Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 24/5059
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juli 2025 in de zaak tussen
de coöperatie
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen (hierna: MOB)
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen (hierna: MOB)
gemachtigde: mr. V. Wösten,
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland, hierna: het college
gemachtigde: mr. S.J. van Winzum, advocaat in dienst van de provincie.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de besloten vennootschap
Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V.uit Zandvoort (hierna: CPZ)
Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V.uit Zandvoort (hierna: CPZ)
gemachtigden: mrs.A Collignon en J. Tingen, advocaten te Amsterdam.
Samenvatting
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van MOB tegen de herroeping van de aan CPZ verleende natuurvergunning en de gelijktijdige afwijzing van de aanvraag van CPZ om een natuurvergunning omdat deze niet zou zijn vereist (positieve weigering). De rechtbank beoordeelt ook de afwijzing van het verzoek van MOB om een vergoeding van haar proceskosten in bezwaar.
1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de eerder aan CPZ verleende natuurvergunning terecht heeft herroepen en dat het college ook terecht alsnog de aanvraag van CPZ om een natuurvergunning heeft afgewezen. De aanvraag van CPZ om natuurvergunning ziet namelijk niet op een (nieuw) project. Het college heeft ook terecht het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten afgewezen. MOB krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2.1.
Het college heeft bij besluit van 25 oktober 2019 aan CPZ op haar verzoek een vergunning verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de (toenmalige) Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) voor het in gebruik hebben van Circuit Park Zandvoort, alsmede het uitvoeren van werkzaamheden ten behoeve van een aantal wijzigingen op het circuitterrein. Het gebruik van het circuitterrein voor niet-elektrische en motorsportactiviteiten is daarbij vanaf 2021 beperkt tot maximaal 337 dagen per jaar. Daarnaast is in voorschrift 5 van de vergunning een emissieplafond vastgelegd, waardoor de jaarvracht maximaal 6.134 kg NOₓ/jr mag bedragen. Dit emissieplafond is bij het besluit op bezwaar van 27 februari 2020 gehandhaafd.
2.2.
Bij uitspraak van 26 april 2022 [1] heeft deze rechtbank de tegen het besluit van 27 februari 2020 door onder meer MOB ingestelde beroepen ongegrond verklaard. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) heeft bij uitspraak van 5 juli 2023 [2] de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het besluit van 27 februari 2020 vernietigd, en nadere besluitvorming aan het college gelaten. [3]
2.3.
Na deze uitspraak van de Afdeling heeft het college bij besluit van 26 juni 2024 maatwerkvoorschriften gesteld voor CPZ. Een van de maatwerkvoorschriften behelst de vaststelling van het emissieplafond (van maximaal 6.134 kg NOx/jr). Het college heeft vervolgens op 27 juni 2024 het hier bestreden besluit genomen. Hierbij heeft het college:
- de natuurvergunning van 25 oktober 2019 herroepen;
- opnieuw beslist op de aanvraag om een natuurvergunning. Het college heeft geweigerd om een vergunning op grond van 2.7, tweede lid, Wnb te verlenen omdat deze niet is vereist (positieve weigering);
- het verzoek van – onder meer – MOB om een vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten afgewezen.
2.4.
MOB heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft hierop gereageerd met een verweerschrift.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 10 maart 2025 op zitting behandeld, samen met vier andere beroepen van MOB die betrekking hebben op het gebruik van het Circuit Park Zandvoort [4] . MOB is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Het college is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigde alsmede mr. [naam 1] , in dienst van de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord. CPZ is vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigden, vergezeld door [naam 2] , projectmanager in dienst van CPZ.
Beoordeling door de rechtbank
Wettelijk kader
3.1.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
3.1.2.
De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 26 september 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Het bestreden besluit
4.1.
De Afdeling heeft in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 5 juli 2023 geoordeeld dat het college op het moment dat het besliste op het bezwaar (27 februari 2020) niet meer bevoegd was om voor de aangevraagde situatie een vergunning te verlenen. Uit de beoordeling van de vraag of het project significante gevolgen kan hebben - de voortoets - volgt dat de aangevraagde situatie door de beperkingen aan het baangebruik en de stikstofemissies van het circuitterrein, niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de bestaande situatie. Dat wordt intern salderen met de referentiesituatie genoemd. Omdat de gevolgen van het voorgenomen project niet groter of anders zijn dan de gevolgen van de al vergunde situatie op dezelfde locatie, zijn significante gevolgen uitgesloten en is geen natuurvergunning nodig voor het voorgenomen project, aldus de Afdeling in de uitspraak van 5 juli 2023.
