Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/6203
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 april 2022 in de zaak tussen
1. Vereniging Leefmilieute Nijmegen,
2. Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.te Nijmegen,
eiseressen
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
de vennootschap onder firma
[naam VOF], te [plaats] , hierna: vergunninghouder,
[naam VOF], te [plaats] , hierna: vergunninghouder,
(gemachtigde: drs. R.A.M. van Woerden).
Procesverloop
Bij besluit van 12 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan (de voorganger van) vergunninghouder op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) vergunning onder voorschriften verleend voor het uitbreiden en wijzigen van een melkrundveehouderij aan de [adres] te [plaats] (het perceel) en vergunning geweigerd aan haar te verlenen voor zover haar aanvraag betrekking heeft op beweiden.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 24 januari 2022 op zitting behandeld. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van mr. A. Speekenbrink en
mr. C. van Duijvenbode. Vergunninghouder is vertegenwoordigd door haar vennoot [naam vennoot] , bijgestaan door haar gemachtigde.
mr. C. van Duijvenbode. Vergunninghouder is vertegenwoordigd door haar vennoot [naam vennoot] , bijgestaan door haar gemachtigde.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1. In de bijlage zijn de bepalingen opgenomen uit de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Habitatrichtlijn), de Wnb en de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav), die in deze uitspraak worden aangehaald. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
2.1
Vergunninghouder exploiteert een melkveehouderij op het perceel. In de omgeving van het perceel bevinden zich de Natura 2000 (N2000)-gebieden “Duinen en Lage Land Texel” en “Waddenzee”.
2.2
Bij besluit van 8 maart 2018 heeft verweerder aan vergunninghouder een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wnb verleend voor het houden van 215 melk- en kalfkoeien ouder dan twee jaar in stal A en het houden van 66 stuks vrouwelijk jongvee jonger dan twee jaar in de stallen A, B en C.
2.3
Op 31 juli 2019, aangevuld op 21 januari 2020 en 6 oktober 2020, heeft vergunninghouder een aanvraag op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb bij verweerder ingediend voor het wijzigen en uitbreiden van de melkveehouderij. Het project voorziet in het vergroten van de bestaande ligboxenstal (stal B) en het voorzien van die stal van een stalsysteem met Rav-code A1.28 en nummer systeem BWL.2015.05.V1. Daarnaast wordt een nieuwe jongveestal gebouwd (stal D). Voorts zal de bestaande rundveestal worden aangepast voor het houden van melk- en kalfkoeien. Ook zal beweiding plaatsvinden.
Er zullen 231 melk- en kalfkoeien worden gehouden in stal B en 58 in stal C (totaal 289). Er zullen voorts 141 stuks vrouwelijk jongvee jonger dan twee jaar worden gehouden in stal D en 40 stuks in stal E (totaal 181). Bij de aanvraag heeft vergunninghouder verschillende AERIUS-berekeningen gevoegd.
2.4
Verweerder heeft vervolgens het bestreden besluit genomen. Daarvan maken onderdeel uit AERIUS-berekeningen van 5 oktober 2020 (kenmerken beginnend met S6h en RSD), 6 oktober 2020 (kenmerken beginnend met Rhj en RSA) en 7 oktober 2020 (kenmerk beginnend met RwR).
3. Verweerder stelt zich in het verweerschrift, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, op het standpunt dat voor het project geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (meer) is vereist. Volgens verweerder leidt het project namelijk niet tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Eiseressen bestrijden dit standpunt van verweerder. De rechtbank zal daarom eerst de beroepsgronden van eiseressen bespreken alvorens in te gaan op de vraag of voor het project een vergunning is vereist.
Ontvankelijkheid aanvraag
4.1
Eiseressen betogen dat verweerder de aanvraag van vergunninghouder ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. De aanvraag bevat volgens hen ten onrechte geen gegevens over veevoer en de rol daarvan in emissies. Veevoer heeft echter direct gevolg voor optredende ammoniakemissies, aldus eiseressen.
4.2
Vergunninghouder heeft op het aanvraagformulier van 31 juli 2019 niet vermeld dat zij gebruik zal maken van voeding met een verlaagd eiwitgehalte of dat zij een andere voermaatregel zal toepassen. Een voermaatregel maakt dan ook geen onderdeel uit van de aanvraag, zodat verweerder terecht de aanvraag in behandeling heeft genomen ervan uitgaande dat de dieren op de melkveehouderij worden gevoerd met reguliere diervoeding.
4.3
De beroepsgrond slaagt niet.
Opknippen van het project
5.1
Eiseressen betogen verder, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, dat verweerder het project ten onrechte heeft opgeknipt. Verweerder had volgens eiseressen de voor emissies relevante onderdelen bemesten, mestopslag en beweiden niet mogen uitzonderen van de vergunningplicht. Daardoor heeft verweerder ten onrechte geen rekening gehouden met en geen onderzoek verricht naar de emissies die deze onderdelen veroorzaken.
