Uitspraak
18.6000 AW, 19/626 AW
Datum uitspraak: 17 december 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
15 oktober 2018, 16/7455 (aangevallen uitspraak)
15 oktober 2018, 16/7455 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats ] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. R. Boskma hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Appellant heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep gegeven.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Boskma. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.H.E. van Veeren en drs. J.P.M. Huijts.
Het onderzoek ter zitting is geschorst om appellant in de gelegenheid te stellen een beschrijving van concrete voorvallen in het geding te brengen.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Partijen hebben toestemming gegeven een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten.
OVERWEGINGEN
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) in werking getreden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de AW 2017 behouden krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voor 1 januari 2020 hun geldigheid. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar of beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit of handeling dat voor 1 januari 2020 is bekendgemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2020.
2.1.
Appellant was werkzaam bij de gemeente Rotterdam, laatstelijk in de functie van [functie] bij de dienst [dienst]. In deze functie stuurde hij een groot aantal managers aan dat betrokken was bij reorganisaties en veranderprocessen.
2.2.
Op 2 oktober 2013 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen appellant, zijn leidinggevende M en P&O adviseur B. Tijdens het gesprek heeft appellant aangegeven last te hebben van de werkdruk, maar heeft hij geen concrete hulpvraag kunnen formuleren (zoals bijvoorbeeld halvering van het werkpakket of coaching/begeleiding), waarna appellant door het bevoegd gezag is ziek gemeld. Een vervolggesprek van 7 oktober 2013 heeft evenmin een concrete hulpvraag opgeleverd. Appellant is vervolgens verwezen naar de bedrijfsarts, die heeft geadviseerd een aantal weken rust te nemen en daarna te re-integreren onder stressarme omstandigheden in de eigen functie. In januari 2014 heeft de bedrijfsarts gemeld dat het minder goed gaat met appellant en dat hij arbeidsongeschikt is, welk oordeel in zijn rapport van 26 maart 2014 is gehandhaafd. In maart en april 2015 werd appellant door de bedrijfsarts nog volledig arbeidsongeschikt geacht.
2.3.
Appellant heeft het college bij brief van 7 december 2015, herhaald bij brief van 29 juni 2016, verzocht te erkennen dat sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst. Appellant had als taak veranderingen door te voeren in de organisatie. Enige weerstand van medewerkers is daarbij te verwachten, maar de weerstand die hij ondervond en die tegen hem persoonlijk was gericht – hij werd gepest en getreiterd door OR-leden – was buitensporig, aldus appellant. Voorts heeft appellant het college wegens schending van zijn zorgplicht aansprakelijk gesteld en verzocht om vergoeding van de restschade op de grond dat het college niet heeft voorkomen dat de werkomstandigheden van appellant psychisch ziekmakend waren.
2.4.
Bij besluit van 12 juli 2016 heeft het college aansprakelijkheid voor de restschade afgewezen, omdat het feit dat appellant tijdens de dienst ziek is geworden op geen enkele wijze is toe te rekenen aan de nalatigheid van de gemeente Rotterdam in haar zorgplicht. Het college verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt daarbij naar het rapport van psychiater dr. F.B. van der Wurff van 11 november 2015. Daarbij komt dat appellant meerdere keren tot uiting heeft gebracht tevreden te zijn over de rol van en werkrelatie met zijn leidinggevende M en over de zorg, bijstand en begeleiding tijdens zijn ziekteperiode. Signalen over ernstige onvrede zijn toen niet door appellant aangevoerd. De door appellant genoemde pesterijen zijn uitsluitend opgetekend vanuit het perspectief en de beleving van appellant en worden daarom als subjectief beschouwd, aldus het college.
2.5.
Bij besluit van 26 juli 2016 heeft het college erkend dat appellant arbeidsongeschikt is geworden in en door de dienst. Hieraan is ten grondslag gelegd dat de arbeidsongeschiktheid in overwegende mate zijn oorzaak vindt in de werkdruk. Tegen dit besluit heeft appellant geen rechtsmiddelen aangewend.
2.6.
Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 12 juli 2016. Het bezwaarschrift van appellant is als een verzoekschrift als bedoeld in artikel 8:88 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) naar de rechtbank doorgezonden. De rechtbank heeft in overleg met partijen het verweerschrift van 10 maart 2017 aangemerkt als het bestreden besluit en de brief van appellant van 7 augustus 2017 als een verschoonbaar te laat ingediend beroepschrift.
2.7.
Bij besluit van 26 september 2016 heeft het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan appellant met ingang van 28 september 2016 een loongerelateerde WGA-uitkering toegekend.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen. Het besluit van 12 juli 2016 is een zelfstandig schadebesluit, omdat de voorvallen, waarvan appellant stelt dat deze ten grondslag liggen aan zijn arbeidsongeschiktheid, hebben plaatsgevonden vóór 1 juli 2013, zodat het oude recht van toepassing is. De rechtbank stelt voorop dat met het besluit van 26 juli 2016 alleen het rechtsgevolg – de kwalificatie van arbeidsongeschikt in en door de dienst – vaststaat, maar niet ook de daaraan door het college ten grondslag gelegde motivering. Appellant kan zich in beroep dan ook op het standpunt stellen dat de oorzaak van zijn arbeidsongeschiktheid is gelegen in pesten of treiteren door collega’s. De rechtbank oordeelt dat uit het dossier niet afgeleid kan worden dat appellant in de jaren voorafgaand aan zijn ziekmelding duidelijk heeft gemaakt dat hij zich door het gedrag van de betreffende OR-leden niet in staat achtte zijn werk uit te oefenen of dat hij daar zo veel last van had dat hij verwachtte daardoor uit te vallen. Van een verhoogd of abnormaal ziekteverzuim is niet gebleken. Pas twee jaar na zijn ziekmelding heeft appellant in een tweetal brieven het verband gelegd tussen de werkomstandigheden en zijn arbeidsongeschiktheid. De medische rapporten die appellant heeft ingebracht kunnen niet dienen om de factoren die de schade volgens hem hebben veroorzaakt te objectiveren en het oorzakelijk verband aannemelijk te maken, nu die rapporten zijn gebaseerd op de eigen weergave van appellant van de geschetste werkomstandigheden, die niet noodzakelijkerwijs objectief is. Het college heeft zich volgens de rechtbank dan ook niet ten onrechte op het standpunt gesteld, dat appellant het oorzakelijke verband tussen de door hem vermelde gebeurtenissen en de schade niet aannemelijk heeft gemaakt.
4. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
4.1.
Tussen partijen staat vast dat sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst als bedoeld in artikel 49 van Pro het Ambtenarenreglement Rotterdam (AR). Op basis daarvan heeft appellant aanspraak op een rechtspositionele vergoeding bestaande uit de volledige doorbetaling van zijn bezoldiging en een loongerelateerde uitkering op grond van artikel 53 van Pro het AR. In dit geding is slechts in geschil of appellant daarnaast aanspraak kan maken op vergoeding van de restschade op de grondslag van schending van de zorgplicht.
4.2.1.
Appellant heeft betoogd dat sprake was van buitensporige werkomstandigheden, die bestaan uit de weerstand die hij heeft ervaren. Die weerstand kwam van OR-leden en uitte zich in pesterijen en georganiseerde aanvallen op zijn persoon. Al in een functioneringsgesprek van 5 december 2011 heeft appellant aan zijn leidinggevende gemeld dat hij bij een aantal leden van de OR onder de loep ligt en hij de indruk heeft dat zij simpelweg wachten tot hij een fout maakt om hem weg te krijgen. Het verslag van dit gesprek vermeldt verder dat appellant heeft gezegd dat hij deze kwestie met zijn jurist heeft besproken omdat de situatie schadelijk is voor zijn reputatie. De hoge werkdruk maakte dat hij begin oktober 2013 niet langer opgewassen was tegen de pesterijen van deze OR-leden, waaronder met name de voorzitter. Door de betrokkenen enkel aan te spreken op hun gedrag en door niet over te gaan tot formele stappen zoals een disciplinair traject, toen het gedrag gewoon doorging, is het college tekortgeschoten in zijn zorgplicht, aldus appellant.
4.2.2.
Het college heeft bestreden dat sprake was van werkomstandigheden met een buitensporig karakter. Appellant heeft destijds geen concreet signaal gegeven waaruit het college heeft moeten afleiden dat de pesterijen een zodanige impact op appellant hadden dat dit zou leiden tot ziekteverzuim. Verder heeft appellant pas twee jaar later (december 2015) voor het eerst aangevoerd dat zijn arbeidsongeschiktheid het gevolg was van de pesterijen van de OR-leden. Volgens het college ontbreekt het causaal verband.
4.3.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraken van 22 juni 2000, ECLI:NL:CRVB:2000:AB0072 en 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:98) heeft het bestuursorgaan tegenover de ambtenaar een zorgplicht. De zorgplicht houdt in dat het bestuursorgaan de werkzaamheden van de ambtenaar zodanig moet inrichten en voor het verrichten daarvan zodanige maatregelen moet treffen en aanwijzingen moet geven als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt. De ambtenaar heeft recht op vergoeding van deze schade, ook voor zover rechtspositionele regelingen daarin niet voorzien. Geen recht op vergoeding bestaat indien het bestuursorgaan aantoont dat het zijn zorgplicht is nagekomen of dat de schade in belangrijke mate het gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar.
4.3.2.
In de bewoordingen “in de uitoefening van zijn werkzaamheden” is tot uitdrukking gebracht dat er tussen de uitoefening van de werkzaamheden en de schade oorzakelijk verband moet bestaan. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 22 april 2010,
ECLI:NL:CRVB:2010:BM3714) is een dergelijk oorzakelijk verband pas aanwezig als
aannemelijk is dat het werk en/of de werkomstandigheden de schade daadwerkelijk hebben
veroorzaakt.
4.3.3.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 15 februari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8837) ziet de zorgplicht van het bestuursorgaan ook op het voorkomen van werkomstandigheden die psychisch ziekmakend zijn. Daarbij kan niet van het bestuursorgaan worden verlangd dat het de ambtenaar op voorhand bescherming biedt tegen alle denkbare wrijvingen en (samenwerkings)problemen die zich op de werkvloer kunnen voordoen.
4.3.4.
De in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren die de schade zouden hebben veroorzaakt, moeten worden geobjectiveerd. Wanneer de gestelde schade in sterkere mate van psychische aard is, zal volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 19 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:930) in meerdere mate sprake moeten zijn van factoren die – objectief bezien – een buitensporig karakter dragen in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden. De beoordeling hiervan vergt een juridische kwalificatie van de zich voordoende feiten. Het ligt daarbij op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat dergelijke buitensporige in het werk of de werkomstandigheden gelegen factoren zich voordoen.
4.4.1.
De Raad ziet zich eerst voor de vraag gesteld of de werkomstandigheden van appellant een buitensporig karakter dragen. Het gaat hierbij om de werkomstandigheden zoals appellant die ten grondslag heeft gelegd aan zijn verzoek tot vergoeding van zijn restschade: de pesterijen van de OR-leden.
4.4.2.
Ter zitting van de Raad is appellant in de gelegenheid gesteld om schriftelijk een opgave te doen van de beweerde pesterijen of voorvallen en die zo concreet mogelijk te beschrijven. De gedingstukken tot dan toe boden naar het oordeel van de Raad onvoldoende inzicht in wat er precies is voorgevallen, wie daarin welk aandeel heeft gehad en in hoeverre die voorvallen psychisch ziekmakend (kunnen) zijn geweest. Appellant heeft bij brief van 28 januari 2020 een beschrijving (“voorvallenlijst 2”) ingezonden en een aanvulling op “voorvallenlijst 1”, waarop het college bij een tweetal brieven met verklaringen van een aantal betrokkenen heeft gereageerd. Appellant heeft op de stukken van het college nog weer gereageerd.
4.4.3.
