Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 22/4335 en HAA 23/3364
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juli 2024 in de zaken tussen
[eiser] , uit Hoorn, eiser
(gemachtigde: mr. R. Imkamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoorn, verweerder
(gemachtigde: mr. H. Nieman).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen het door verweerder vastgestelde persoonsgebonden budget (pgb) in het kader van de Jeugdwet (Jw).
Zaaknummer 22/4335
1.1.
Met het besluit van 20 december 2021 heeft verweerder voor eiser ondersteuning toegekend op basis van een pgb van 6 uur per week tegen een tarief van € 20,98 over de periode 1 januari 2022 tot en met 31 december 2022. Namens eiser is tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 20 juli 2022 is verweerder bij dit besluit gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Zaaknummer 23/3364
1.3.
Met het besluit van 16 maart 2023 heeft verweerder voor eiser ondersteuning toegekend op basis van een pgb van 6 uur per week tegen een tarief van € 21,98 over de periode 1 januari 2023 tot en met 31 december 2024.
Namens eiser is verweerder middels een bezwaarschrift verzocht om toepassing te geven aan artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (rechtstreeks beroep bij de rechtbank). Verweerder heeft hiermee ingestemd.
1.4.
Verweerder heeft hierop gereageerd met een verweerschrift en verwezen naar de stukken in de procedure met zaaknummer 22/4335.
1.5.
De rechtbank heeft de beroepen op 10 april 2024 op zitting gevoegd behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de ouders van eiser en de gemachtigde. Verder is verschenen de gemachtigde van verweerder.
Zaaknummer 22/4335 en zaaknummer 23/3364
2. Eiser heeft in beide zaken dezelfde beroepsgronden ingediend. Het onderscheid ziet enkel op de periode waarover het pgb is toegekend.
Standpunten van partijen
3. Eiser voert onder meer aan dat verweerders beoordelingskader in strijd is met artikel 2.9 sub a van de Jw. Dit betekent dat de bestreden besluiten die hierop berusten niet in stand kunnen blijven. Uit artikel 2.9 sub a van de Jw blijkt dat de afwegingscriteria rondom ‘de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen’ - waaronder eventueel ‘gebruikelijke hulp’ - als onderdeel van artikel 2.3 Jw in de Verordening moeten worden geregeld. [1] De beoordeling van jeugdhulpaanvragen moet de democratische legitimatie van de gemeenteraad hebben. Eiser verwijst naar jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) die strenge gevolgen verbindt aan het niet vastleggen van de essentialia in de Verordening in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) [2] . De invulling van ‘eigen kracht’ als bedoeld in artikel 2.3 van de Jw zou niet anders moeten zijn.
Dit klemt te meer nu in artikel 8 van de Verordening Jeugdhulp Gemeente Hoorn 2020 (hierna: de Verordening) alleen onderscheid wordt gemaakt tussen gebruikelijke en niet-gebruikelijke hulp en de invulling van die begrippen wordt gedelegeerd aan het college. Dit is een objectief criterium. Het lijkt erop dat verweerder in de Beleidsregels gebruikelijke hulp (hierna: de Beleidsregels) en in de bestreden besluiten een subjectief criterium hanteert voor de vraag wat de eigen mogelijkheden van het betreffende gezin zijn. Dit betekent dat de Beleidsregels ten onrechte een geheel ander afwegingskader voor de toekenning van jeugdhulpvoorzieningen regelen dan in de Verordening is bepaald.
4. Verweerder heeft onder meer aangevoerd dat de invulling van de begrippen gebruikelijke hulp en bovengebruikelijke hulp op juiste wijze door de gemeenteraad aan het college is gedelegeerd.
De Beleidsregels geven objectieve criteria voor wat als gebruikelijke hulp en wat als bovengebruikelijke hulp moet worden gezien. Van bovengebruikelijke hulp is sprake als de voor het kind noodzakelijke hulp, op het gebied van verzorging en hulpverlening in chronische situaties, uitgaat boven de hulp die een kind van dezelfde leeftijd zonder beperkingen redelijkerwijs nodig heeft voor wat betreft de aard, frequentie en benodigde tijd voor de handelingen. Ook bepalen de Beleidsregels dat de geleverde zorg door de ouders die de gebruikelijke hulp in omvang en intensiteit overstijgt, primair mantelzorg is. Verweerder voert aan dat dit een uitwerking is van de uitgangspunten van artikel 2.1 van de Jw waarbij ervan wordt uitgegaan dat de verantwoordelijkheid voor het gezond en veilig opgroeien van jeugdigen allereerst bij de ouders en de jeugdige zelf ligt en waarin tot uitdrukking komt dat moet worden uitgegaan van de eigen kracht van de jeugdige, zijn ouders en het sociale netwerk. Verweerder stelt dat dit niet maakt dat de criteria die in de Beleidsregels gegeven worden subjectief zijn.
Beoordeling door de rechtbank
5. Allereerst is in geschil wat onder “eigen mogelijkheden en probleemoplossend vermogen”(ook wel genoemd “eigen kracht”) wordt verstaan en de wijze waarop dit begrip in verweerders gemeentelijke regels is uitgewerkt.