Bemesten
5.2
Eiseressen stellen dat de emissies vanwege het uitrijden van mest met circa 35% zullen toenemen. Op grond van het bestemmingsplan is vergunninghouder als grondgebonden bedrijf verplicht mest op eigen grond uit te rijden als onderdeel van de bedrijfsvoering.
5.3
Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat bemesten geen onderdeel uitmaakt van de vergunning en daarvan ook geen onderdeel hoeft uit te maken. Volgens verweerder is geen sprake van onlosmakelijke samenhang tussen de
exploitatie van de veehouderij en het uitrijden van mest.
5.4
De rechtbank is, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, van oordeel dat het bemesten van gronden niet onlosmakelijk samenhangt met de exploitatie, oprichting en uitbreiding van een agrarisch bedrijf. Het uitrijden van mest is niet noodzakelijk voor de afvoer van mest van een agrarisch bedrijf, omdat er alternatieven zijn zoals de verwerking ervan op een andere locatie dan de gronden van het bedrijf. De aan een activiteit gegeven bestemming in een ruimtelijk plan, zoals een bestemmingsplan, is niet (mede) van belang voor de uitleg of invulling van het begrip project in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Het bemesten is op zich zelf een project of andere handeling en de gevolgen daarvan worden dus op zich zelf beoordeeld. Dit betekent dat de aanvraag van vergunninghouder om een Wnb-vergunning niet mede het onderdeel het uitrijden van mest hoefde te omvatten.
5.5
De beroepsgrond slaagt niet.
Mestopslag
5.6
Eiseressen stellen dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de emissies vanwege mestopslag. Indien gesteld wordt dat geen mest wordt uitgereden, zal dat volgens hen moeten worden opgeslagen op het perceel. Hierover is echter niets in de aanvraag vermeld. Uit de publicatie “Emissies naar lucht uit de landbouw in 2017” van de Wageningen Universiteit blijkt dat met mestopslag buiten een stal sprake zal zijn van relevante ammoniakemissies.
5.7
Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat mestopslag onderdeel uitmaakt van het vergunde project. Mestopslag in de kelder is namelijk onderdeel van het nieuwe stalsysteem met Rav-code A.1.28 gelet op de systeembeschrijving en de technische omschrijving ervan. Volgens verweerder is mestopslag dus niet alleen aangevraagd, maar ook vergund. De emissie uit de mestkelder is betrokken bij de totstandkoming van de Rav-emissiefactor van het stalsysteem met Rav-code A.1.28.
5.8
De rechtbank volgt eiseressen niet in hun standpunt dat mest wel zal moeten worden opgeslagen op het perceel als het niet wordt uitgereden. Ter zitting heeft vergunninghouder desgevraagd verklaard dat mestopslag uitsluitend plaatsvindt in kelders die zich bevinden onder zowel de nieuwe emissiearme stal als onder de overige, traditionele, stallen. De emissie die de mestopslag veroorzaakt is vervat in de emissiefactoren die worden gehanteerd voor de te onderscheiden stalsystemen. De rechtbank heeft geen reden te twijfelen aan de verklaring van vergunninghouder. Dit betekent dat verweerder het onderdeel mestopslag niet afzonderlijk hoefde te beoordelen.
5.9
De beroepsgrond slaagt niet.
Beweiden
5.1
Eiseressen betogen dat de emissies ten gevolge van het beweiden slechts zijn betrokken voor zover beweiden een lagere emissie vanuit de stal tot gevolg heeft en dat de emissies vanaf het land, waar de dieren worden geweid, ten onrechte buiten de beoordeling van de te verwachten depositie op N2000-gebieden zijn gelaten. Ten aanzien van deze laatste emissies heeft verweerder, aldus eiseressen, ten onrechte gesteld dat die niet bij de beoordeling hoeven te worden betrokken. Deze emissies dienen volgens eiseressen wel bij de beoordeling te worden betrokken, per beweid perceel. Naarmate de percelen dichter bij N2000-gebieden liggen, zal de depositie van stikstof daar groter zijn. Bovendien zullen meer melkkoeien worden beweid dan in de referentiesituatie. Met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan dus worden gesteld dat de depositie van stikstof op N2000-gebieden door beweiden zal toenemen.
5.11
In het bestreden besluit is vermeld dat voor zover de aanvraag van vergunninghouder ziet op emissies als gevolg van beweiden verweerder de vergunning weigert, omdat voor dat onderdeel van de aanvraag volgens hem geen vergunning nodig is. Uit de aanvraag blijkt, gelet op een toegepaste korting voor beweiden, dat in de beoogde situatie zal worden beweid. Voor emissies van beweiden (op het land) geldt volgens verweerder dat geen sprake is van een hogere depositie dan waar in de stalemissie van de vergunning al rekening mee is gehouden. De factor “beweiding” heeft namelijk ten eerste effect op de emissie in de stallen omdat sprake is van een lagere stalbezetting doordat vee gedeeltelijk wordt beweid en de stallen minder worden besmeurd met mest. Een tweede effect van weidegang is daarin niet verdisconteerd, namelijk een reductie van de emissie van “bemesten” (aanwenden van mest in de landbouw), doordat een deel van de mest als weidemest op het grasland wordt aangewend (in plaats van bemesten met stalmest). Weidegang ten opzichte van geen weidegang leidt tot minder ammoniakemissie, omdat mest die koeien zelf uitscheiden in de wei een aanzienlijke lagere ammoniakemissie heeft dan het aanwenden van mest die in een stal is geproduceerd. Depositie van beweidingsemissies leidt zodoende volgens verweerder in geen enkel geval tot significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van een N2000-gebied. Vergunningverlening in het kader van de Wnb is daarom volgens hem niet aan de orde. Verweerder verwijst naar het Tussentijds rapport van het Adviescollege Stikstofproblematiek van 19 december 2019.
In het verweerschrift stelt verweerder zich op het standpunt dat de referentiesituatie voor het bemesten bestaat uit de planologische toestemming. Dit bij gebrek aan een vigerende natuurvergunning en een individuele toestemming die ten tijde van de vroegste referentiedatum verplicht was. Op grond van het planologische regime is agrarisch grondgebruik op de landerijen van de veehouderij sinds de vroegste referentiedatum toegestaan. Het gebruik is sindsdien alleen beperkt door de gebruiksnormen van meststoffen die sinds 2006 op grond van bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet hoogstens zijn toegestaan.
In de referentiesituatie werd vee beweid. Ten opzichte van de referentiesituatie is sprake van een toename van het totaal aantal stuks vee met 74 (van 215 naar 289). Naar de overtuiging van verweerder is het evident dat de beweidingsemissies gelet op de twee genoemde effecten onder die van de referentiesituatie blijven. Significante gevolgen op N2000-gebieden als gevolg van beweiding zijn daardoor volgens verweerder op voorhand uitgesloten. Dit kan volgens hem zonder berekening worden vastgesteld.
5.12
In haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604 heeft de Afdeling overwogen dat het weiden van vee door een melkveehouderij onlosmakelijk samenhangt met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van de stallen waarin het melkvee wordt gehouden. Dit betekent dat de gevolgen van het weiden van vee bij een melkveehouderij beoordeeld moeten worden in samenhang met de gevolgen van de oprichting, wijziging of exploitatie van de melkveehouderij. De oprichting, wijziging of exploitatie van de melkveehouderij en het weiden van vee is met andere woorden één project. De Afdeling heeft geoordeeld dat een aanvraag voor een Wnb-vergunning betrekking moet hebben op alle activiteiten die tezamen één project vormen.
5.13
Tussen partijen is niet in geschil dat de emissies die optreden ten gevolge van het beweiden niet zijn betrokken bij de beoordeling. Volstaan is met meenemen van het positieve effect van beweiden op de stalemissie door een reductie op die stalemissie toe te passen van 5%, maar de emissie van het beweiden zelf en de mogelijke depositie van stikstof ten gevolge daarvan op N2000-gebieden is niet beoordeeld. Door het Adviescollege Stikstofproblematiek wordt in het rapport van 19 december 2019 over beweiden geconcludeerd “dat deze activiteit een positief effect heeft, zowel in de stal als in de wei. De ammoniakemissie bij beweiden van vee is de facto generiek lager dan bij niet-beweiden van vee. Voor beweiden geldt in alle gevallen dat de feitelijke situatie gunstiger is dan de vergunde situatie. De depositie van stal en bemesten gezamenlijk neemt af als beweiding plaatsvindt (in vergelijking met de situatie waarbij koeien op stal staan en de mest wordt uitgereden). Deze conclusie geldt zonder uitzondering, dus ook voor beweiding dichtbij Natura 2000-gebieden.” Anders dan verweerder aanneemt, volgt uit deze conclusie van het Adviescollege niet dat ten aanzien van de voorliggende vergunning zonder nadere beoordeling van de emissie door het beweiden kan worden geconcludeerd dat geen sprake zal zijn van toename van emissie en depositie door het beweiden. Aangenomen dat de emissie en depositie van stal en bemesten gezamenlijk afneemt als er wordt beweid, ziet de vergunning die ter beoordeling voorligt immers alleen op de stallen en het beweiden, en niet ook op het bemesten. Alleen al om die reden kan niet worden geconcludeerd dat significante gevolgen kunnen worden uitgesloten. Immers het positieve effect van beweiden op de emissie van het weiland in vergelijking met bemesten van het weiland anders dan door beweiden, wordt bij deze beoordeling niet betrokken. Dat brengt mee dat de rechtbank verweerder ook niet kan volgen in zijn standpunt dat het niet uitmaakt op welke afstand van de N2000-zone beweiding plaatsvindt. Bovendien zullen meer melkkoeien worden beweid dan in de referentiesituatie. Ook om die reden hadden de gevolgen van de toename van het beweiden per locatie van de te beweiden percelen bij de beoordeling moeten worden betrokken. Door dit niet te doen heeft verweerder het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd.
5.14
De beroepsgrond slaagt.
