Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 19/3882
uitspraak van de meervoudige kamer van 31 augustus 2021 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.A. Jansen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Fryske Marren, verweerder
(gemachtigden: [gemachtigd 1 van verweerder] en [gemachtigde 2 van verweerder] ).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende]
(gemachtigde: [gemachtigde derde belanghebbende] )
Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder omgevingsvergunning aan belanghebbende verleend voor het realiseren van een asielzoekerscentrum (azc) op de locatie [adres] te [plaats] voor de duur van zes jaar, gerekend vanaf 17 maart 2016.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres en verweerder hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2021. Voor eiseres is verschenen mr. Jansen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor derde-partij is [gemachtigde derde belanghebbende] verschenen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat voor haar oordeelsvorming uit van de volgende – door partijen niet betwiste – feiten en omstandigheden.
1.1
Op 10 februari 2016 heeft belanghebbende een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van een tijdelijk asielzoekerscentrum tot 22 maart 2022 aan de [adres] in [plaats] .
1.2
Bij besluit van 17 maart 2016 is de gevraagde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, ten tweede, van de Wabo in combinatie met artikel 4, elfde lid, bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) verleend.
1.3
Bij besluit van 12 april 2016 is het bestreden besluit gewijzigd met betrekking tot het afwijken van artikel 43, lid E, van de planvoorschriften en artikel 43, lid C en D, van de planvoorschriften. Verder heeft verweerder met dit besluit de motivering van het bestreden besluit aangevuld voor wat betreft het woon- en leefklimaat.
1.4
Bij besluit van 16 augustus 2016 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
1.5
Bij uitspraak van 28 december 2017 (ECLI:NL:RBNNE:2017:5015) heeft de rechtbank het bestreden besluit vernietigd.
1.6
Op 19 februari 2019 heeft verweerder een ruimtelijke onderbouwing opgesteld.
1.7
Op 10 april 2019 heeft de gemeenteraad een ontwerpverklaring van geen bedenkingen afgegeven. De ontwerpvergunning en de ontwerpverklaring van geen bedenkingen hebben van 19 april 2019 tot en met 30 mei 2019 ter inzage gelegen.
1.8
Bij brief van 23 mei 2019 heeft eiseres een zienswijze ingediend
1.9
Op 18 september 2019 heeft de gemeenteraad een definitieve verklaring van geen bedenkingen afgegeven.
1.1
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten derde,van deWabo.
2. Procesbelang
Nu het azc thans nog onverminderd in gebruik is en plannen bestaan voor verlenging van het gebruik, bestaat er belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep. Daarom is, anders dan gesteld, het procesbelang van eiseres niet komen te ontvallen.
2.1
Het azc heeft een oppervlakte van 5,9 ha en een opvangcapaciteit van 500 plaatsen.
2.2
Ter plaatse vigeert de beheersverordening Buitengebied Zuidwest. Niet in geschil is dat het realiseren van het azc in strijd is met de bestemmingsplanvoorschriften. Verweerder heeft daarom besloten om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten derde,van de Wabo besloten om de omgevingsvergunning te verlenen. Evenmin is in geschil dat sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro).
Verweerder heeft een ruimtelijke onderbouwing opgesteld en daarin het volgende overwogen
Nadat in het voorjaar van 2018 de instroom van asielzoekers zodanig was afgenomen dat landelijk bezien de behoefte aan azc’s afnam, is - onder meer - azc [plaats] gesloten. Dit besluit is heroverwogen doordat in de zomer en het najaar van 2018 de instroom weer toenam. De keuze om juist azc [plaats] te heropenen is onder meer gemaakt omdat hier alleen het huurcontract open gebroken hoeft te worden en nog een bestuursovereenkomst van kracht is. Daarbij past het volgens verweerder goed om het azc [plaats] in te zetten als pré Proces Ontvangst Locatie (pré-POL, locaties waar het in behandeling nemen van de asielaanvraag kan worden afgewacht) om de stagnatie in doorstroming vanuit de POL locaties (locaties waar de asielprocedure kan worden afgewacht) op te vangen.