Uit de gedingstukken en wat ter zitting is besproken komt het volgende naar voren. In 2006-2007 was appellant werkzaam op de afdeling [afdeling 1]. In 2007-2008 is appellant naar de afdeling [afdeling 2] gegaan, in de verwachting dat hij daarmee meer onder de invloedssfeer van de OR-leden (vooral secretaris D en voorzitter B) zou uitkomen. In de periode 2009-2010 kreeg appellant naar eigen zeggen in toenemende mate weer met pesterijen te maken, waarbij het concreet ging om het doelbewust bezetten door B van de parkeerplaats die was gereserveerd voor bezoekers van appellant, het zoekmaken door B van aantekeningen van beoordelingsgesprekken van appellant, het weghalen van stukken van zijn bureau tijdens een brandalarm en het vernielde auto-onderdeel op zijn werkkamer. In 2013 ging het om een beweerde bedreiging tijdens een gesprek in april 2013 van de kant van B aan het adres van appellant en (even later) aan zijn leidinggevende M. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat dit een subjectieve beleving van voorvallen is, die niet strookt met zijn eigen ervaringen als werkgever en die van de betrokkenen, welke ervaringen op papier zijn gezet en een ander beeld schetsen. De toenmalige leidinggevende N (afdeling [afdeling 2]) heeft verklaard, dat hij niet door B is benaderd om hem voor appellant ‘te waarschuwen’. Wel was N door appellant zelf op de hoogte gebracht van gevoeligheden rond de persoon van appellant, maar van verdere ontwikkelingen is N niet op de hoogte gebracht, ook niet door appellant. Betrokkene D heeft verklaard dat er een flink aantal klachten van collega’s over appellant was, waar het meestal ging om appellants houding en gedrag (snel oordelen en beschuldigen). Betrokkene B heeft in zijn verklaring de door appellant beschreven voorvallen gemotiveerd betwist. Verder schetst B het beeld van een afdeling in tijden van bezuinigingen en krimp met als gevolg spanningen en onzekerheid bij het personeel. Hij werd benaderd door medewerkers die zich onheus behandeld vonden door appellant. De eindverantwoordelijke directeur V heeft verklaard dat D en B het dagelijks bestuur van de OR vormden, maar tegelijkertijd ook als raadsman namens de FNV voor medewerkers optraden en dat die dubbelrol niet alleen ongewenst was maar ook doorliep in hun contacten met appellant en heeft geleid tot beschadigende uitlatingen over appellant al dan niet in het bijzijn van anderen. V heeft verklaard de beide OR-leden daarop te hebben aangesproken. Directielid S heeft verklaard, dat hij B kent als een uitgesproken persoon, type ruwe bolster blanke pit, en D als een verbinder. De stijl van opereren van appellant op de afdeling [afdeling 1] botste al snel met de omgeving, met name het snel oordelen, bespioneren en eigen richting geven aan constateringen door appellant waren hier debet aan. Hij heeft verklaard dat appellant er enkele malen op is gewezen dat solistisch optreden zonder rugdekking van de leiding zou kunnen leiden tot tegenreacties. Zijn overgang naar [afdeling 2] vond plaats na afstemming en met medeweten van S, zijnde een noodzakelijke stap om appellant de gelegenheid te geven om zijn gedrag positief te veranderen in een nieuwe werkomgeving. S concludeert in zijn verklaring dat het appellant niet heeft geholpen om altijd direct de confrontatie te zoeken; achteraf bezien was appellant vooral de verkeerde man op de verkeerde plek.
4.4.4.
De Raad heeft op de zitting waargenomen dat het appellant veel moeite kost om over de voorvallen te praten en dat dit bij hem heftige emoties oproept. Dat neemt niet weg dat het in een zaak als deze moet gaan om het objectief vaststellen van buitensporige werkomstandigheden. De Raad stelt vast dat uit de beschikbare stukken blijkt dat er spanningen waren binnen de afdeling en dat onder meer door het aanspreken door V van de OR-leden op hun gedrag, en later ook door M, is getracht de situatie te verbeteren. De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat de beschrijving van de voorvallen de subjectieve beleving van appellant weergeeft, wat betekent dat daarmee niet is onderbouwd dat sprake was van werkomstandigheden die objectief bezien een buitensporig karakter droegen. Daaraan wordt toegevoegd dat het beeld is ontstaan van een organisatie waar in verband met door te voeren bezuinigingen medewerkers in spanning en onzekerheid verkeerden. Dat dit de onderlinge werkverhoudingen onder druk kan zetten is duidelijk. In een dergelijke situatie worden in de regel dan ook hoge eisen gesteld aan het functioneren van een leidinggevende als appellant. De conclusie dat de stijl van leidinggeven van appellant in ieder geval niet matchte met wat de medewerkers nodig hadden, welke conclusie door S met zoveel woorden is getrokken, is gerechtvaardigd gezien aard en inhoud van klachten van medewerkers bij de OR waarover wordt verklaard. De Raad ziet geen aanleiding om aan de juistheid van de verklaringen op dit punt te twijfelen, temeer omdat er ook klachten bij de vertrouwenspersoon waren gemeld. Dit alles brengt mee dat niet gezegd kan worden dat hier een situatie aan de orde is geweest, waarin iedere willekeurige werknemer ernstige psychische klachten zou kunnen ontwikkelen.
4.4.5.
Nu appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat, objectief gezien, sprake is van buitensporige werkomstandigheden waartegen het college op grond van zijn zorgplicht moest optreden komt de Raad niet toe aan de beoordeling of causaal verband bestaat tussen de werkomstandigheden en de gestelde schade. Het hoger beroep slaagt niet en de aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en H. Lagas en C.P.J. Goorden als leden, in tegenwoordigheid van P.W. Hospel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 december 2020.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) P.W.J. Hospel