Significante gevolgen voor en aantasting van de natuurlijke kenmerken van N2000-gebieden
Feitelijke bedrijfsvoering
6.1
Eiseressen betogen verder dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de feitelijke bedrijfsvoering. Verweerder heeft niet onderzocht welk veebestand vergunninghouder feitelijk houdt en welke stalgebouwen zijn gerealiseerd. Verweerder is uitsluitend uitgegaan van de administratiefrechtelijke documenten. Meitellingen van dierenaantallen heeft verweerder niet betrokken bij het besluit. Ook heeft verweerder niet om diertelgegevens gevraagd bij vergunninghouder. Er bestond concrete aanleiding onderzoek te verrichten naar het werkelijk gehouden veebestand, omdat de verhouding melkkoeien en vrouwelijk jongvee zoals vergund in 2018 ongewoon is. Aannemelijk is dat vergunninghouder in 2018 ten onrechte jongvee heeft gerekend als melkkoeien, aldus eiseressen.
6.2
De rechtbank begrijpt het betoog aldus dat eiseressen stellen dat verweerder van een onjuiste referentiesituatie is uitgegaan bij de beoordeling van de vraag of sprake is van significante gevolgen voor en aantasting van de natuurlijke kenmerken van N2000-gebieden als gevolg van het project. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507, dat voor de vraag of de wijziging van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging. De rechtbank ziet geen aanleiding thans van een ander uitgangspunt uit te gaan. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning, in dit geval die van 2018. De referentiesituatie wordt aldus ontleend aan de vergunde en niet aan de feitelijke, mogelijke illegale, situatie. Verweerder hoefde daarom bij de beoordeling van de aanvraag geen onderzoek te verrichten naar de feitelijke bedrijfsvoering.
6.3
De beroepsgrond slaagt niet.
Emissiefactor stalsysteem BWL 2015.05.V1 met Rav-code A.1.28
7.1
Eiseressen betogen verder dat verweerder bij de beoordeling of sprake is van toename van emissies en deposities heeft miskend dat wetenschappelijke zekerheid ontbreekt met betrekking tot de emissies van het in de Rav genoemde stalsysteem BWL 2015.05.V1. De emissiereductieclaims die in de Rav aan zogeheten emissiearme stalsystemen als het voornoemde worden toegeschreven zijn wetenschappelijk niet voldoende onderbouwd. Er bestaat aldus geen wetenschappelijke zekerheid dat de gestelde emissie van 6,0 kg per dierplaats per jaar door die stalsystemen wordt bewerkstelligd. Op grond van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn is dat wel een harde eis om de emissiefactor als opgenomen in het Rav aan het verlenen van een vergunning ten grondslag te kunnen leggen. Uit de conclusie van Advocaat-Generaal Kokott van het Hof van Justitie van 4 oktober 2018, ECLI:EU:C:2018:822, volgt ook dat een emissie-reducerende maatregel niet bij een passende beoordeling mag worden betrokken, indien de te verwachten voordelen ervan niet vaststaan.
Wetenschappelijke onderzoeken waaruit volgens eiseressen blijkt van onzekerheid met betrekking tot de emissies van voornoemde stalsystemen, waren reeds ten tijde van het bestreden besluit beschikbaar. Het gaat dan om het rapport “Stikstofverlies uit opgeslagen mest” van oktober 2019 van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), metingen verricht door Mineral Valley Twente en het artikel “Emissiearme vloeren overtuigen niet in praktijk” van prof. Oenema van Wageningen University & Research. Omdat bij vrijwel alle staltechnieken dezelfde principes worden gehanteerd, hebben de bevindingen van het CBS volgens eiseressen een bredere gelding dan alleen voor de in het CBS rapport genoemde staltypen.
Op basis van het door verweerder ingebrachte rapport van 24 augustus 2018 van Pro Monitoring van een meting aan een stalsysteem met Rav-code A.1.28 (het meetrapport) kunnen volgens eiseressen geen valide conclusies worden getrokken met betrekking tot de emissiefactor van dat stalsysteem. Het betreft slechts één rapport en daarnaast is (verweerder) uitgegaan van een gemiddelde uitkomst van een serie metingen. Verweerder dient volgens eiseressen uit te gaan van een worst case-beoordeling. Zeker gelet op de gemeten waarden die deels fors hoger liggen dan 6,0 kg per dierplaats per jaar.
7.2
Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat de emissiefactor voor het stalsysteem met Rav-code A.1.28 is gebaseerd op de best beschikbare wetenschappelijke kennis. De door eiseressen ingebrachte onderzoeken zaaien daarover volgens verweerder onvoldoende twijfel.
In de eerste plaats is genoemd stalsysteem volgens verweerder namelijk in het geheel niet betrokken in het CBS rapport.
In de tweede plaats zijn de emissiefactoren voor de meeste van de door het CBS onderzochte rundveestalsystemen niet tot stand gekomen op basis van de meetprotocollen, zoals die thans gelden en voor A1.28 zijn gebruikt, maar op basis van andere, oudere, methoden. Het CBS heeft slechts twee moderne rundveestaltypen in het onderzoek betrokken, te weten de staltypen A.1.10 en A.1.13, maar uit het CBS-rapport is niet af te leiden of de algemene conclusies die het CBS trekt, ook, en zo ja in welke mate, gelden voor andere stalsystemen met Rav-emissiefactoren. De Rav-emissiefactor voor het stalsysteem met Rav-code A.1.28 is gebaseerd op meer dan twintig metingen verspreid over vier locaties en is daarmee op een geheel andere wijze tot stand gekomen dan die van de meeste stalsystemen die in het CBS rapport zijn betrokken.