Uit een locatieonderzoek uitgevoerd in het kader van de in 2016 verleende vergunning, is voorts volgens verweerder gebleken dat van negen in aanmerking komende locaties binnen de gemeente de locatie [plaats] de meest geschikte locatie is. Dit gelet op de ruimte, de bereikbaarheid, de ligging nabij voorzieningen als winkels, scholen en medische voorzieningen en het feit dat de locatie relatief snel te realiseren is als gevolg van het feit dat de benodigde grond in eigendom van de gemeente is.
Verweerder geeft verder aan dat weliswaar sprake is van aantasting van de landschappelijke waarde van het gebied, namelijk de openheid van het gebied, maar nu slechts sprake is van een tijdelijke aantasting meent verweerder dat het maatschappelijk belang van het creëren van tijdelijke opvang en huisvesting voor asielzoekers zwaarder weegt dan de tijdelijke aantasting van de landschappelijke waarden. Het zicht op het centrum wordt deels verminderd door gebouwen te plaatsen met één bouwlaag en de realisatie van een groene wal van ongeveer 1 meter hoog.
Gelet op de aanwezigheid van permanente begeleiding wordt voorts geen overlast voor de omgeving van het azc verwacht. Verweerder acht de ruimtelijke gevolgen van de ontwikkeling daarom aanvaardbaar.
Ter invulling van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en de daaruit voortvloeiende motiveringsplicht aangaande een nieuwe stedelijke ontwikkeling, heeft verweerder in de ruimtelijke onderbouwing het volgende - samengevat en voor zover van belang - opgenomen.
“Actuele behoefte
De (kwantitatieve) behoefte aan opvang wordt bepaald door de instroom van asielzoekers, de doorlooptijd in de asielprocedure en de uitstroom van asielzoekers, vergunninghouders en niet-vergunninghouders. De instroom wordt bepaald door het aantal nieuwe asielaanvragen per week. De uitstroom wordt beïnvloed door de doorlooptijd van de procedure en de mogelijkheid om vergunninghouders een woning toe te wijzen. In beide zit vertraging waardoor opstopping optreedt. Door een capaciteitsgebrek bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) is sprake van vertraging in de afhandeling van procedures. Verder is sprake van een lagere uitstroom van asielzoekers uit AZC’s vanwege krapte op de woningmarkt en door de omstandigheid dat gemeenten niet langer verplicht zijn om asielzoekers met een verblijfsvergunning extra urgentie te geven bij toewijzing van een woning.
Het verschil tussen de nieuwe asielaanvragers (800) en de uitstroom van vergunninghouders en uitgeprocedeerde asielzoekers (500) bedraagt ten tijde van opstellen van de ruimtelijke onderbouwing ongeveer 300 per week. De gemiddelde bezetting loopt op met 100 plaatsen per jaar, hetgeen een opvanglocatie per maand zou betekenen. De totale groep persoenen die opvang nodig heeft bedraagt 22.235, maar dit betreft een dagkoers.”
In het kader van de (kwalitatieve) behoefte heeft verweerder aangegeven dat door de vertraging in de uitstroom uit azc’s asielzoekers langer in POL locaties) verblijven. Omdat de uitstroom uit deze locaties niet goed verloopt zijn in 2018 zogenaamde pre-POL locaties opgericht. Bij normale piekmomenten konden asielzoekers die in afwachting waren van het in behandeling nemen van hun aanvraag, in reguliere azc’s worden opgevangen, maar dat is nu niet meer mogelijk. Daarom bestaat zowel behoefte aan extra pré-Pol locaties als aan reguliere azc’s.
Ten aanzien van het aantal asielzoekers dat moet worden opgevangen heeft verweerder aangegeven dat het COA - ten tijde van het opstellen van de ruimtelijke onderbouwing - over 26.416 opvangplekken verspreid over 52 locaties beschikte. Het bezettingspercentage bedroeg 85,61 % in november 2018 tegenover 79 % in augustus 2018. Een bezettingspercentage tot 90 % is werkbaar. Bij een hogere bezettingsgraad kan niet langer worden ingespeeld op de samenstelling van asielzoekers.
