ECLI:NL:RBNNE:2024:3354

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Leeuwarden

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 23/2033

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 augustus 2024 in de zaak tussen

[eiser 1], uit [woonplaats], eiser

het college van burgemeester en wethouders van Ameland, verweerder

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiser 1] tegen het besluit op bezwaar dat is genomen naar aanleiding van zijn verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. Dat verzoek ziet op de bestuurlijke aangelegenheid die door [eiser 1] als volgt is omschreven.^[1]

“De reden voor mijn verzoek betreft informatie voor onderzoek t.b.v. het informeren van de Tweede Kamer inzake bescherming van cultureel erfgoed.

Gelet op het wettelijk kader verzoek ik u een beslissing te nemen over de passieve openbaarmaking van alle documenten, die gaan over of betrekking hebben op:

- alle communicatie, documenten, verslagen, nota’s etc. m.b.t. de vergunningverlening aan de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (NAM)/Shell inzake het kabeltracé tussen locaties Ameland-Oost-1 en Ameland-Westgat-1, alle aanwezige data binnen uw Organisatie vanaf 1 januari 2018 tot en met 17 december 2020.

- alle communicatie, documenten, verslagen, nota’s, vergunningen etc. m.b.t. de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (NAM)/Shell en/of Antea Group en/of Periplus Group inzake Ameland en/of kustzones en de locaties Ameland-Oost-1 en/of Ameland-Oost-2 en/of Ameland-Westgat-1 en/of stortlocaties en het bericht op www.aanbestedingsnieuws.nl, alle aanwezige data binnen uw Organisatie vanaf 1 juli 2014 tot en met 17 december 2020. […]”

1.1.

Het college heeft met het besluit van 14 januari 2021 alle documenten aan [eiser 1] toegezonden die volgens het college in bezit zijn bij de gemeente. Dit betreft de aanvraag en de verleende omgevingsvergunning voor wat betreft de aanleg van een elektriciteitskabel. Rapporten en tekeningen zijn aanvankelijk niet toegevoegd in verband met de hoogte van de leges. Meegedeeld is dat de rapporten en tekeningen desgewenst alsnog zullen worden verstrekt tegen betaling van die leges. Bij brief van 21 april 2021 zijn kopieën van de rapporten alsnog aan [eiser 1] gezonden. [eiser 1] heeft bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 28 maart 2023 heeft het college dat bezwaarschrift ongegrond verklaard.

1.2.

[eiser 1] heeft beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 8 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan heeft [eiser 1] deelgenomen. Het college heeft zich niet laten vertegenwoordigen.

Totstandkoming van het besluit

2. Aan het bestreden besluit zijn de volgende overwegingen ten grondslag gelegd, waarbij met ‘bezwaarde’ [eiser 1] is bedoeld.

“Bezwaarde heeft verder ook aangegeven dat hij ontevreden is over de kwaliteit van de verstrekte informatie. Zo zijn bepaalde stukken dubbel verstrekt, zou de gemeente Ameland niet over bepaalde stukken moeten beschikken of zijn deze niet in overeenstemming met de eerder verstrekte informatie en is geen inventarislijst bij de stukken gevoegd, waardoor de herkomst van stukken onduidelijk is voor bezwaarde.

De secretaris is tijdens haar vooronderzoek tot de conclusie gekomen dat het dossier inderdaad zoals dit in het vergunningsverleningsproces is opgesteld aan bezwaarde is toegezonden. […] Uit vaste jurisprudentie blijkt voor de commissie dat de Wob (en daarmee ook de Woo) bestuursorganen geen verplichting geeft tot het vervaardigen van gegevens.^[2]Dit betekent dat, hoewel de commissie erkent dat dit wel nuttig en overzichtelijk is, een bestuursorgaan niet verplicht is tot het opstellen of meezenden van een inventarisatielijst. In andere vaste jurisprudentie leest de commissie dat wanneer een bestuursorgaan na onderzoek stelt dat documenten niet of niet meer onder hem berusten, het in beginsel aan degene is die verzoekt om aannemelijk te maken dat documenten wel onder hem zouden berusten.^[3]De commissie overweegt dat het logisch lijkt eenzelfde lijn toe te passen op de stelling van bezwaarde dat het college niet over bepaalde stukken kan beschikken. Hoewel de commissie het begrijpelijk vindt dat het voor bezwaarde vreemd lijkt dat bepaalde stukken pas na de aanvraag van 19 februari 2020 zijn ingediend, is het niet onaannemelijk dat dit komt omdat de aanvraag in een later stadium nog met rapporten is aangevuld. Voor de secretaris van de commissie is tijdens het vooronderzoek ook gebleken dat de aanvraag later nog is aangevuld. De commissie overweegt ook dat dit niet ongewoon is. Hierbij overweegt de commissie ook dat het niet onredelijk lijkt dat het college het dossier
as isheeft verstrekt en dat bepaalde stukken meerdere keren toegevoegd zijn in een dossier. Het college was niet verplicht een nieuw dossier samen te stellen en de commissie overweegt ook hierbij dat het niet ongewoon is dat bepaalde stukken meerdere keren naar voren komen in een dossier, hetzij in een nieuwe versie van hetzelfde document.”