4.2.
In navolging van deze uitspraak van de Afdeling heeft het college het hier bestreden besluit genomen.
Gewijzigde rechtspraak over intern salderen
5.1.1.
Hangende het onderhavige beroep bij de rechtbank heeft de Afdeling bij uitspraken van 18 december 2024 [5] geconcludeerd dat haar eerdere rechtspraak over intern salderen bij de beoordeling van de vergunningplicht niet in overeenstemming was met de Habitatrichtlijn [6] en de jurisprudentie van het Hof van Justitie daaromtrent. De Afdeling heeft daarom haar rechtspraak gewijzigd. Deze wijziging is direct van toepassing in lopende procedures en is dus ook voor deze zaak van belang. De wijziging in de rechtspraak komt er in de kern op neer dat de referentiesituatie niet meer mag worden betrokken bij beantwoording van de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. Dat betekent echter niet dat de referentiesituatie geen enkele rol meer speelt bij de beoordeling van de gevolgen van een project. Intern salderen met de referentiesituatie mag nog wel als mitigerende maatregel worden betrokken in de passende beoordeling van de gevolgen van een project waarbij onder meer moet worden voldaan aan het zogenoemde additionaliteitsvereiste. In de voortoets mag dus, anders dan voor de uitspraken van 18 december 2024, voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking meer worden gemaakt van de gevolgen van de bestaande vergunde situatie (het toegestane project in de referentiesituatie) en de gevolgen van het project na wijziging.
5.1.2.
In een voortoets wordt beoordeeld of op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat een project op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft. Van een (nieuw) project is in ieder geval sprake als op een locatie een geheel nieuwe activiteit wordt gerealiseerd. Voor de vraag wanneer de wijziging van een bestaande activiteit een project is, zijn het Stadt Papenburg-arrest [7] en punt 35 van het AquaPri-arrest [8] van belang.
5.1.3.
Uit deze jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt dat sprake is van één en hetzelfde project als er tussen de vergunde activiteit en de voortgezette activiteit – met name gelet op de aard van deze activiteiten alsook op de plaats waar en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd – continuïteit en identiteit bestaat. Er is geen sprake van één en hetzelfde project als een activiteit niet doorlopend wordt verricht en wijzigt, met name wat betreft de plaatsen waar en de omstandigheden waaronder zij worden verricht.
5.1.4.
Zoals ook volgt uit de hiervoor aangehaalde uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 is de activiteit (inclusief de ongewijzigde onderdelen die worden gecontinueerd) in dat geval een nieuw project is, waarvan beoordeeld moet worden of het significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kan hebben.
Standpunt partijen naar aanleiding van de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024
6.1.
Ter zitting heeft MOB desgevraagd aangegeven dat de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 tot gevolg hebben dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Omdat het bestaande vergunde project is gewijzigd en van één en hetzelfde project geen sprake (meer) is, geldt een vergunningplicht. Er had daarom een passende beoordeling moeten worden gemaakt.
6.2.
Het college stelt (in het verweerschrift en ter zitting herhaald) dat de uitspraken geen consequenties hebben voor het bestreden besluit. Omdat sprake is van een voortzetting van één en hetzelfde project, geldt (nog immer) geen vergunningplicht.
Is sprake van één en hetzelfde project?
7.1.
Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank zich allereerst gesteld voor de vraag of de aanvraag van CPZ een wijziging behelst van het bestaande project die maakt dat geen sprake meer is van de voortzetting van één en hetzelfde project.
7.2.
De bestaande vergunde situatie bestaat, zoals ook is bevestigd door de Afdeling [9] , uit de aan CPZ op 12 september 1997, en daarmee vóór de referentiedatum van 7 december 2004, verleende milieutoestemming en de twee op 27 september 2011 en 12 juni 2015 aan CPZ verleende natuurvergunningen. Het bestaande project behelst aldus een bestaand circuit en laat een jaarrond gebruik van het circuitterrein toe voor diverse auto- en motorsportactiviteiten en andere (grootschalige) publieksevenementen. Daarbij geldt dat de maximale geluidsniveaus op de 12 zogenoemde UBO-dagen niet gelden.
7.3.
De aanvraag ziet op het verkrijgen van een toestemming voor wijzigingen in het aantal helikoptervluchten ten opzichte van het in 2011 vergunde aantal helikoptervluchten alsmede een aantal aanpassingen die onder meer het evenement Formule 1 Dutch Grand Prix mogelijk maken. Die aanpassingen bestaan uit werkzaamheden aan tijdelijke tribunes, grondverzet, het slopen en plaatsen van bebouwing, de aanleg van twee tunnels, de aanleg van een weg voor tijdelijke ontsluiting voor gemotoriseerd verkeer gedurende 50 dagen per jaar, de herprofilering van het circuit (de racebaan) en het verstevigen van toegangspaden voor voetgangers. De aanvraag ziet ook op een beperkter gebruik van het circuit.
7.4.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat met de onder 7.3 bedoelde aanpassingen van de activiteiten van een nieuw of ander project geen sprake is. De aanvraag voorziet niet in een zodanige wijziging van het bestaande – eerder vergunde – project dat daardoor geen sprake meer is van de voortzetting van één en hetzelfde project waarvoor een nieuwe toestemmingsprocedure moet worden doorlopen. Niet kan worden gezegd dat tussen de vergunde activiteit en de voortgezette activiteit – met name gelet op de aard van deze activiteiten en de plaats waar en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd – geen continuïteit en identiteit bestaat. De aangevraagde wijzigingen in de activiteiten voorzien niet in een wezenlijk ander gebruik dan het gebruik dat in de vergunde situatie al is toegestaan. De racebaan en de mogelijkheid voor publiek wedstrijden te bezoeken, zijn na de aanpassingen in 2019 in wezen hetzelfde. Dat met de aanvraag ook is beoogd om op en rond het circuitterrein te voldoen aan de nu geldende (veiligheids)eisen voor het houden van de Formula 1 Dutch Grand Prix, zoals de aanpassing aan de baan en de aanpassingen die zien op de veilige doorstroom van de reeds toegestane hoeveelheden bezoekers, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Ook de Afdeling is eerder reeds in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 5 juli 2023tot eenzelfde oordeel gekomen,
7.5.
Gelet op het voorgaande is dus geen sprake van een (nieuw of afzonderlijk) project waarvoor krachtens artikel 6, derde lid, Hrl een nieuwe passende beoordeling moet worden uitgevoerd. Een nieuwe vergunning voor het project is niet vereist. De vergunning is daarom, weliswaar op andere gronden dan door het college in de besluitvorming beargumenteerd, terecht herroepen. Het college heeft daarom ook terecht alsnog geweigerd de gevraagde natuurvergunning te verlenen.
Vergoeding kosten in bezwaar
8.1.
MOB voert aan dat de herroeping van de vergunning van 15 oktober 2019 bij het bestreden besluit het gevolg is van het eerder door MOB gemaakte bezwaar. Het college heeft daarom ten onrechte geen vergoeding toegekend voor de door MOB in bezwaar gemaakte kosten, aldus MOB.
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college MOB in het bestreden besluit terecht geen proceskosten heeft toegekend. Niet iedere herroeping leidt immers tot een aanspraak op kostenvergoeding. Op grond van artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht bestaat er alleen grond voor een vergoeding als sprake is van een herroeping wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Nu de herroeping van de natuurvergunning niet het gevolg is van een onrechtmatigheid die aan het college is te wijten, maar van een rechtspraakwijziging, is aan de voorwaarden voor kostenvergoeding niet voldaan en zijn aan MOB terecht geen proceskosten toegekend in bezwaar. [10]
Strijd met goede proceseconomie
9.1.
MOB voert verder aan dat het college heeft gehandeld in strijd met de goede proceseconomie door het besluit maatwerkvoorschriften, dat nu in zaak HAA 24/5070 ter beoordeling bij de rechtbank voorligt, en het bestreden besluit als twee separate besluiten te nemen. Dat heeft geleid tot twee afzonderlijke beroepsprocedures, terwijl de beide besluiten zodanig met elkaar zijn verknocht dat die slecht los van elkaar kunnen worden beoordeeld.
9.2.
De rechtbank volgt MOB daarin niet. In de toepasselijke wettelijke bepalingen is geen (concentratie)verplichting neergelegd die maakt dat beide besluiten in één geschrift hadden moeten worden neergelegd. Dat MOB tegen beide besluiten afzonderlijk beroep heeft moeten instellen, maakt niet dat het college in strijd met de goede proceseconomie heeft gehandeld. Te minder nu het besluit maatwerkvoorschriften en het bestreden besluit daags na elkaar zijn genomen en de daartegen ingestelde beroepen bij de rechtbank op dezelfde zitting behandeld zijn en is gebleken dat de (beroepen gericht tegen deze) besluiten goed op hun eigen merites kunnen worden beoordeeld.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het in beroep bestreden besluit in stand blijft. MOB krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, en mr. R.H.M. Bruin en mr. S.M. van Velsen, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.