In de derde plaats bevat het CBS-rapport geen definitieve conclusies, omdat het is gebaseerd op berekeningen en niet op daadwerkelijke metingen.
In de vierde plaats kan de oorzaak van een eventuele verminderde werking van
emissiearme stalsystemen in de praktijk ook te maken hebben met het stalmanagement.
Zo kan het niet conform de ontwerp- en gebruiksvoorwaarden van de systeembeschrijving (leaflet) handelen voor het behalen van Rav-emissiefactoren van groot belang zijn. Daarmee is echter niet gezegd dat de Rav-emissiefactoren niet kunnen worden behaald. Of die voorwaarden worden nageleefd, is een kwestie van handhaving. Het gegeven dat een veehouder wettelijk op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer verplicht is om de voorwaarden uit de systeembeschrijving op te volgen, is naar de overtuiging van verweerder voldoende om als uitgangspunt aan te mogen nemen dat een systeembeschrijving in een concreet geval wordt opgevolgd, en dus dat de Rav-emissiefactoren worden behaald. Er is immers op voorhand geen reden om aan te nemen dat een veehouder zich niet aan deze wettelijke verplichting houdt.
Dat inmiddels naar aanleiding van onder meer het CBS-rapport wordt bezien of sommige emissiefactoren of meetmethoden actualisatie behoeven, laat volgens verweerder ten slotte onverlet dat hij in de tussentijd moet beslissen op aanvragen, zoals deze bij hem worden ingediend.
7.3
De rechtbank stelt bij de beoordeling van het betoog van eiseressen het volgende voorop.
De Rav is een uitvoeringsregeling van de Wet ammoniak en veehouderij (Wav). Voor de berekening van de ammoniakemissie van een veehouderij moeten de emissiefactoren worden toegepast die zijn opgenomen in bijlage 1 van de Rav, zo volgt uit artikel 2, eerste lid, van de Rav. In deze bijlage staat per diercategorie en huisvestingssysteem (stalsysteem) de emissiefactor vermeld (de emissie per dierplaats per jaar in kg NH3).
In dit geval gaat het om stalsysteem BWL 2015.05.V1 met Rav-code A1.28, waarvoor een emissie van 6 kg per dierplaats per jaar NH3 in de bijlage is opgenomen. Deze emissiefactor heeft verweerder als uitgangspunt genomen bij de berekening van de stikdepositie op de N2000-gebieden.
Bij de toetsing aan de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb worden de emissiefactoren in de Rav weliswaar als uitgangspunt gehanteerd, maar de Rav is, anders dan bij de beoordeling van aanvragen om milieuvergunningen, niet als wettelijk toetsingskader voorgeschreven.
7.4
Eiseressen hebben met het inbrengen van het CBS-rapport en de overige twee documenten niet voldoende concreet aannemelijk gemaakt dat getwijfeld moet worden aan de juistheid van de emissiefactor behorende bij het specifieke stalsysteem waar het hier om gaat, te weten BWL 2015.05.V1 met Rav-code A.1.28. Uit de documenten kan weliswaar in algemene zin worden opgemaakt dat twijfel bestaat over voor stalsystemen vastgestelde emissiefactoren, maar niet specifiek ten aanzien van de emissiefactor van het stalsysteem waar het hier om gaat. Het CBS-rapport en de documenten hebben namelijk geen betrekking op dat stalsysteem. De rechtbank volgt eiseressen niet in hun stelling dat wat in het CBS-rapport is vermeld ook opgaat voor stalsystemen waarop dat rapport geen betrekking heeft omdat bij de staltechnieken vrijwel dezelfde principes worden gehanteerd. Uit de opsomming van vele soorten stallen in bijlage 1 van de Rav en daaraan gekoppelde verschillende emissiefactoren blijkt immers al dat elk stalsysteem op zijn eigen merites moet worden beoordeeld en dat wat voor het ene stalsysteem geldt niet zonder meer opgaat voor een ander stalsysteem. Bovendien zijn de conclusies die in het CBS-rapport zijn getrokken met betrekking tot emissiefactoren van de stalsystemen waarnaar onderzoek is verricht, gebaseerd op berekeningen, terwijl de emissiefactor behorende bij het hier relevante stalsysteem is gebaseerd op metingen die conform het daarvoor aangewezen meetprotocol zijn verricht. Ook om die reden kunnen de resultaten inzake emissiefactoren van de in het CBS-rapport onderzochte staltypen niet één op één vertaald worden naar de emissiefactor van het hier relevante stalsysteem.