Beoordeling door de rechtbank

Overgangsrecht

3. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo)^[4], zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo,^[5]in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wet openbaarheid van bestuur wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen.

3.1.

Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 28 maart 2023. Dat betekent dat in dit geding de Woo van toepassing is.

4. De rechtbank beoordeelt of het college een rechtmatig besluit heeft genomen op het verzoek van [eiser 1]. Zij doet dat op grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.

5. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

5.1.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wetgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Heeft het college voldoende inzichtelijk gemaakt hoe de zoekslag eruit heeft gezien?

6. [eiser 1] stelt dat is komen vast te staan dat de originele ingediende aanvraag van 19 februari 2020 door de NAM/Shell niet aan hem is verstrekt door de gemeente Ameland.^[6]Hij wijst op een document dat openbaar is gemaakt door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW)/Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE), op 25 september 2020. Volgens [eiser 1] is de aanleg van de kabel vergund op 31 maart 2020. In de openbaar gemaakte documenten van de gemeente Ameland is in het Programma van Eisen, onder hoofdstuk 10.1, de toevoeging ‘senior KNA archeoloog waterbodems’ toch te lezen, terwijl de RCE in de email van 19 maart 2020 aangeeft dat dit niet in het Programma van Eisen stond. Toch blijft de gemeente Ameland volhouden dat deze documenten ingediend zijn op 19 februari 2020 door de NAM/Shell.

[eiser 1] brengt daarnaast naar voren dat hij tijdens de telefonische hoorzitting op 17 november 2021 heeft verzocht om de metagegevens van het pdf-bestand erbij te pakken ter controle. De commissie had blijkbaar geen toegang tot het bestand. Daarop heeft [eiser 1] nadrukkelijk verzocht dit na te kijken met de mededeling dat de bijlage behorende bij het digitale vergunningsaanvraagformulier van 19 februari 2020 geen rapporten uit maart 2020 kon bevatten. [eiser 1] stelt dat hij, onder andere, niet de later aangevulde documenten en communicatie heeft ontvangen. In dit verband wijst hij erop dat in het advies van de commissie is te lezen dat de secretaris van de commissie tijdens het vooronderzoek heeft geconstateerd dat de aanvraag later is aangevuld. Deze documenten vallen ook onder de gevraagde informatie in het Wob-verzoek, aldus [eiser 1]. Uit de openbaar gemaakte documenten is volgens hem nergens te herleiden dat de vergunningaanvraag op een later moment nog is aangevuld. De context waarom en wanneer deze aanvulling(en) is (zijn) gedaan is niet openbaar gemaakt. [eiser 1] verbindt daaraan de conclusie dat de volgende overweging van de commissie onjuist is:

“De commissie wil voorop stellen dat, voor zover zij uit de stukken op kan maken, bezwaarde de gevraagde informatie heeft ontvangen.”

6.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat alle documenten in het bezit van de gemeente inzake het opgevraagde dossier zijn verstrekt aan [eiser 1], waaronder de aanvraag van 19 februari 2020, zoals ook blijkt uit de stukken van [eiser 1]. Het college kan geen documenten verstrekken die niet in haar bezit zijn. Terzijde wordt opgemerkt dat het college geen documenten openbaar hoeft te maken die al openbaar gemaakt zijn.

6.2.

De rechtbank heeft uit de toelichting van [eiser 1] ter zitting begrepen dat de strekking van zijn betoog is dat er meer documenten zouden moeten zijn die binnen de reikwijdte van zijn Wob-verzoek vallen. Het gaat dan om wat hij duidt als de “originele ingediende aanvraag”, aanvullingen daarop en communicatie daarover.

6.2.1.