6. Ter beoordeling hiervan verwijst de rechtbank naar drie uitspraken van de CRvB van 29 mei 2024 waarin het volgende is overwogen. [3]
“4.2. Artikel 2.3, eerste lid, van de Jeugdwet (Jw) draagt het college op voorzieningen te treffen op het gebied van jeugdhulp en luidt als volgt:
“Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:
a. gezond en veilig op te groeien;
b. te groeien naar zelfstandigheid, en
c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.”
4.3.
Artikel 2.9 van de Jw draagt de gemeenteraad op om bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Jw regels te stellen, in ieder geval:
“a. over de door het college te verlenen individuele voorzieningen en overige voorzieningen, met betrekking tot de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling van, en de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening;
(…)”
4.4.
In de parlementaire stukken is artikel 2.9 van de Jw als volgt toegelicht:
“Dit artikel geeft de gemeente de opdracht om een aantal zaken te regelen bij verordening. Allereerst dient de gemeente regels te stellen over de door het college te verlenen individuele voorzieningen en overige voorzieningen. Het gaat dan om regels omtrent het aanbod, de voorwaarden voor toekenning van een individuele voorziening, de wijze van beoordeling van en de afwegingsfactoren bij de verlening van een individuele voorziening. Op deze manier wordt het voor de burger niet alleen inzichtelijk welke vormen van jeugdhulp door de gemeente worden geboden aan eenieder en welke vormen alleen na een besluit van de gemeente toegankelijk zijn, maar ook hoe hij deze vormen van ondersteuning, hulp en zorg kan verkrijgen. (…) De burger kan hier rechtszekerheid aan ontlenen en willekeur wordt hierdoor vermeden.” [4]
Verder wijst de Raad op de volgende passage in het algemene deel van de Memorie van Toelichting (MvT):
“3.3. Eigen kracht, sociaal netwerk en vrijwillige inzet
De verantwoordelijkheid van de ouders voor het gezond en veilig opgroeien van hun kinderen is geregeld in de artikelen 82 en 247 van het Boek 1 van het BW. Het moet voor ouders en professionals vanzelfsprekend zijn dat ouders zelf de regie nemen en houden over de opvoeding van hun kinderen (tenzij dit een onverantwoord risico voor het kind oplevert). Dat vraagt een vraaggerichte houding van hulpverleners, waarbij uitgegaan wordt van de eigen kracht van jongeren en ouders en het besef dat zij verantwoordelijk zijn voor zichzelf en, in het geval van ouders, ook voor hun kinderen. Hierop zijn zij ook aanspreekbaar.” [5]
Verderop is in de MvT in de artikelsgewijze toelichting op artikel 2.1 Jw, het artikel dat de algemene beleidsdoelstelling formuleert, opgenomen:
“In zijn algemeenheid ligt de verantwoordelijkheid voor het gezond en veilig opgroeien van jeugdigen allereerst bij de ouders en de jeugdige zelf. Deze verplichting voor ouders is terug te zien in de artikelen 82 en 247 van Boek 1 van het BW. Het moet voor ouders en professionals dan ook vanzelfsprekend zijn dat ouders zelf de regie nemen en houden over de opvoeding van hun kinderen. De overheid dient ervoor te waken de zorgtaken van mensen en hun verbanden over te nemen. Ze komt pas in beeld als de ouders problemen ondervinden, als de opvoeding- en leefsituatie de ontwikkeling van kinderen bedreigt en de overheid de ouders dient te helpen om deze voorwaarden te vervullen of als de jeugdige verdacht wordt of veroordeeld is voor een strafbaar feit.” [6]
4.5.
Uit de artikelen 2.3 en 2.9 van de Jw volgt, mede gelet op de wetsgeschiedenis, dat de algemene begrippen van artikel 2.3 nader dienen te worden uitgewerkt en geduid in een verordening op grond van artikel 2.9. Ten behoeve van de rechtszekerheid en ter voorkoming van willekeur dienen in de verordening regels te worden gesteld over het aanbod, de toekenningsvoorwaarden van een individuele voorziening en de wijze van beoordeling en afwegingsfactoren daarbij. De wetgever is nadrukkelijk van mening dat artikel 2.3 Jw zelf de jeugdige en zijn ouders onvoldoende rechtszekerheid, althans onvoldoende concrete op de individuele situatie betrekking hebbende duidelijkheid, biedt over de door het college te verlenen voorzieningen, over de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling daarvan, en over de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening. Niet kan dan ook worden volstaan met een herhaling in de verordening van de begrippen uit de Jw. In de gemeentelijke verordening dient onder andere een duidelijke hoofdrichting te worden neergelegd voor de betekenis die de gemeentelijke regelgever wenst toe te kennen aan de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen, nu dit binnen het wettelijk systeem wordt beschouwd als één van de afwegingsfactoren als bedoeld in artikel 2.9 Jw. Specifiek wijst de Raad hierbij op de duiding die de gemeentelijke regelgever in dit kader wenst te geven aan de betekenis van de ouderlijke verzorgings- en opvoedingsplicht die voortvloeit uit het Burgerlijk Wetboek, al dan niet in relatie tot begrippen als eigen kracht, gebruikelijke hulp en/of bovengebruikelijke hulp. Een opdracht in de verordening van de gemeenteraad aan het college tot nadere regelstelling op dit vlak volstaat niet.