7.5.1
De rechtbank is echter wel – met eiseressen – van oordeel dat gelet op het meetrapport dat verweerder heeft ingebracht reden bestaat te twijfelen aan de juistheid van het hanteren van een emissiefactor van 6,0 kg per dierplaats per jaar bij het stalsysteem BWL 2015.05.V1 met Rav-code A.1.28 bij de beoordeling van de vraag of voor het project een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb kan worden verleend. Zij overweegt hiertoe als volgt.
7.5.2
Om een emissiefactor voor een stalsysteem vast te stellen, worden, zoals ook verweerder heeft uitgelegd, per stalsysteem bij vier meetlocaties verspreid over het jaar zes metingen uitgevoerd met een minimale duur van 24 uur per meting. Om een definitieve emissiefactor te kunnen vaststellen dienen per stalsysteem minimaal vier van de zes metingen bruikbaar te zijn en over het totaal van 24 metingen moet minimaal 80% bruikbaar zijn. Per meetlocatie wordt in eerste instantie het gemiddelde van de meetresultaten bepaald. Vervolgens wordt het gemiddelde genomen van de vier gemiddelden per locatie en wordt de uitkomst daarvan afgerond op een heel cijfer. De definitief vastgestelde emissiefactor is aldus het resultaat van gemiddelden en afronding.
7.5.3
Het meetrapport dat verweerder heeft ingebracht ziet op zes 24-uurs-metingen die zijn uitgevoerd op een melkveehouderijbedrijf van januari 2017 tot december 2017. Het betreft een ammoniakonderzoek dat is uitgevoerd aan drie proefstallen en 1 praktijkstal voor melkvee, voorzien van een Meadowfloor. Niet in geschil is dat dit stallen van het stalsysteem BWL 2015.05.V1 met Rav-code A.1.28 betreft, hetzelfde type stalsysteem als thans aan de orde. Blijkens het meetrapport is de ammoniakemissie van de stallen op deze meetlocatie bepaald op 6,49 kg per dierplaats per jaar, zijnde het gemiddelde van de zes gemeten emissies na standaardisering. Van de metingen op drie andere meetlocaties zijn afzonderlijke rapportages opgesteld, zo is in het meetrapport vermeld. Die meetrapporten heeft verweerder niet ingebracht.
7.5.4
Uit artikel 2.8, derde lid, van de Wnb volgt dat verweerder uitsluitend bevoegd is vergunning te verlenen op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb voor een project indien de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van een N2000-gebied niet zal aantasten. Dit betekent – in dit geval – dat de zekerheid moet bestaan dat de ammoniakemissie van de vergunde stal met het stalsysteem BWL 2015.05.V1 met Rav-code A.1.28 niet meer bedraagt dan 6,0 kg per dierplaats per jaar, omdat (onder meer) met die emissiefactor is gerekend bij het bepalen van de stikstofdepositie die het project veroorzaakt. De uitkomst van (mede) die berekening is bepalend voor het antwoord op de vraag of de natuurlijke kenmerken van een N2000-gebied als gevolg van het project worden aangetast of niet.
Reeds uit het meetrapport blijkt echter dat de ammoniakemissie van een stal met het stalsysteem BWL 2015.05.V1 met Rav-code A.1.28 hoger kan zijn dan 6,0 kg per dierplaats per jaar, namelijk (gemiddeld) 6,49 kg per dierplaats per jaar. Mogelijk blijkt uit de overige drie meetrapporten dat dit gemiddelde op andere meetlocaties getal nog hoger ligt, maar verweerder heeft geen inzicht verschaft in de resultaten van die meetrapporten.
Bij de beoordeling van de aanvraag om een Wnb-vergunning heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank, gelet op het stringente toetsingskader van artikel 2.8, derde lid, van de Wnb, in dit geval niet zonder meer kunnen aansluiten bij de in Rav-code A.128 vermelde emissie van 6,0 kg per dierplaats per jaar. Verweerder moet namelijk om voornoemde zekerheid te kunnen verkrijgen, kunnen uitsluiten dat de in geding zijnde stal meer ammoniakemissie veroorzaakt dan de gemiddelde 6,0 kg per dierplaats per jaar. Vergunningverlening in het kader van de Wnb leent zich, anders dan milieuvergunningverlening in het kader van de Wav in beginsel niet voor het werken met gemiddelden en evenmin voor eindafronding van de emissiefactor op hele cijfers. De emissiefactoren die in de Rav zijn opgenomen kunnen in het kader van de Wnb als uitgangspunt gelden, maar daarvan moet omwille van het stringente toetsingskader zo nodig worden afgeweken. Verweerder heeft dit in het bestreden besluit niet onderkend door, hoewel uit in ieder geval het ingebrachte meetrapport blijkt dat de ammoniakemissie van de stal meer dan 6,0 kg per dierplaats per jaar kan bedragen, voor de stikstofdepositieberekeningen uit te gaan van de (gemiddelde) emissiefactor van 6,0 kg per dierplaats per jaar zoals opgenomen in de Rav.
7.6
De beroepsgrond slaagt.