In verband met de toenemende vraag naar opvang wordt gekeken of 22 locaties, die eerder hebben gefunctioneerd als opvanglocatie en gesloten zijn in verband met een aanzienlijke daling van het aantal asielzoekers in 2017 en 2018, weer geschikt kunnen worden gemaakt als opvanglocatie. [plaats] wordt daarbij als geschikte optie gezien, gelet op de gewenste kwaliteit van de voorzieningen, de omstandigheid dat eerder een overeenkomst is gesloten en een omgevingsvergunning is verleend en de gemeente bereid is een nieuwe omgevingsvergunning te verlenen. Ook indien de 22 locaties allemaal worden heropend, is dat echter niet voldoende om de totale instroom aan asielzoekers op te vangen. Omdat heropening niet in alle gevallen tot de mogelijkheden behoort en de vraag naar opvang toeneemt, wordt nog naar volledig nieuwe locaties gezocht.
Locatie buiten bestaand stedelijk gebied
De huidige locatie is voortgekomen uit een in het kader van de in 2016 verleende - en door de rechtbank vernietigde - vergunning uitgevoerd locatieonderzoek. Het locatieonderzoek is tot stand gekomen door een aantal afwegingsfactoren te hanteren bij het beoordelen van locaties op hun geschiktheid. Op basis van deze afwegingsfactoren is bezien welke locatie geschikt is te maken voor de vestiging van een azc. In totaal zijn bijna 30 locaties op hoofdlijnen bekeken. Het betreffen zowel locaties binnen bestaand stedelijk gebied als locaties buiten bestaand stedelijk gebied. Negen locaties voldeden in de visie van verweerder op hoofdlijnen aan de afwegingsfactoren. Op een later moment is nog een tiende locatie toegevoegd. Vervolgens is geanalyseerd welk gebouw en/of locatie in of in de nabijheid van [plaats] , [plaats 2] en [plaats 3] het meest geschikt is voor een azc. De keuze is daarbij gevallen op de onderhavige locatie aan de [adres] te [plaats] . Volgens verweerder is op basis van een gedegen integrale afweging van alle onderzoeksaspecten en betrokken belangen voldoende gemotiveerd waarom andere locaties, waaronder enkele locaties binnen bestaand stedelijk gebied, niet geschikt worden bevonden.
Volgens verweerder is met het voorgaande inzichtelijk gemaakt dat voldaan is aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening alsmede dat in Nederland sprake is van een actuele behoefte aan opvangcentra voor asielzoekers en dat er in de nabijheid van [plaats] , [plaats 2] of [plaats 3] binnen bestaand gebied geen geschikte alternatieve locaties daarvoor beschikbaar zijn.
3.1.1
Eiseres stelt dat niet is voldaan aan de artikelen 5.20 van het Bor juncto artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro omdat een deugdelijke motivering ten aanzien van de zogeheten ladder van duurzame verstedelijking ontbreekt. Verweerder heeft de behoefte aan een azc niet aangetoond. Volgens eiseres klopt de cijfermatige onderbouwing die verweerder dan wel het COA in dat verband heeft gegeven niet.
3.1.2
Eiseres stelt verder dat verweerder ten onrechte niet heel Nederland in aanmerking heeft genomen bij het bepalen van de behoefte aan azc’s en bij de vraag waar deze planologisch kunnen worden gerealiseerd. In de visie van eiseres beslaat het ruimtelijk verzorgingsgebied in dezen namelijk heel Nederland. Eiseres heeft daartoe verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 29 maart 2017 (ECLI:NL:RVS :2017:820). Evenmin heeft verweerder voldaan aan de eis om binnen de eigen gemeente inzichtelijk te maken waar het bestemmingsplan een azc mogelijk maakt. Niet geloofwaardig is dat dit binnen de gehele gemeente niet mogelijk zou zijn, omdat dit zou betekenen dat binnen de hele gemeente geen gronden bestaan met een bestemming ‘maatschappelijke doeleinden’.
