Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummer: LEE 20/665
uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 april 2020 in de zaak tussen
[verzoekster]gevestigd te [plaats], verzoeksters,
(gemachtigde: mr. J.A. Wols),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weststellingwerf, verweerder,
(gemachtigde: P.J. Wijbenga).
Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder, onder weerlegging van de door verzoekster ingediende zienswijze, verzoekster aangeschreven en daarbij gelast om de met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het slachthuis en de winkel op het perceel [adres] te [plaats] binnen twee maanden na verzenddatum van dit besluit te staken en gestaakt te houden, bij gebreke waarvan verzoekster een dwangsom van € 5.000,-- per week verbeurt, met een maximum van € 50.000,--.
Tegen dit besluit heeft verzoekster een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. Tevens heeft verzoekster bij brief van 2 maart 2020 aan de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Toepassing is gegeven aan het derde lid van artikel 8:83 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij zijn oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Verzoekster exploiteerde op het perceel [adres] te [plaats] een slachterij en een daaraan ondergeschikte winkel. Op 13 december 2017 is het faillissement van de slachterij uitgesproken.
1.2.
Op 14 maart 2018 heeft de heer J.H. Alta, medewerker van de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH), een controle uitgevoerd op voormeld perceel. Tijdens dit controlebezoek is door voornoemde medewerker geconstateerd dat op voormeld perceel een winkel in bedrijf is.
1.3.
Naar aanleiding van voormelde controle heeft verweerder bij brief van 3 mei 2018 aan verzoekster verzocht om binnen drie maanden na dagtekening van deze brief een einde te maken aan de geconstateerde overtreding en ervoor te zorgen dat de winkel wordt gesloten.
1.4.
Verzoekster heeft bij brief van 19 juni 2018 aan verweerder te kennen gegeven dat er geen sprake is van een overtreding, aangezien er sprake is van locatiegebonden overgangsrecht.
1.5.
Op 14 december 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente Weststellingwerf,
K.H. Adema, een reguliere controle verricht op voormeld perceel. Tijdens die controle heeft voornoemde toezichthouder geconstateerd dat thans alleen de winkel in bedrijf is en dat de slachterij niet meer in gebruik is. Voornoemde toezichthouder heeft zijn bevindingen neergelegd in een controlerapport van 14 december 2018.
1.6.
Verweerder heeft bij brief van 5 maart 2019 aan verzoekster kenbaar gemaakt voornemens te zijn om handhavend op te treden.
Verder heeft verweerder met deze brief verzoekster in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen.
1.7.
Naar aanleiding van voormeld voornemen heeft verzoekster bij brief van 20 maart 2019 een zienswijze bij verweerder ingediend.
1.8.
Op 21 mei 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Weststellingwerf een inventariserende controle uitgevoerd op voormeld perceel. Tijdens die controle heeft de toezichthouder geconstateerd dat de slachterij weer in gebruik is genomen door verzoekster. Daarbij heeft de [betrokkene] namens verzoekster te kennen gegeven dat de activiteit in december 2018 weer is gestart, vlak nadat voornoemde toezichthouder had geconstateerd dat er geen bedrijvigheid meer plaatsvond.
1.9.
Verweerder heeft bij brief van 29 augustus 2019 aan verzoekster kenbaar gemaakt voornemens te zijn om handhavend op te treden.
Verder heeft verweerder met deze brief verzoekster in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen.
1.10.
Naar aanleiding van voormeld voornemen heeft verzoekster bij brief van 14 oktober 2019 een zienswijze bij verweerder ingediend.
1.11.
Op 13 december 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente Weststellingwerf een hercontrole uitgevoerd op voormeld perceel. Tijdens die controle heeft de toezichthouder geconstateerd dat het bedrijf van verzoekster in gebruik was. Daarbij heeft de [betrokkene] namens verzoekster aangegeven dat het slachthuis en de winkel op dat moment in gebruik waren.
1.12.
Bij het bestreden besluit van 13 februari 2020 heeft verweerder, onder weerlegging van de door verzoekster ingediende zienswijze, verzoekster aangeschreven en daarbij gelast om de met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het slachthuis en de winkel op het perceel [adres] te [plaats] binnen twee maanden na verzenddatum van dit besluit te staken en gestaakt te houden, bij gebreke waarvan verzoekster een dwangsom van € 5.000,-- per week verbeurt, met een maximum van € 50.000,--.
Toepasselijke regelgeving
2. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld de voorzieningenrechter van de bestuursrechter op verzoeker een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.1.
Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
Ingevolge artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
2.2.
Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Awb wordt in deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Ingevolge artikel 5:21 van Pro de Awb wordt onder last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen in plaats daarvan een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge artikel 5:32, tweede lid, van de Awb strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
Ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb wordt bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
2.3.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
2.4.
Ingevolge artikel 3.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) worden, behoudens voor zover uit de Richtlijnen 79/409/EEG (https://wetten.overheid.nl/BWBR0023798/2017-07-01?celex=31979L0409) en 92/43/EEG (https://wetten.overheid.nl/BWBR0023798/2017-07-01?celex=31992L0043) van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand onderscheidenlijk van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna beperkingen voortvloeien ten aanzien van ten tijde van de inwerkingtreding van een bestemmingsplan bestaand gebruik, in een bestemmingsplan de volgende regels van overgangsrecht ten aanzien van gebruik opgenomen:
Overgangsrecht gebruik
1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
2. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
3. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
2.5.
Ingevolge het bestemmingsplan “Wolvega” is aan het perceel de bestemming “Bedrijventerrein” met de functieaanduiding “bedrijf tot en met categorie 2” toegekend.
Ingevolge artikel 6.1, aanhef en onder a, van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan zijn de voor “Bedrijventerrein” aangewezen gronden bestemd voor: gebouwen ten behoeve van bedrijfsactiviteiten, die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1 en 2 ter plaatse van de aanduiding “bedrijf tot en met categorie 2”.
Overwegingen
3. Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
4. Aangezien verzoekster op betrekkelijk korte termijn dwangsommen verbeurt, acht de voorzieningenrechter het spoedeisende belang aan de zijde van verzoekster gegeven.
5. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat uit een controle op 14 december 2018 is gebleken dat verzoekster een jaar lang de slachterij (peildatum 11 december 2017) niet in gebruik heeft gehad. Dit betekent dat het niet (meer) is toegestaan om een slachterij op [adres] in [plaats] aanwezig te hebben. Ditzelfde geldt voor de winkel bij het slachthuis. Deze winkel was namelijk alleen toegestaan als nevenactiviteit bij het slachthuis. Dit volgt uit artikel 6 van Pro de planvoorschriften van het bestemmingsplan. Omdat het slachthuis en de winkel op dit moment nog aanwezig en in gebruik zijn, handelt verzoekster in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 6.1, aanhef en onder a, van de planvoorschriften van voormeld bestemmingsplan.
5.1.
Verzoekster betoogt dat verweerder een te strikte uitleg geeft aan artikel 3.2.2 van het Bro en het daaruit voortvloeiende overgangsrecht. In dit verband wijst verzoekster erop dat het door verweerder ingenomen standpunt dat het wel of niet feitelijk slachten (alleen) bepalend zou zijn voor de genoemde jaartermijn niet overeenkomt met de jurisprudentie (onder meer Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), 9 november 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU5851) en de literatuur. Verder betoogt verzoekster dat uit de ook bij verweerder bekende voorgeschiedenis rond de slachterij niet anders kan worden geconcludeerd dat zij steeds de intentie heeft gehad en ook stappen heeft ondernomen om het gebruik onder het overgangsrecht voort te zetten. In dit verband wijst verzoekster erop dat de ruimte was gereserveerd voor de slachterij. Verder wijst verzoekster erop dat het verkrijgen van de erkenning - en daarmee het weer opstarten van het feitelijk slachten - buiten haar schuld om enorm is vertraagd als gevolg van de onjuiste communicatie en interpretatie tussen verweerder en de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (NWVA). Daarnaast betoogt verzoekster dat ook het incidenteel en kleinschalig snijden en bewerken van (kleinere) dieren in het slachthuis binnen de termijn van één jaar als gebruik dient te worden beschouwd, zodat door deze handelingen reeds aan de voorwaarden van het overgangsrecht is voldaan. Naar de mening van verzoekster bevestigt vorenstaande dat zij het bestaande gebruik niet heeft prijsgegeven en steeds de intentie heeft getoond om het gebruik als slachterij voort te zetten. Dit mag in de visie van verzoekster ook reeds blijken uit het feit dat de winkel (als onderdeel van het slachthuis) is voortgezet, juist met de bedoeling om het vlees uit de slachterij weer te verkopen zodra dit voorhanden zou zijn.
