Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 12/4740
Uitspraak van de meervoudige kamer van 19 april 2013 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser,
en
de Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio, verweerster
(gemachtigde: mr. F.A. Mulder).
Procesverloop
Bij besluit van 8 februari 2012 (het primaire besluit) heeft verweerster het verzoek van eiser om een uitkering in natura, afgewezen.
Bij besluit van 12 september 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerster de bezwaren van eiser tegen bovengenoemd besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 maart 2013.
Eiser is verschenen. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, alsmede door R.V. Gort, programmamanager en M.J. Heulen, secretaris van de bezwaarschriftencommissie, beiden werkzaam bij de Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio (hierna: de Stichting).
Overwegingen
1. Alvorens over te kunnen gaan tot inhoudelijke beoordeling van het beroep, ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of de Stichting is aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en of het bestreden besluit, gelet hierop, vatbaar is voor bezwaar en beroep.
2. Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, van de Awb wordt onder bestuursorgaan verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2. Uit de statuten van de Stichting blijkt dat de Stichting is opgericht door de provincie Noord-Holland en N.V. Luchthaven Schiphol met als doel het bevorderen van de kwaliteit van de woon- en werk- en leefomgeving in de Schipholregio, alles in de ruimste zin van het woord. De Stichting tracht dit doel te bereiken door onder andere het doen van uitkeringen, al dan niet, in natura aan individuele schrijnende gevallen overeenkomstig de door de raad van toezicht goedgekeurde bestuursreglementen. Het aanhangige beroep ziet op de afwijzing van een dergelijke uitkering in natura aan eiser.
3. De Stichting is geen krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, maar een privaatrechtelijke rechtspersoon. Gelet hierop staat ter beoordeling of de Stichting is aan te merken als een persoon of college in de zin van onderdeel b van deze bepaling.
4. De Stichting stelt zich op het standpunt dat zij is aan te merken als een bestuursorgaan. Zij betoogt daartoe dat de Stichting een publieke taak heeft nu zij uitvoering geeft aan de inzet van het kabinet op een concurrerende en duurzame luchtvaart en tegelijkertijd op de hinderbeperking en verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving van bewoners en daarbij tevens verschillende bestuursorganen betrokken zijn.
De minister van (destijds) Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de minister van (destijds) Verkeer en Waterstaat, het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland, het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen, de Luchtverkeersleiding Nederland, Schiphol Group N.V. en KLM N.V., allen partij bij besprekingen aan de “Tafel van Alders” in 2008, hebben op 10 december 2008 het Convenant omgevingskwaliteit middellange termijn ondertekend (gepubliceerd in de Staatscourant 2009, nr. 13805, verder: het Convenant) waarin zij zich uitspreken voor de middellange termijn afspraken vast te leggen over hun inspanningen gericht op het versterken van de kwaliteit van woon-, werk- en leefomgeving in de Schipholregio, elk vanuit de eigen verantwoordelijkheid en positie. Vanuit deze achtergrond is de Stichting opgericht.
De Stichting ziet voorts in het feit dat zij haar activiteiten in overwegende mate (ten minste 2/3 deel) financiert met overheidsgelden, aanwijzingen om aan te nemen dat sprake is van een bestuursorgaan. Daarbij heeft de overheid invloed op de criteria waarlangs de gelden worden besteed. De criteria aan de hand waarvan de gelden worden besteed, zijn vastgelegd in het Convenant. De reglementen ten aanzien van het doen van uitkeringen moeten worden goedgekeurd door de raad van toezicht. In deze raad van toezicht is er sprake van vertegenwoordiging van bij het Convenant betrokken bestuursorganen.
5. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (onder meer de uitspraken van 30 november 1995, LJN ZF1850, 15 juli 2009, LJN BJ2607) is voor het antwoord op de vraag of sprake is van een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb van belang of beslissingen omtrent de verstrekkingen worden genomen ter uitoefening van enig openbaar gezag, als bedoeld in die bepaling. Indien sprake is van een privaatrechtelijke rechtspersoon waaraan geen overheidstaak is opgedragen ter uitvoering waarvan haar publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend, dient er bij de beantwoording van die vraag van te worden uitgegaan dat dat niet het geval is, tenzij bijzondere omstandigheden nopen tot een ander oordeel. Als bijzondere omstandigheden zijn in de jurisprudentie van de Afdeling aangemerkt: de uitoefening van een overheidstaak door een privaatrechtelijke rechtspersoon, het verstrekken van financiële middelen aan de rechtspersoon door de overheid en het door de overheid bepalen van criteria voor de besteding van deze middelen.
6. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van de uitoefening van enig openbaar gezag. Daartoe wordt het volgende overwogen. Niet in geschil is dat aan de Stichting geen overheidstaak is opgedragen ter uitvoering waarvan haar publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend. Er dient derhalve van te worden uitgegaan dat de Stichting haar beslissingen over het verstrekken van uitkeringen aan individuele schrijnende gevallen niet neemt ter uitoefening van enig openbaar gezag. Voorts zijn er naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden die tot een ander oordeel nopen.