3.1.3
Eiseres meent verder dat verweerder ten onrechte niet heeft onderbouwd waarom niet binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien, hetgeen de voorkeur geniet. In het bestreden besluit is louter verwezen naar het in 2015 uitgevoerde locatie-onderzoek waar deze toets geen onderdeel van was. Dit onderzoek bevat immers geen onderscheid in binnenstedelijk en buitenstedelijk gebied. Eiseres wijst in dit verband op de uitspraak van de voorzitter van de AbRS van 20 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1959). De binnenstedelijke locaties dienen volgens deze uitspraak in eerste instantie beoordeeld te worden. Eerst als toereikend is onderbouwd dat deze niet geschikt zijn, komen de locaties buiten bestaand stedelijk gebied in beeld. Volgens eiseres zal bij het uitvoeren van een juist uitgevoerde laddertoets blijken dat een andere locatie geschikter is.
3.2.1
Verweerder stelt zich met betrekking tot de cijfermatige onderbouwing van de landelijke behoefte aan azc’s op het standpunt dat de door de IND gepubliceerde cijfers over in-en uitstroom niet maatgevend zijn voor de bezetting van of de behoefte aan azc’s. Verweerder heeft in het verweerschrift onder verwijzing naar een notitie van het COA van 21 februari 2020 gesteld dat de vraag naar opvangplaatsen nog iedere week toeneemt door de aanhoudende instroom van asielzoekers en de te lage uitstroom vanwege de (vertraagde) doorlooptijd van de procedure en de (vertraagde) mogelijkheid om vergunninghouders een reguliere woning toe te wijzen. Zowel het kwantitatieve als het kwalitatieve aanbod is te laag: het gemiddelde bezettingspercentage van 91% overstijgt het werkbare bezettingspercentage van maximaal 90% voor het COA en er is in een hypothetische situatie van een bezettingspercentage van 100% nog maar voldoende opvangcapaciteit voor één maand. Verweerder wijst voorts op de uitspraak van rechtbank Gelderland van 13 september 2019 (ECLI:NL:RBGEL:2019:4141) waarin is overwogen dat de uiteenzetting van de actuele regionale behoefte aan opvangplaatsen op dat moment door een weergave van een overzicht van de in-en uitstroom, het aantal opvangplaatsen en de bezettingsgraad voldoende is onderbouwd. In de ruimtelijke onderbouwing heeft verweerder een vergelijkbare onderbouwing opgenomen als waar deze uitspraak betrekking op heeft. De notitie van het COA van 21 februari 2020 kan worden gezien als een nadere motivering.
In de brief van verweerder van 2 april 2021 heeft verweerder aangegeven dat nog steeds sprake is van een behoefte aan het azc in [plaats] . Verweerder heeft daartoe - onder meer - verwezen naar een brief van het COA van 18 februari 2021, waarbij het COA heeft verzocht om verlenging van de gebruiksperiode van het AZC [plaats] tot september 2023. Deze aanleiding is drieledig: een aanhoudende grote druk op het aantal beschikbare opvangplekken in Nederland, een stijging van de opvangbehoefte en het realiseren van een aantal permanente opvanglocaties in de provincie Fryslân.
3.2.2
Volgens verweerder is voorts, nu het COA op basis van landelijk spreidingsbeleid verschillende gemeenten in Nederland heeft benaderd en de gemeente De Fryske Marren bereid is geweest een azc te openen binnen haar grenzen, een locatieonderzoek met heel Nederland als verzorgingsgebied niet meer aan de orde. Binnen de gemeente is een locatieonderzoek uitgevoerd, waarbij uiteindelijk de keuze is gevallen op de locatie aan de [adres] te [plaats] . De locatiekeuze is nader toegelicht in de ruimtelijke onderbouwing. Daarbij is niet alleen de bestemming van de locatie van belang, maar ook de nabijheid van centrum-, onderwijs-en zorgvoorzieningen in de buurt.
3.2.3
Verweerder stelt verder dat in het locatieonderzoek uit 2015 ook potentiële locaties binnen het stedelijk gebied in beeld zijn gebracht en afgewogen. Dit onderzoek is zorgvuldig verricht. Een nieuw onderzoek, waarbij eerst de toets op gelijke locaties binnen stedelijk gebied wordt verricht, zal niet tot een andere uitkomst leiden omdat uiteindelijk aan dezelfde criteria voor de vestiging van het azc moet worden voldaan. Overigens is het gelet op de jurisprudentie van de AbRS met betrekking tot het doen van een onderzoek naar alternatieven bij de verlening van omgevingsvergunningen, maar zeer de vraag in hoeverre de aanwezigheid van alternatieven ertoe kunnen leiden dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd. In beginsel moet immers worden beslist op de aanvraag, aldus verweerder.
Aangevoerd wordt voorts door verweerder dat in de periode tussen het uitgevoerde onderzoek en het verlenen van de thans bestreden omgevingsvergunning geen nieuwe locaties zijn vrijgekomen die voldoen aan de vereiste vestigingscriteria. De uitspraak waar eiseres naar verwijst (ECLI:NL:RVS:2019:1959) is niet vergelijkbaar. Verder is de haalbaarheid van een azc niet afhankelijk van de binnen- of buiten stedelijke ligging. De door eiseres genoemde locatie is niet meer beschikbaar, zo voert verweerder ten slotte aan.
3.3.1
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten derde, van de Wabo, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Ingevolge artikel 5.20 van het Bor zijn, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet, de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid van het Bro van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro bevat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
Ingevolge artikel 1.1.1, onder h, van het Bro wordt onder bestaand stedelijk gebied verstaan: “bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.”
3.3.2
Volgens vaste jurisprudentie van de AbRS (onder meer de overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, r.o 3.1) dient, in het geval in het bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt, de toelichting een beschrijving te bevatten van de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling. Indien het bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, dient de toelichting, aanvullend op de beschrijving van de behoefte en het resultaat van het nodige overleg, een motivering te bevatten waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien.
Dit betekent dat bij een ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied een nadrukkelijke motivering nodig is -dat wil zeggen in aanvulling op de algemene vereisten van artikel 3.1.6, eerste lid, van het Br-, waarom niet in het bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling kan worden voorzien. Daarbij kunnen de beschikbaarheid en geschiktheid van de ontwikkelingsmogelijkheden in bestaand stedelijk gebied een rol spelen.
Verder geldt op grond van vaste jurisprudentie (zie ook voormelde overzichtsuitspraak r.o 9.2 en 9.3) dat in de toelichting op het bestemmingsplan, afhankelijk van de aard van de stedelijke ontwikkeling die het plan mogelijk maakt, op objectieve wijze, aan de hand van in de beschrijving vermelde voldoende actuele, concrete en zo mogelijk cijfermatige gegevens, de behoefte aan deze stedelijke ontwikkeling dient te worden beschreven.
In deze beschrijving dient tot uitdrukking te komen dat deze behoefte is afgewogen tegen het bestaande aanbod, waarbij ook de planologische capaciteit een factor van belang kan zijn.
3.4.1
Gelet op artikel 5:20 van Pro het Bor dient de ruimtelijke onderbouwing van de afwijkingsomgevingsvergunning voor het realiseren van een asielzoekerscentrum de motivering te bevatten als bedoeld in artikel 3.1.6 van het Bro.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het onderhavige geval niet aangetoond dat op het hier in geding zijnde moment, te weten 30 september 2019, behoefte bestond aan het in geding zijnde azc. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat de geleverde cijfermatige onderbouwing daarvoor tekort schiet.
In dat verband overweegt de rechtbank dat verweerder in de ruimtelijke onderbouwing – onder meer - heeft aangegeven dat de landelijke behoefte aan opvang onder meer wordt bepaald door het aantal nieuwe asielaanvragen. De instroom hiervan in 2018 bedraagt volgens verweerder 800 per week, daar waar de uitstroom 500 per week bedraagt. De zogenaamde delta, het verschil tussen instroom en uitstroom, bedraagt in 2018 daarmee 300 per week.
Daartegenover heeft eiseres aangegeven dat uit cijfers van de IND en Vluchtelingenwerk blijkt dat het aantal nieuwe asielaanvragen in 2018 20.353 bedraagt en daarmee niet 800 maar rond de 400 per week bedraagt.
Verder blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing dat ten tijde van het opstellen daarvan in februari 2019 in totaal 22.235 mensen opgevangen moesten worden, terwijl er met 52 locaties 26.416 opvangplekken beschikbaar waren. Dit betekent dat sprake was van een overcapaciteit van 4.181 opvangplekken. Verder zou blijkens de onderbouwing nog een capaciteit van 22 - nog geschikt te maken - locaties met in totaal 6.471 plaatsen kunnen worden gecreëerd. .
Uit de ter zitting door eiseres overgelegde overzichten blijkt dat gemiddeld 27.000 mensen moeten worden opgevangen. Bij een bezettingsgraad van 90% zouden dan rond de 30.000 opvangplaatsen nodig zijn. Uit de ter zitting door eiseres overgelegde financiële verantwoording 2019, gedateerd 10 april 2020, van het COA blijkt voorts dat het COA in 2019 beschikte over 32.240 opvangplaatsen daar waar de bezetting op 31 december 2019 27.212 bedroeg. Ook in 2017 en 2018 oversteeg de opvangcapaciteit de bezetting ruimschoots volgens dat overzicht
Namens het COA is ter zitting verklaard dat de cijfers in de door eiseres overgelegde bijlagen kloppen, maar dat eiseres de cijfers verkeerd uitlegt en niet alle factoren onder ogen ziet die invloed hebben op de behoefte aan opvangplaatsen. Welke van belang zijnde andere factoren door eiseres volgens het COA over het hoofd worden gezien is de rechtbank onduidelijk gebleven. Hetgeen aan verklaringen is gepresenteerd heeft de rechtbank niet overtuigd. Dat locaties sluiten, de IND niet op sterkte is, procedures langer duren en mensen langer in de opvang verblijven, blijkt, wat er ook van zijn, niet uit de cijfers en neemt niet weg dat de behoefte cijfermatig moet worden onderbouwd. Een nadere of verdere toelichting of verduidelijking op een later moment is, zo is ter zitting van de kant van het COA aangegeven, niet te geven.
De rechtbank is gelet op vorenstaande van oordeel dat de door verweerder en het COA geleverde cijfermatige onderbouwingen niet de door verweerder en COA gestelde behoefte aan (500 extra) opvangplaatsen aantoont. Integendeel, de cijfers laten eerder een overcapaciteit aan opvangplaatsen zien.
Dat de cijfers van de IND, waar eiseres zich onder meer op beroept, volgens verweerder niet maatgevend zijn, kan niet tot een ander oordeel leiden. Dit geldt te meer daar ter zitting namens het COA is bevestigd dat de ter zitting door eiseres overgelegde bezettings-en capaciteitsgegevens juist zijn.
De stelling van verweerder dat eiseres een verkeerde uitleg aan de cijfers geeft is eveneens onvoldoende om anders te oordelen. Verweerder dient de behoefte cijfermatig te onderbouwen. Nu verweerder van de overgelegde cijfers uitgaat, zou hieruit de behoefte aan opvangplaatsen moeten kunnen worden afgeleid. Dat is ook met de door verweerder op de zitting gegeven toelichting echter niet het geval.
De verwijzing door verweerder naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland, leidt evenmin tot een ander oordeel, nu in die zaak, anders dan in de onderhavige zaak, geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de beschrijving van de behoefte naar voren waren gebracht.
Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een zodanige gebrekkige (cijfermatige) onderbouwing met betrekking tot de landelijke behoefte aan een azc, dat verweerder zich hier bij het nemen van het bestreden besluit niet op heeft kunnen baseren. Omdat verdere (afdoende) onderbouwing ontbreekt, is daarmee de conclusie dat de zowel gestelde landelijke als regionale behoefte onvoldoende is onderbouwd.
Het beroep is reeds hierom gegrond.
3.4.3
Hier komt bij dat evenmin is onderbouwd waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien, hetgeen primair moet gebeuren alvorens toe kan worden gekomen aan locaties in buitenstedelijk gebied. Gelet op de wijze waarop het locatieonderzoek is verricht, heeft verweerder niet conform dit uitgangspunt gehandeld. . Immers, verweerder heeft op basis van een aantal criteria van de in aanmerking komende binnen bestaand én buiten stedelijk gebied gelegen locaties de meest geschikte locatie bepaald. Daarmee is niet onderbouwd waarom binnen bestaand stedelijk gebied niet in de behoefte kan worden voorzien. Dat een aantal buiten stedelijk gebied gelegen locaties geschikter is dan andere – binnenstedelijke locaties – is niet bepalend. Dat niet binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien, acht de rechtbank daarom onvoldoende onderbouwd.