5.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat voor wat betreft de overgangsrechtelijke bepaling een termijn van een jaar geldt die is aangevangen op 11 december 2017. Met betrekking tot de communicatie tussen verweerder en de NVWA wijst verweerder erop dat hij zich aanvankelijk (in de periode van mei tot en met augustus 2018) op het standpunt heeft gesteld dat de slachterij en de winkel dicht zouden moeten. Dit standpunt heeft verweerder begin september 2018 verlaten en daarbij heeft verweerder te kennen gegeven dat de slachterij nog onder het slachthuis nog onder het overgangsrecht voortgezet kon worden, mits er aan het gebruik niets wordt gewijzigd en niet langer dan één jaar onderbroken is geweest. Daarbij is door verweerder aangegeven dat voor 13 december 2018 de slachterij weer in gebruik moet zijn genomen. Voor wat betreft de erkenning van de NVWA wijst verweerder erop dat de afwezigheid of de aanwezigheid van een NVWA-erkenning slachthuis niets aangeeft over het feitelijke gebruik, zoals dat in de overgangsbepalingen van het bestemmingsplan is bedoeld. Daarbij acht verweerder van belang dat ook zonder NVWA-erkenning slachthuis zou het perceel [adres] te [plaats] in gebruik kunnen zijn genomen als slachterij. Volgens verweerder is vastgesteld dat de slachterij niet binnen de termijn van één jaar in gebruik is genomen.
5.3.
Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2019: 3431, volgt dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 juli 2005, ECLI: NL:RVS:2005:AU0092), een onderbreking van het gebruik op zichzelf nog niet betekent dat dit gebruik na hervatting ervan voor de toepassing van het overgangsrecht niet langer is aan te merken als voortgezet gebruik. Of daarvan sprake is, hangt af van de duur en de oorzaak van de onderbreking en de door betrokkene getoonde intentie het gebruik voort te zetten.
5.4.
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter moet er vanuit worden gegaan dat gedurende de onderbreking van het gebruik (nog) steeds de intentie bestond om het gebruik als slachterij op voormeld perceel voort te zetten. Hierbij neemt de voorzieningenrechter het volgende in aanmerking. Tussen partijen is niet in geschil, en de voorzieningenrechter neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat verzoekster de NVWA om herstel van de slachthuis- erkenning heeft verzocht, nadat verweerder een gewijzigd standpunt voor wat betreft de toepasselijkheid van de overgangsrechtelijke bepalingen had ingenomen. In dit verband heeft verzoekster toegelicht dat de heer Wessels, controleur van de NVWA, op 12 december 2018 telefonisch aan verweerder heeft bevestigd dat het bedrijf op voormeld perceel volledig als slachthuis was ingericht en bedrijfsklaar was. Daarnaast neemt de voorzieningenrechter hierbij in aanmerking dat verzoekster binnen de genoemde termijn van één jaar een afschrift van de factuur van € 17.398,-- in verband met de aanschaf van inventaris ten behoeve van de slachterij, heeft overgelegd. In dit verband heeft verzoekster er naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht op gewezen dat het incidenteel en kleinschalig snijden en bewerken van (kleinere) dieren in het slachthuis binnen de termijn van één jaar als voortzetting van het gebruik dient te worden beschouwd, zodat door deze handelingen reeds aan de voorwaarden van het overgangsrecht is voldaan. In het licht van het voorgaande kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter op voorhand niet worden uitgesloten dat het gebruik van de slachterij voor de toepassing van het overgangsrecht is voortgezet, en daarmee op grond van dit overgangsrecht is toegestaan. Onder die omstandigheden staat het dus ook niet vast dat er een overtreding van het bestemmingsplan is waartegen verweerder handhavend kon optreden.
5.5.
Gelet op de betrokken belangen ziet de voorzieningenrechter aanleiding het bestreden besluit van 13 februari 2020 te schorsen tot zes weken nadat verweerder op het bezwaarschrift van verzoekster heeft beslist. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verzoekster het pand op voormeld perceel gedurende langere tijd als slachterij en winkel gebruikt en dat voortzetting van dit gebruik totdat is beslist op het bezwaarschrift van verzoekster geen onomkeerbare gevolgen met zich brengt. Verder is niet gebleken dat het belang bij handhavend optreden zodanig dringend is dat de bezwaarfase in dit geval niet kan worden afgewacht.
6. Aangezien het verzoek om voorlopige voorziening wordt toegewezen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om verweerder ingevolge artikel 8:75 van Pro de Awb in de proceskosten van verzoekster te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 525,-- in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Verder ziet de voorzieningenrechter aanleiding om te bepalen dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht ad € 354,-- aan haar dient te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe en schorst het bestreden besluit van 13 februari 2020 van verweerder tot zes weken nadat door verweerder is beslist op het bezwaarschrift van verzoekster;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster ten bedrage van € 525,-- en bepaalt dat verweerder deze kosten aan haar dient te vergoeden;
- bepaalt dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht ad € 354,-- aan haar dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is gedaan op 14 april 2020. Als gevolg van de maatregelen rondom het Corona virus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
De griffier De voorzieningenrechter
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.