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft in haar jurisprudentie tot uitdrukking gebracht dat een bestuursorgaan voldoende inzichtelijk moet maken hoe het de zoekslag heeft verricht. Die zoekslag moet zorgvuldig zijn. Het voldoende inzichtelijk maken van de zoekslag kan het bestuursorgaan doen door, bijvoorbeeld, specifiek te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt.

6.2.2.

De rechtbank stelt vast dat in dit geval niet duidelijk is geworden hoe het college heeft gezocht naar de voor het verzoek relevante documenten. De rechtbank is van oordeel dat het college zich daarom niet zonder meer op het standpunt heeft kunnen stellen dat er niet meer documenten onder het college berusten. Uit de besluitvorming wordt het antwoord op de volgende vragen niet duidelijk:

Wie zijn de medewerkers waarbij het Wob-verzoek is uitgezet?

Hoe is er vervolgens door de desbetreffende personen gezocht?

In welke systemen is gezocht?

Wie heeft welke zoekterm(en) voor welke systemen gehanteerd?

Hebben de volgens het college relevante personen specifieke vragen meegekregen en, zo ja, hoe luiden die vragen?^[7]

6.2.3.

Het gevolg daarvan is dat het onderzoek dat het college heeft verricht niet-toetsbaar is door de rechtbank. Hierdoor kan de rechtbank ook geen antwoord geven op de vraag of de mededeling van het college over het niet-bestaan van meer stukken “niet ongeloofwaardig is”, in de zin van de ABRvS-jurisprudentie.^[8]Het college zal daarom eerst voldoende inzichtelijk moeten maken hoe de zoekslag eruit heeft gezien in een besluit dat moet worden genomen ter uitvoering van deze uitspraak.

Heeft het college de documenten op de juiste wijze verstrekt door ze niet-digitaal aan [eiser 1] te zenden?

7. [eiser 1] stelt dat de gemeente Ameland heeft geconstateerd dat zij documenten in originele vorm digitaal had kunnen aanleveren, zoals hij in zijn Wob-verzoek heeft verzocht. De gemeente heeft dat verzuimd. [eiser 1] wil de digitale documenten graag alsnog ontvangen.

7.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat de behandelend ambtenaar heeft aangegeven dat het dossier digitaal niet-compleet was. Om die reden is het dossier uit het archief gehaald en gekopieerd en niet-digitaal verstrekt.

7.2.

De rechtbank is van oordeel dat het college niet heeft onderkend dat artikel 4.5., eerste lid van de Woo, bepaalt dat het bestuursorgaan de informatie in de door verzoeker verzochte vorm verstrekt of, indien dit redelijkerwijs niet gevergd kan worden, met inachtneming van het bepaalde in artikel 2.4, derde lid, van de Woo. Het college heeft niet gemotiveerd waarom het van hem redelijkerwijs niet kon worden gevergd om de stukken in de door [eiser 1] verzochte vorm te verstrekken. Dat het dossier niet compleet zou zijn is daarvoor niet voldoende.

7.3.

Het bestreden besluit bevat dus een gebrek omdat niet is gebleken waarom van het college redelijkerwijs niet kon worden gevergd om de documenten te verstrekken in de door [eiser 1] gewenste vorm. De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek in het bestreden besluit te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) nu [eiser 1] daardoor niet wordt benadeeld. Daartoe overweegt zij dat het college een afdruk van een e-mailbericht in het geding heeft gebracht, waarvan hierna de
headeris opgenomen.^[9]

In dat e-mailbericht schrijft [eiser 1], voor zover hier van belang, het volgende.

“Dank voor het toezenden van de rapporten en de begeleidende brief van 21 april 2021, welke ik op 22 april 2021 heb ontvangen.

[…]

Na het ontvangst van de rapporten en documenten heb ik deze gedigitaliseerd en zoals u correct heeft vermeld waren dit 288 pagina’s. […]”

7.4.

De rechtbank overweegt dat [eiser 1] de documenten zélf heeft gedigitaliseerd. Dat betekent dat de verstrekte documenten dus reeds in de door hem gewenste vorm in zijn bezit zijn. Het heeft dan geen meerwaarde om van het college te vergen dat het de reeds verstrekte documenten opnieuw in digitale vorm aan [eiser 1] toestuurt.

Had het college een inventarislijst bij het besluit moeten voegen?

8. [eiser 1] stelt dat er een inventarislijst bij het besluit had moeten zitten waarin kenbaar gemaakt had moeten worden dat er meer documenten zijn en onder welke gronden die documenten niet openbaar zijn gemaakt, of er had per document in het besluit een uitgebreide motivering moeten staan.

8.1.