Emissie bedrijfstransporten
8.1
Eiseressen betogen verder dat de emissies door transport onjuist zijn berekend. Voor bedrijfstransporten is niet eerder toestemming verleend. Ten onrechte is aanspraak gemaakt op emissies van niet eerder toegelaten bedrijfstransporten. Zo daar al van mag worden uitgegaan, dan dient te worden uitgegaan van de laagst toegelaten en gerealiseerde bedrijfsemissie ten opzichte van de referentiedatum. Voor gemotoriseerd verkeer gelden Euro-normen waarmee de NOx-emissieruimte is gekrompen. Een wettelijke basis ontbreekt om transportemissies van toegelaten bedrijfsvoering ten tijde van de referentiesituatie te berekenen volgens de emissiefactoren die toen golden. Deze hadden moeten worden berekend aan de hand van de thans geldende emissiefactoren.
Ook zijn de transportemissies in de beoogde situatie volgens eiseressen onderschat. In de berekening is vermeld dat de transportbeweging na het bereiken van de Oostereinderweg buiten beschouwing kunnen blijven. Op de Oostereinderweg is echter geen melkfabriek of andere voorziening gevestigd waar goederen of dieren kunnen worden opgehaald of afgeleverd.
8.2
In het bestreden besluit is vermeld dat AERIUS-berekeningen zijn aangeleverd waarin de emissies van bedrijfstransporten en bedrijfstractoren zijn meegenomen. Gelet op de resultaten van de berekeningen kan volgens verweerder worden uitgesloten dat het project in zijn geheel een significant negatief effect veroorzaakt op N2000-gebieden.
In het verweerschrift stelt verweerder zich op het standpunt dat de noodzakelijke verkeersbewegingen zijn betrokken in de referentiesituatie. Dit blijkt volgens hem uit de AERIUS-verschilberekening van 5 oktober 2020 (kenmerk beginnend met RSD). Daarbij is uitgegaan van verkeersbewegingen als gevolg van de vergunde activiteit en niet slechts van de verkeersbewegingen als gevolg van de laagst gerealiseerde bedrijfsemissie. De verkeersbewegingen als gevolg van het thans aangevraagde project zijn eveneens
betrokken in de AERIUS-verschilberekening. De uitkomst is, aldus verweerder, dat van een toename van stikstofdepositie geen sprake is.
Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat in 2018 geen vergunning is aangevraagd voor transportbewegingen, omdat dat destijds ongebruikelijk was. Er werd van uitgegaan dat transportbewegingen inherent zijn aan en nodig zijn voor het exploiteren van een veehouderij. Het betreft daarom een destijds vergunde activiteit. Bij het verlenen van de vergunning in 2018 zijn uitsluitend de stalemissies betrokken. Ten behoeve van onderhavige vergunningverlening zijn de cijfers inzake transportbewegingen van 2018 achteraf gereconstrueerd en gekwantificeerd in emissies, aldus verweerder.
8.3
De rechtbank stelt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van
18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2760, voorop dat bij het verlenen van een Wnb-vergunning voor de uitbreiding of exploitatie van een veehouderij alle gevolgen van dat project voor N2000-gebieden moeten worden beoordeeld. Dat geldt ook voor transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een veehouderij. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een veehouderij en is een gevolg van dat project. Hieruit volgt dat een Wnb-vergunning voor een veehouderij moet worden geacht tevens te zijn verleend voor de daarmee gepaard gaande verkeersbewegingen. Dat geldt in dit geval dus ook voor de vergunning die in 2018 is verleend. De rechtbank volgt eiseressen dus niet in hun stelling dat voor de transportbewegingen niet eerder vergunning is verleend.
18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2760, voorop dat bij het verlenen van een Wnb-vergunning voor de uitbreiding of exploitatie van een veehouderij alle gevolgen van dat project voor N2000-gebieden moeten worden beoordeeld. Dat geldt ook voor transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een veehouderij. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een veehouderij en is een gevolg van dat project. Hieruit volgt dat een Wnb-vergunning voor een veehouderij moet worden geacht tevens te zijn verleend voor de daarmee gepaard gaande verkeersbewegingen. Dat geldt in dit geval dus ook voor de vergunning die in 2018 is verleend. De rechtbank volgt eiseressen dus niet in hun stelling dat voor de transportbewegingen niet eerder vergunning is verleend.
8.4
De rechtbank overweegt verder dat in paragraaf 2.6.2 van de “Instructie gegevensinvoer voor AERIUS Calculator 2019A” is vermeld dat een algemeen criterium voor verkeer van en naar inrichtingen is dat de gevolgen niet meer aan de inrichting worden toegerekend wanneer het verkeer is opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Dit is het geval op het moment dat het aan- en afvoerende verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet meer onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg bevindt. Hierbij weegt ook mee hoe de verhouding is tussen de hoeveelheid verkeer die door de voorgenomen ontwikkeling wordt aangetrokken en het reeds op de weg aanwezige verkeer.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 19 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1054, aanvaard dat in de stikstofberekeningen wat betreft het verkeer van en naar inrichtingen wordt aangesloten bij wat in paragraaf 2.6.2 van de instructie over het heersende verkeersbeeld is vermeld. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een ander uitgangspunt.
Gelet op de afstand van de inrichting tot aan de Oostereinderweg (ruim 1,5 kilometer) en de ligging van die weg, wordt het verkeer van en naar de inrichting vanaf de Oostereinderweg opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Eiseressen hebben onvoldoende aannemelijk gemaakt dat dat niet het geval is. De AERIUS-berekeningen van 5 oktober 2020 (kenmerken beginnend met S6h en RSD) waarin de transportbewegingen zijn meegenomen, zijn in zoverre dan ook op juiste uitgangspunten gebaseerd.
In de berekeningen is bovendien wat betreft de referentiesituatie terecht uitgegaan van verkeersbewegingen als gevolg van de vergunde activiteit en niet slechts van verkeersbewegingen als gevolg van de laagst gerealiseerde bedrijfsemissie. Het gaat bij het bepalen van de referentiesituatie immers, zoals ook hiervoor is overwogen, om de vergunde situatie en niet om de feitelijke situatie.
8.5
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
9. Verweerder heeft gelet op het onder 5.13 en 7.5.4 overwogene zijn conclusie in het bestreden besluit dat het project geen significante gevolgen voor een N2000-gebied heeft en de natuurlijke kenmerken van een N2000-gebied niet aantast, niet deugdelijk onderbouwd. Dat geldt ook voor zijn in het verweerschrift alsnog ingenomen standpunt dat het project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie en daarom niet vergunningplichtig is.
10. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, omdat het in strijd met de artikelen 2.7 en 2.8 Wnb en 3:2 en 3:46 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en niet berust op een deugdelijke motivering.
11. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit op de aanvraag van vergunninghouder van 31 juli 2019 te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Verweerder zal per locatie van de te beweiden percelen moeten nagaan wat de te verwachten emissie is en deze emissies moeten betrekken bij de nieuw te maken stikstofdepositieberekeningen.
Verweerder zal daarnaast moeten bezien welke emissiefactor zal moeten worden betrokken bij de nieuwe stikstofdepositieberekeningen. Wanneer verweerder ervoor kiest om die emissiefactor af te leiden uit de aan de Rav-factor A.1.28 ten grondslag liggende proefstalmetingen, moet hij zorgvuldig onderzoeken en afdoende motiveren dat de te hanteren factor de benodigde zekerheid geeft dat het aangevraagde project de natuurlijke kenmerken van een N2000-gebied niet zal aantasten.
Blijkt uit de nieuwe berekeningen dat het project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie dan is voor het project geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb vereist en dient verweerder de aangevraagde vergunning om die reden alsnog te weigeren. Blijkt uit de nieuwe berekeningen dat het project wel leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, dan moet verweerder bezien of het noodzakelijk is een passende beoordeling als bedoeld in artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb te (laten) verrichten en vervolgens een beslissing nemen op de aanvraag.
Verweerder dient bij het nieuw te nemen besluit op de aanvraag verder acht te slaan op het per 1 juli 2021 (onmiddellijk) in werking getreden artikel 2.9a van de Wnb. Op basis van die bepaling blijven de tijdelijke gevolgen van door de bouw veroorzaakte stikstofdepositie op N2000-gebieden buiten beschouwing bij de N2000-vergunningplicht.
12. De rechtbank kan de vraag of voor het project een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist, thans niet definitief beantwoorden. De rechtbank komt niet toe aan een bespreking van de beroepsgronden van eiseres dat ten onrechte geen passende beoordeling als bedoeld in artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb is verricht en de beroepsgronden van eiseres die betrekking hebben op de handhaafbaarheid en de geldigheidsduur van de verleende vergunning en de houdbaarheid van het daaraan verbonden voorschrift 4.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1.518,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op de aanvraag van vergunninghouder van
31 juli 2019 te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
31 juli 2019 te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,00 aan eiseressen te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van
€ 1.518,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, voorzitter, mr. R.H.M. Bruin en
mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van mr.W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 april 2022.
mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van mr.W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 april 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
BIJLAGE
Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Habitatrichtlijn)
Artikel 6
1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Wet natuurbescherming
Artikel 2.7
2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3 Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
2 In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
3 Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
Regeling ammoniak en veehouderij
Artikel 2
1. Voor de berekening van de ammoniakemissie van een veehouderij worden de emissiefactoren toegepast die zijn opgenomen in bijlage 1 bij deze regeling.
3 Indien in een huisvestingssysteem een voer- of managementmaatregel zoals opgenomen in bijlage 2 bij deze regeling wordt toegepast, wordt de emissiefactor verlaagd met het bij die maatregel vermelde reductiepercentage.
Bijlage 1.
Emissiefactoren voor de berekening van de ammoniakemissie van een dierenverblijf, inclusief de emissie van de mest die in het dierenverblijf aanwezig is.
Diercategorie melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar
Rav-code: A 1.28
BWL 2015.05.V1
ligboxenstal met roostervloer, voorzien van rubber matten en composiet nokken met een hellend profiel, kunststofcassettes met kleppen in de roosterspleten en met mestschuif
Emissie in kg NH3 per dierplaats per jaar: 6