4.6.
In artikel 2.3, eerste lid van de Jw is de bevoegdheid tot het beslissen op een verzoek om jeugdhulp op grond van de Jw toebedeeld aan het college. Het college dient dus een besluit te nemen over toe- of afwijzing van het verzoek op grond van de criteria die door de gemeenteraad in de verordening zijn neergelegd.”
7.1.
In de onderhavige beroepen heeft verweerder toepassing gegeven aan artikel 8 van de Verordening.
In lid 2, aanhef en onder b, van artikel 8 van de Verordening is bepaald dat een jeugdige en/of zijn ouder(s) in aanmerking komen voor een individuele voorziening, indien de jeugdige zelf, op eigen kracht, waaronder gebruikelijke hulp, of met zijn ouders of andere personen uit zijn naaste omgeving geen afdoende oplossing voor zijn hulpvraag kan vinden.
Lid 4 bepaalt dat het college nadere regels kan stellen ter verdere uitwerking van de algemene criteria zoals genoemd in het tweede lid of ter bepaling van specifieke criteria voor bepaalde individuele voorzieningen voor specialistische of hoogspecialistische jeugdhulp.
Lid 5 bepaalt dat het college geen jeugdhulp behoeft toe te kennen, indien de jeugdige en/of zijn ouder(s) zelf, met gebruikelijke hulp, kunnen zorgen voor de oplossing van hun problemen, zoals blijkt uit de artikelen 2.3 lid 1 en 2.9 lid 1 van de Jeugdwet. Het college stelt nadere regels op voor de criteria voor gebruikelijke- en niet-gebruikelijke hulp.
Ter uitvoering hiervan heeft het college in het vorengenoemd Beleid - onder andere - vastgesteld wat onder gebruikelijke hulp en bovengebruikelijke hulp wordt verstaan en de wijze waarop het onderzoek naar gebruikelijk hulp wordt verricht.
7.2.
Hieruit volgt dat in de Verordening zelf niet is geregeld hoe de begrippen gebruikelijke hulp en niet-gebruikelijke hulp precies dienen te worden geduid en evenmin volgt hieruit wat de gevolgen van deze duiding zijn bij de uitvoering van de Jw. De Verordening introduceert enkel voornoemde begrippen, wat niet als het stellen van regels zoals bedoeld in artikel 2.9 van de Jw kan worden geduid. Gelet op de overweging van de CRvB in punt 4.5 (zoals hiervoor onder 6. aangehaald), strookt dit niet met de opdracht van artikel 2.9 van de Jw.
Dit betekent dat de gemeenteraad met de Verordening de opdracht van artikel 2.9 van de Jw onvoldoende ten uitvoer heeft gelegd, waardoor de Verordening onvoldoende rechtszekerheid, althans onvoldoende concrete op de individuele situatie betrekking hebbende duidelijkheid, biedt aan de jeugdige en diens ouders.
Nu het bepaalde in de Verordening gezien het voorgaande niet ten grondslag kon worden gelegd aan besluiten tot gedeeltelijke afwijzing van de gevraagde voorziening, ontberen de bestreden besluiten een deugdelijke wettelijke grondslag als bedoeld in artikel 2.9 van de Jw en zijn deze daardoor in strijd met de wet. Alleen hierom al slagen de beroepen.
8. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de meest vergaande beroepsgrond in beide beroepen slaagt zodat de overige beroepsgronden geen bespreking meer behoeven.
Conclusie en gevolgen
9. Beide beroepen zijn gegrond omdat beide bestreden besluiten in strijd zijn met artikel 2.9 van de Jw. De rechtbank vernietigt daarom beide bestreden besluiten. De rechtbank bepaalt dat verweerder in beide beroepen nieuwe besluiten moet nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak.
10. Dit betekent ook dat de vergoeding met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt wordt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft in beide zaken een nagenoeg gelijkluidend beroepschrift ingediend en heeft op 10 april 2024 aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Voor de behandeling worden deze zaken als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht beschouwd. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,00. Het gewicht van onderhavige zaken wordt als gemiddeld aangemerkt. Op deze waarde is een factor van 1 toegepast. Dit heeft tot uitkomst dat de vergoeding voor deze samenhangende zaken in totaal € 1.750,00 bedraagt.
11. De rechtbank ziet ook aanleiding verweerder op te dragen het door eiser betaalde griffierecht (tweemaal € 50,00) te vergoeden omdat de beroepen gegrond worden verklaard.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 20 juli 2022 gegrond;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 16 maart 2023 gegrond;
- vernietigt beide bestreden besluiten;
- draagt verweerder op nieuwe besluiten te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van in totaal € 100,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,00 aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Lauryssen, rechter, in aanwezigheid van E.A.D. Horn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.