbonden met het project dat in 2018 vergund werd.
6.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat aangenomen mag worden dat stikstof belastende activiteiten die inherent zijn aan de uitvoering van het project, waaronder verkeersbewegingen, ook onderdeel uitmaken van de referentiesituatie.
6.2.
De rechtbank overweegt dat een Wnb-vergunning wordt verleend voor een project, zoals de oprichting, uitbreiding, wijziging of exploitatie van een melkrundvee- en pluimveehouderij. Bij de verlening van een Wnb-vergunning voor een dergelijk project moeten alle gevolgen van dat project voor Natura 2000-gebieden worden beoordeeld. Volgens vaste rechtspraak [6] vallen daaronder ook transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een melkrundvee- en pluimveehouderij. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoer-verkeer van vee en mest. Nu deze stikstofbronnen in de Aeriusberekening die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit zijn meegenomen slaagt deze grond niet.
Verder overweegt de rechtbank dat uit vaste rechtspraak [7] ook volgt dat stikstof-belastende activiteiten die inherent zijn aan de uitvoering van een project onderdeel uitmaken van de referentiesituatie, ook als dat niet expliciet blijkt uit de toestemming die de referentiesituatie vormt. De rechtbank is op grond daarvan van oordeel dat aangenomen kan worden dat een dieseltractor, die nog altijd – in tegenstelling tot een elektrische
tractor – door de meeste boeren wordt gebruikt, de vaste mestopslag en de mestsilo ten tijde van de vergunningverlening op 30 maart 2018 onderdeel uitmaakten van het project en daarom meegenomen zijn in de referentiesituatie. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Vergunningvoorschrift
7. Ten slotte zijn eiseressen van mening dat het voorschrift in de vergunning onder 3 sub a, dat het emissiearme systeem binnen drie jaar na het onherroepelijk zijn van de vergunning moet zijn gerealiseerd, onrechtmatig is. Eiseressen zien niet in dat deze bepaling een natuurbelang kan dienen.
7.1.
Verweerder betoogt dat deze bepaling zeker op de lange termijn een natuurdoel dient. Het voorschrift kan namelijk helpen voorkomen dat verleende vergunningen tot in lengte van jaren onbenut blijven en op enig moment toch tot een toename van feitelijke depositie kunnen zorgen. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar anders over te oordelen. Het betoog faalt.
Conclusie
8. Bovenstaande overwegingen leiden tot de conclusie dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit zal worden vernietigd omdat deze in strijd is met de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb. Gelet op de aard van het geconstateerde gebrek, ziet de rechtbank geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten.
Proceskosten en griffierecht
9. Aangezien het beroep gegrond is dient verweerder het betaalde griffierecht aan eiseressen te vergoeden. Dit is een bedrag van € 360,-.
10. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseressen hebben moeten maken. Deze proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 15 januari 2021;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 1.674,-;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseressen te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter en mr. M.S. van den Berg en mr. D. Pool, rechters, in aanwezigheid van mr. A.M. Veenstra, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2023.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet natuurbescherming
Artikel 2.7
1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
Habitatrichtlijn
Artikel 6
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden".