Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 15/2571
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 december 2015 in de zaak tussen
[naam eiseres], te Franeker, eiseres
(gemachtigde: D. Brull),
en
het dagelijks bestuur van de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân, verweerder
(gemachtigde: F.B. Visser).
Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres meegedeeld dat haar indicatie voor de voorziening ‘hulp bij het huishouden’ na 31 maart 2015 wordt verlaagd van 4 uur per week naar 1 uur per week. Dit uur wordt beschouwd als een maatwerkvoorziening en de indicatie hiervoor geldt voor de periode 1 april 2015 tot en met 31 december 2015. De overige 3 uur worden beschouwd als een algemene voorziening en dienen zelf geregeld en bekostigd te worden.
Bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 maart 2015 is het primaire besluit geschorst tot zes weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar.
Bij besluit van 22 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard. Besloten is de verlaging eerst per 30 juli 2015 in te laten gaan. Voorts geldt de indicatie voor de maatwerkvoorziening tot en met 31 december 2017.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 september 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres, geboren op 23 oktober 1934, voert een eenpersoonshuishouden in een eengezinswoning met drie slaapkamers. Eiseres kampt met de gevolgen van de ziekte van Lyme, heeft reumatische klachten en schouderklachten. Sinds mei 2007 heeft eiseres een indicatie voor huishoudelijke hulp.
2. Bij besluit van 17 december 2012 is eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2007 (Wmo 2007) voor de periode 28 december 2012 tot en met 31 december 2017 geïndiceerd voor 4 uur hulp per week (3 uur voor de zware huishoudelijke werkzaamheden, 0.5 uur voor een deel van de lichte werkzaamheden en 0.5 uur voor een deel van de wasverzorging).
3. Bij brief van 25 november 2014 is eiseres er van op de hoogte gesteld dat de indicatie als gevolg van per 1 januari 2015 gewijzigde wetgeving mogelijk per 1 april 2015 zal worden verlaagd of beëindigd.
4. Op 20 januari 2015 heeft een telefoongesprek plaatsgevonden tussen eiseres en de casemanager. Eiseres heeft dit gesprek afgebroken, omdat zij de voorkeur had voor een keukentafelgesprek. Er hebben huisbezoeken (keukentafelgesprekken) plaats gehad op
11 maart 2015 en op 14 april 2015. Eiseres heeft verzocht om een herindicatie.
5. Bij het primaire besluit van 30 januari 2015 heeft verweerder de indicatie op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) met ingang van 1 april 2015 herzien naar 1 uur per week. Verweerder heeft eiseres er in dit besluit op gewezen dat zij de resterende drie uren huishoudelijke hulp zelf kan regelen en zelf dient te betalen.
Uit correspondentie ter zake blijkt dat verweerder de mogelijkheid biedt om deze uren huishoudelijke hulp te realiseren als algemene voorziening tegen een kortingstarief van
€ 8,50 per uur middels de tijdelijke regeling Huishoudelijke Hulp Toelage (HHT). Diegenen die ook dit bedrag niet kunnen betalen, kunnen in aanmerking komen voor de Compensatieregeling Huishoudelijke hulp, mits hun inkomen lager is dan 120% van de geldende bijstandsnorm, zoals bedoeld in artikel 5, aanhef en onder c. van de Participatiewet.
6. Eiseres heeft verweerder verzocht haar in aanmerking te brengen voor 2 uur hulp à
€ 8,50. Zij ziet noodgedwongen af van drie uur hulp, omdat zij dit niet kan betalen.
Bij brief van 11 maart 2015 heeft verweerder aan eiseres bevestigd dat zij gedurende de periode 1 april tot en met 31 december 2015 voor 2 uur per week gebruik maakt van het kortingstarief.
7.1.
In bezwaar stelt eiseres dat er onvoldoende rekening is gehouden met haar persoonlijke kenmerken en behoeften, waaronder haar financiële situatie. De aangeboden voorziening is niet passend. Eiseres wenst een zorgvuldige procedure en een redelijke overgangstermijn.
7.2.
De bezwaren zijn tijdens een op 6 mei 2015 gehouden hoorzitting nader toegelicht.
De bezwaarschriftencommissie heeft verweerder geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren omdat onvoldoende is beoordeeld of eiseres de huishoudelijke hulp in de huidige aangeboden vorm wel kan bekostigen.
8. Bij het bestreden besluit is beslist dat het primaire besluit (slechts) wordt herroepen in die zin dat de ingangsdatum van de verlaging van de huishoudelijke hulp wordt bepaald op 30 juli 2015 en dat de indicatie voor de maatwerkvoorziening doorloopt tot en met 31 december 2017.
9. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
9.1.
Aan eiseres is bij besluit van 17 december 2012 op grond van de Wmo 2007 tot en met 31 december 2017 een indicatie toegekend voor huishoudelijke hulp voor 4 uur hulp per week. Bij het bestreden besluit van 22 juni 2015 is beslist dat hiervan 3 uur wordt beschouwd als algemene voorziening en het resterende uur wordt beschouwd als maatwerkvoorziening, waarvoor de indicatie doorloopt tot 1 januari 2018.
Blijkens het bestreden besluit is het overgangsrecht van artikel 8:9 van Pro de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) van toepassing. Met verwijzing naar artikel 27, eerste lid, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning van de gemeente Franekeradeel 2015 (Verordening) is, aldus het bestreden besluit, het beleid zoals dat door verweerder wordt gevoerd onder de Wmo 2015 van toepassing. In artikel 27, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat een cliënt recht houdt op een lopende voorziening verstrekt op grond van de oude verordening, totdat het dagelijks bestuur een nieuw besluit heeft genomen waarbij het besluit waarmee deze voorziening is verstrekt, wordt ingetrokken. Het bestreden besluit verwijst voorts naar het beleid dat de eerste drie uur huishoudelijke hulp per week als algemene voorziening wordt aangemerkt. Conform dit beleid is het bestreden besluit genomen.
9.2.
Op 1 januari 2015 is de Wmo 2015 in werking getreden. Ingevolge artikel 8:9, tweede lid, van die wet blijft het recht zoals dat gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van enig artikel van deze wet, van toepassing ten aanzien van besluiten genomen met inachtneming van de voorschriften van de Wmo 2007.
In het geval van eiseres gaat het om de beëindiging van een voorziening, toegewezen op grond van de Wmo 2007, waarvan de looptijd doorloopt tot na de inwerkingtreding van de Wmo 2015. Verweerder heeft dan ook terecht in het bestreden besluit verwezen naar artikel 8:9 van Pro de Wmo 2015.
9.3.
De rechtbank overweegt dat blijkens het bestreden besluit dit besluit is genomen op grond van de Wmo 2015. Uit hetgeen in 9.2 is overwogen vloeit echter voort dat de wettelijke grondslag van het bestreden besluit ingevolge artikel 8:9 van Pro de Wmo 2015 uitsluitend kan berusten op de Wmo 2007. Nu de wettelijke grondslag onjuist is, ziet de rechtbank aanleiding het bestreden besluit te vernietigen.
De rechtbank zal vervolgens onderzoeken of de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven.
9.4.
Voor wat betreft de consequenties van deze vernietiging, overweegt de rechtbank allereerst dat het het algemeen bestuur van de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân, als ook verweerder vrij staat om, ook voor wat betreft de uitvoering van de Wmo 2007, een nieuwe Verordening en nieuw beleid te ontwikkelen. Uit de Verordening noch uit de beleidsregels blijkt echter dat deze dienen ter uitvoering van de Wmo 2007.
9.5.
De rechtbank stelt vast dat de wetgever met de Wmo 2015 op zich zelf geen wijziging heeft beoogd aan te brengen in het in de Wmo 2007 neergelegde compensatiebeginsel. Dit blijkt uit de Memorie van Toelichting (MvT) bij de wet (TK, 2013-2014, 33 841, nr. 3).
De rechtbank wijst op de volgende passages in die MvT.
“(…)
Het is de bedoeling dat mensen ondersteuning en zorg aangeboden krijgen die aansluit bij hun persoonlijke omstandigheden en levensfase. Het wetsvoorstel voorziet in belangrijke waarborgen voor het uitvoeren van een goed onderzoek naar de ondersteuningsbehoeften van mensen (…). Dit wetsvoorstel beoogt het bieden van samenhangende zorg en ondersteuning in buurten, wijken en dorpen te bevorderen en een goede ondersteuning van mensen in de eigen leefomgeving mogelijk te maken.(pagina 2)
(…)
De regering heeft in dit wetsvoorstel een balans gezocht tussen waarborgen voor passende ondersteuning van goede kwaliteit en voldoende rechtszekerheid voor mensen enerzijds en de randvoorwaardelijke beleidsruimte voor gemeenten anderzijds. Het is aan gemeenteraden om binnen de wettelijke kaders uitwerking te geven aan het lokale beleid in het gemeentelijke beleidsplan en de gemeentelijke verordening (…). Het wetsvoorstel voorziet in een kader waaraan het gemeentelijke beleidsplan ten minste moet voldoen. De lokale beleidsruimte wordt hiermee door de wetgever ingekaderd en voorzien van waarborgen waaraan inwoners het lokale beleid en voorzieningenniveau kunnen toetsen. Het beleidsplan moet erin voorzien dat het college van B en W de sociale samenhang en de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking bevordert.(…)
Voor mensen die op maatschappelijke ondersteuning zijn aangewezen en hierin zelf niet kunnen voorzien, ook niet met behulp van gebruikelijke hulp, mantelzorg of met hulp van andere personen uit het sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen, dient het college te voorzien in een maatwerkvoorziening.
Voor mensen die op maatschappelijke ondersteuning zijn aangewezen en hierin zelf niet kunnen voorzien, ook niet met behulp van gebruikelijke hulp, mantelzorg of met hulp van andere personen uit het sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen, dient het college te voorzien in een maatwerkvoorziening.
(pagina 8 en 9)
(…)
D
e verplichting om maatwerk te leveren is in het wetsvoorstel ruimer geformuleerd dan de compensatie in de Wmo en ziet op alle gevallen waarin iemand problemen heeft met zijn zelfredzaamheid en participatie, of beschermd wonen of opvang nodig heeft. De maatwerk- voorziening is aanvullend op wat iemand zelf kan bijdragen en vormt samen met de inzet van eigen kracht of, indien van toepassing, gebruikelijke hulp of mantelzorg een samenhangend ondersteuningsaanbod, ofwel maatwerk.”(pagina 10)
e verplichting om maatwerk te leveren is in het wetsvoorstel ruimer geformuleerd dan de compensatie in de Wmo en ziet op alle gevallen waarin iemand problemen heeft met zijn zelfredzaamheid en participatie, of beschermd wonen of opvang nodig heeft. De maatwerk- voorziening is aanvullend op wat iemand zelf kan bijdragen en vormt samen met de inzet van eigen kracht of, indien van toepassing, gebruikelijke hulp of mantelzorg een samenhangend ondersteuningsaanbod, ofwel maatwerk.”(pagina 10)
Het vorenstaande brengt de rechtbank tot de slotsom dat in beide wetten de compensatie-verplichting is neergelegd, zij het in de Wmo 2015 niet in die woorden.
10.1.
In artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2007 is bepaald, voor zover hier van belang, dat het college ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 6, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen een huishouden te voeren.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel houdt het college bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien.
Blijkens de parlementaire geschiedenis is in de toevoeging van de laatste zinsnede het draagkrachtprincipe verankerd (Tweede Kamer 2005-2006, 30131 nr. 98, p. 58-59).
Artikel 4 van Pro de Wmo 2007 legt derhalve een rechtsplicht op aan het college om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Het college dient hierbij maatwerk te leveren.
10.2.
Volgens artikel 1, onder k, van de Verordening, waarop het bestreden besluit is gebaseerd, is een maatwerkvoorziening een op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen ten behoeve van zelfredzaamheid, participatie en beschermd wonen en opvang. Artikel 10, eerste lid en onder c, van de Verordening bepaalt dat geen maatwerkvoorziening wordt verstrekt voor zover de cliënt met gebruikmaking van algemene voorzieningen de beperkingen kan wegnemen.
10.3.
De rechtbank is van oordeel dat het opdelen van een lopende individuele voorziening voor huishoudelijke hulp in een deel algemene voorziening en een deel maatwerk-voorziening in beginsel geoorloofd is, gelet op het uitgangspunt van ook de Wmo 2015, dat de voorziening dient als een compensatie voor de beperking van een individuele belanghebbende. In het licht van de compensatieverplichting is van belang of met de algemene voorziening de beperkingen van eiseres voldoende worden gecompenseerd. Deze vraag is niet in zijn algemeenheid te beantwoorden maar hangt af van de aard van de algemene voorziening en de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een belanghebbende. Voor wat betreft de aard van de algemene voorziening staat in het geval van eiseres vast dat het gaat om inhoudelijk dezelfde zorg als met het ene uur maatwerk- voorziening wordt geboden. Van de knip tussen de maatwerk- en de algemene voorziening wordt eiseres op zichzelf beschouwd niet slechter; de hulp wordt slechts anders geregeld.
11.1.
Ter zitting heeft eiseres gesteld dat het voor haar financieel niet haalbaar is om naast de CAK-bijdrage voor de maatwerkvoorziening (van 1 uur) ook nog 3 uur huishoudelijke hulp zelf te betalen, ook al is dat tegen het kortingstarief van € 8,50 per uur.
11.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beleidswijziging voor eiseres inderdaad tot hogere kosten leidt. De kosten voor huishoudelijke hulp zullen van € 65,00 stijgen naar € 167,00 per 4 weken.
Er is eiseres een overgangsperiode geboden om aan de negatieve effecten van dit nieuwe beleid te wennen. Er kan een eigen bijdrage worden gevraagd in de kosten van een algemene voorziening. Deze bijdrage is in de MvT niet begrensd. Door de HHT-regeling bedraagt de bijdrage slechts € 8,50 per uur.
Eiseres heeft een inkomen van 120% boven de voor haar geldende bijstandsnorm en dus komt zij niet -ook- in aanmerking voor de compensatieregeling. Doordat zij, gezien haar inkomen, beschikt over middelen om de hogere kosten voor de huishoudelijke hulp zelf te kunnen dragen, en aan haar een overgangsperiode is geboden, worden haar beperkingen voldoende gecompenseerd, aldus verweerder.
11.3.
De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder ter beantwoording van de vraag of een belanghebbende met gebruikmaking van een algemene voorziening zijn problemen kan wegnemen of kan verminderen ook dient te bezien of deze algemene voorziening financieel kan worden gedragen en adequate compensatie biedt. De rechtbank wijst in dit licht op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 17 december 2014 met betrekking tot een algemeen gebruikelijke voorziening (ECLI:NL:CRVB:2014:4276). Weliswaar is eiseres in aanmerking gebracht voor de HHT-regeling, maar niet gebleken is van enig onderzoek naar de financiële consequenties van het bestreden besluit dat, zoals in 11.2 is vermeld, tot extra uitgaven leidt van ruim € 100,00 per maand. Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat met de compensatieregeling voor iedereen gegeven is dat, indien de kosten van de algemene voorziening te hoog zijn, men hierop een beroep kan doen. Hiermee miskent verweerder echter dat het van de individuele situatie van een belanghebbende afhangt of de kosten van de algemene voorziening kunnen worden gedragen. De rechtbank is van oordeel dat dit onvoldoende zorgvuldig is onderzocht.
Voorts wijst de rechtbank nog op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van
25 november 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:2395), rechtsoverweging 5.7:
“(…) is de Raad van oordeel dat aan de eigen verantwoordelijkheid van de burger in het kader van de Wmo substantieel betekenis toekomt bij de beoordeling van zijn zelfredzaamheid. Deze kan echter, gelet op wat onder 5.4 tot en met 5.6 over de betekenis van artikel 4 van Pro de Wmo is overwogen, niet zover gaan, dat een individuele voorziening geheel of gedeeltelijk aan de aanvrager wordt onthouden op grond van zijn inkomen of vermogen. Dit zou leiden tot een doorkruising van de door de wetgever geregelde waarborgen van de artikelen 15 en 19 van de Wmo. Gemeenten zouden daardoor toch een door de wetgever niet gewenst inkomensbeleid kunnen gaan voeren.“
12. Tot slot wijst de rechtbank nog op het volgende.
Uit het (onderzoeks-)verslag van het keukentafelgesprek op 14 april 2015 blijkt dat bij het uitvoeren van de daarin genoemde taken (volledig overnemen van zware en lichte huishoudelijke werkzaamheden alsmede het volledig overnemen van het doen van de was) in een situatie als die van eiseres wordt uitgegaan van 5 uur per week.
Nu reeds in april 2015 is vastgesteld dat een indicatie van 4 uur niet toereikend is, is de rechtbank van oordeel dat verweerder dit in zijn nadere besluitvorming dient mee te nemen.
Hoewel verweerder zich op het standpunt stelt dit als een nieuwe situatie te beschouwen omdat eiseres terzake hiervan feitelijk nog geen aanvraag heeft gedaan, wijst de rechtbank er op dat de omvang van de indicatie al in bezwaar aan de orde werd gesteld.
13. De rechtbank ziet gelet op het vorenstaande geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien.
Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden.
Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van 6 weken.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, zijnde door haar en haar gemachtigde gemaakte reiskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op basis van kosten openbaar vervoer vast op € 60,48.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 60,48.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. Wentholt, voorzitter, en mrs. F. Sijens en
P.G. Wijtsma, rechters, in aanwezigheid van H.J. Boerma, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 december 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.