Het enkele feit dat bij de ondertekening van het Convenant meerdere overheden betrokken waren, is onvoldoende om te kunnen concluderen dat sprake is van een publieke taak. Voorts wijst de rechtbank er op dat onder 1.1 (Doelstellingen convenant) van het Convenant is opgenomen dat elk van de partijen bij het Convenant vanuit de eigen verantwoordelijkheid bijdraagt aan de versterking van de woon-, werk- en leefomgeving in de Schipholregio. Hieruit blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat het Convenant inhoud geeft aan een publieke-private samenwerking zonder dat het overheidsbelang daarbij de boventoon voert. Verder blijkt uit onderdeel 3 van het Convenant en artikel 5, onder f, van het Bestemmingsreglement Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio (Staatscourant 2009, nr. 14721, hierna: het Bestemmingsreglement) dat waar het gaat om de publieke taak om omwonenden van Schiphol te compenseren voor (planologische) hinder en overlast als gevolg van besluiten betreffende Schiphol, de uitkeringen voor schrijnende gevallen fungeert als aanvulling op de voorzieningen van het geluidsisolatieprogramma en de compensatie door het Schadeschap luchthaven Schiphol. De uitkering in natura voor schrijnende gevallen valt, naar oordeel van de rechtbank, buiten deze (hoofdzakelijk) publieke taak.
Ook in de herkomst van de gelden bestemd voor de uitkeringen voor schrijnende gevallen ziet de rechtbank geen aanknopingspunt om aan te nemen dat sprake is van uitoefening van enig openbaar gezag. Volgens de onderdelen 5.2 en 5.4 van het Convenant stelt de Schiphol Group N.V. 10 miljoen euro beschikbaar voor de financiering van individuele maatregelen (schrijnende gevallen) en de provincie Noord-Holland 10 miljoen euro voor schrijnende gevallen en gebiedsgerichte projecten. Ter zitting is namens verweerster aangegeven dat bij een begrotingsbeslissing is bepaald dat alleen de bijdrage van 10 miljoen euro van de Schiphol Group N.V. is geoormerkt voor schrijnende gevallen. Zowel gelet op de inhoud van het Convenant als gelet op de feitelijke uitvoering is er derhalve geen sprake van de aanwending van hoofdzakelijk overheidsgelden voor het doen van uitkeringen aan individuele schrijnende gevallen.
Ook ten aanzien van de besteding van deze gelden is geen sprake van overwegende invloed van de overheid. De criteria voor het toekenningen van uitkeringen zijn opgenomen in het Bestemmingsreglement, dat is vastgesteld door het bestuur van de Stichting en is goedgekeurd door de raad van toezicht. Op de vaststelling van de criteria heeft de overheid dus geen directe invloed. Aan de samenstelling van het bestuur van de Stichting zijn in de statuten geen voorwaarden gesteld in de zin dat hierin uitsluitend of overwegend vertegenwoordigers van overheidsorganen zitting mogen hebben. Op grond van artikel 4, derde lid, van de statuten worden bestuurders door de raad van toezicht benoemd uit een bindende voordracht door de provincie Noord-Holland en N.V. Luchthaven Schiphol, zodat de overheid op de benoeming van bestuursleden geen overwegende invloed heeft. Dit is evenmin het geval ten aanzien van leden van de raad van toezicht, die het toezicht uitoefent op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de Stichting. De leden van de raad van toezicht worden benoemd door het bestuurlijk overleg van het Convenant waar ook de private convenantspartijen deel van uitmaken. Van overwegende zeggenschap van de overheid bij de vaststelling van de criteria voor de besteding van de gelden voor de individuele schrijnende gevallen is dan ook geen sprake. Dat, op grond van artikel 4, eerste lid van de statuten, de voorzitter van het managementteam van de Belastingdienst/Oost Brabant dient te worden geraadpleegd over een voorgenomen wijziging in de samenstelling van het bestuur, leidt niet tot een ander oordeel.
De conclusie is dat er bij de Stichting geen sprake is van bijzondere omstandigheden op het vlak van taakuitoefening en besteding van financiële middelen voor schrijnende gevallen, zodat de beslissingen die de Stichting in dat kader neemt niet plaatsvinden ter uitoefening van openbaar gezag.
7. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank niet bevoegd om van het beroep kennis te nemen, nu de Stichting niet kan worden aangemerkt als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van Pro de Awb en de brief van 12 september 2012 derhalve niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
9. In de omstandigheid dat verweerder het bezwaar van eiser ontvankelijk heeft geacht en in het bestreden besluit heeft aangegeven dat daartegen beroep bij de rechtbank openstaat, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht dient te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart zich onbevoegd;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, voorzitter, en mr. I.M. Ludwig en mr. S.M. van Velsen, leden, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 april 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.