De jurisprudentie van de AbRS met betrekking tot het alternatievenonderzoek bij omgevingsvergunningen, waar verweerder naar verwijst, is in het kader van de vraag of niet binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien, niet aan de orde.
Ook op dit punt is het beroep gegrond.
4.1
Eiseres voert verder aan dat een goed woon-en leefklimaat op het terrein niet is gewaarborgd vanwege geuroverlast op het terrein. Hierover is in de uitspraak van 28 december 2017 (ECLI:NL:RBNNE:2017:5015) geen definitief oordeel gegeven, aldus eiseres. Anders dan verweerder in de reactie op de zienswijze aangeeft, is slechts een oordeel gegeven over de beperking van de uitbreidingsmogelijkheden van eiseres. Er zijn slechts overwegingen gewijd aan de uitbreidingsmogelijkheden van eiseres en er is geen conclusie getrokken over geurhinder.
4.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de veehouderij niet wordt belemmerd in haar bedrijfsvoerings-en ontwikkelingsmogelijkheden. Dit blijkt, aldus verweerder, ook uit de ruimtelijke onderbouwing en uit de uitspraak van de rechtbank van 28 december 2017. Het azc leidt niet tot een grotere beperking voor de veehouderij dan de reeds aanwezige geurgevoelige objecten in de omgeving. Bij de situering van de geurgevoelige objecten binnen het azc is rekening gehouden met een minimale afstand van 100 meter, waarmee wordt voldaan aan de vereiste minimale afstanden van 25 meter buiten de bebouwde kom en 50 meter binnen de bebouwde kom. Daarmee wordt ook voldaan aan het vereiste van een goed woon- en leefklimaat. Verder is in de uitspraak van 28 december 2017 overwogen dat het gebruik van de om het azc gelegen sportvelden niet zo intensief is dat dit gelijk kan worden gesteld aan het gebruik van een tuin van een woning. Voor het open gedeelte rondom het azc hoeft niet vast te staan dat sprake is van een goed woon-en leefklimaatomdat de verblijfsruimte van het azc buiten de cirkel van 100 meter ligt. De beroepsgrond dat niet kan worden voldaan aan een goed woon- of leefklimaat voor de bewoners van het azc kan gelet op 8:69a Awb niet met succes worden aangevoerd.
.
4.3
De rechtbank heeft in voornoemde uitspraak overwogen dat uit de geurcontouren blijkt dat gezien de reeds bestaande bebouwde kom op het bedrijf van eiseres slechts het houden van 180 varkens toegestaan is. Het houden van 320 varkens brengt met zich dat in een deel van de bebouwde kom de norm van 2,0 ouE/m³ wordt overschreden. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de gebouwen van het azc niet binnen de 2,0 ouE/m³-geurcontour bij het houden van 180 varkens valt, zodat de komst van het azc, ook al wordt deze tot de bebouwde kom gerekend, niet leidt tot een beperking van de uitbreidingsmogelijkheden van eiseres die groter is dan door de ligging ten opzichte van de bestaande bebouwde kom al het geval was. In de omstandigheid dat geen (geur)normen worden overschreden ligt, anders dan eiseres meent, ook besloten dat op het terrein van eiseres sprake is van een goed woon-en leefklimaat. Deze beroepsgrond treft dan ook geen doel.
5. Gelet op hetgeen in rechtsoverweging 3.4.1 tot en met rechtsoverweging 3.4.3 is overwogen is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder dient opnieuw op het bezwaarschrift te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
7. Er bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 748,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Dijkstra, voorzitter, en mrs. T.F. Bruinenberg en V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. F.K. Heiting, griffier, op 31 augustus 2021. De uitspraak wordt in het openbaar uitgesproken op de eerstvolgende maandag na deze datum.
griffier voorzitter
de griffier is buiten staat om de uitspraak te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.