De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond niet slaagt voor zover het gaat om het verstrekken van een inventarislijst. Onder de Woo bestaat, net als onder de Wob, geen verplichting om informatie te vervaardigen die niet in al bestaande documenten is vastgelegd.^[10]De Woo verplicht dus niet tot het verstrekken van een inventarislijst. Voor zover [eiser 1] met deze beroepsgrond beoogt te stellen dat er meer documenten zijn en dat kenbaar gemaakt moet worden waarom deze niet openbaar worden gemaakt, verwijst de rechtbank naar hetgeen hiervoor onder 6. tot en met 6.2.3 is overwogen. De rechtbank overweegt in dat verband dat de beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering (het motiveringsbeginsel) en bij de voorbereiding ervan dient het college de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen (het zorgvuldigheidsbeginsel). Op grond van beide beginselen diende het college in het besluit op bezwaar ten minste de hoeveelheid én de aard van de documenten inzichtelijk te maken, in zoverre slaagt de beroepsgrond. Uit een besluit op een Woo-verzoek moet zijn af te leiden welke documenten openbaar zijn gemaakt, omdat bij de toepassing van de Woo moet worden uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving^[11]en omdat documenten die al openbaar zijn gemaakt, niet nogmaals openbaar kunnen worden gemaakt.^[12]In de beslissing op het bezwaar die het college moet nemen ter uitvoering van deze uitspraak zal het college het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel in acht moeten nemen. Indien van toepassing zal het in dat nieuw te nemen besluit, moeten motiveren waarom er reden is om openbaarmaking van documenten te weigeren. Nadere aanwijzingen daarvoor zal de rechtbank in overweging 9.2 opnemen.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het besluit op bezwaar van 28 maart 2023. Zij zal het college opdragen om binnen twaalf weken na de dag van verzending van het afschrift van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe geeft de rechtbank aanwijzingen, hierna opgenomen onder rechtsoverweging 9.1. en 9.2.^[13]

9.1.

Het college moet in het te nemen besluit ten minste de vragen beantwoorden die zijn opgenomen in rechtsoverweging 6.2.2., onder a. tot en met e.

9.2.

Het college moet in het te nemen besluit op het bezwaar ten minste de hoeveelheid én de aard van de documenten inzichtelijk maken. Het is niet uitgesloten dat het college, als resultaat van een nieuwe zoekslag, documenten aantreft die niet eerder zijn verstrekt. Ten aanzien van die niet eerder verstrekte documenten zal het college in beginsel per document of onderdeel van een document deugdelijk moeten motiveren of het uitzonderingsgronden van toepassing acht op basis waarvan het kan of moet weigeren om die informatie openbaar te maken.^[14]Als het die informatie (gedeeltelijk) openbaar maakt, dan moet het college daarbij het bepaalde in artikel 4.5 van de Woo in acht nemen.

10. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan [eiser 1] vergoeden. Daarnaast heeft [eiser 1] verzocht om € 41,60 voor reiskosten. Bewijsstukken voor die kosten zijn overgelegd. De kosten van de reis tussen [woonplaats] en Leeuwarden per openbaar middel van vervoer, laagste klasse zijn € 20,80 voor een enkele reis. Daarom komt € 41,60 voor vergoeding in aanmerking. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit op bezwaar van 28 maart 2023;
draagt het college op binnen twaalf weken na de dag van verzending van het afschrift van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,– aan [eiser 1] moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 41,60 aan proceskosten aan [eiser 1].

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Munsterman, rechter, in aanwezigheid van mr. D.H. ter Beek, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop een afschrift van deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wetgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 6:22

Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Artikel 7:12

1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.

2-4. […]

Artikel 8:72

1-3. […]

4. De bestuursrechter kan, indien toepassing van het derde lid niet mogelijk is, het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van zijn aanwijzingen. Daarbij kan hij:

a. […]

b. het bestuursorgaan een termijn stellen voor het nemen van het nieuwe besluit of het verrichten van de andere handeling.

5-6. […]

Wet open overheid

Artikel 2.4

1. Een bestuursorgaan draagt er zorg voor dat de documenten die het ontvangt, vervaardigt of anderszins onder zich heeft, zich in goede, geordende en toegankelijke staat bevinden.

2. Een bestuursorgaan draagt er zoveel mogelijk zorg voor dat de informatie die het overeenkomstig deze wet verstrekt, actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is.

3. Indien een bestuursorgaan overeenkomstig deze wet informatie openbaar maakt, geschiedt dat op zodanige wijze dat de belanghebbende en belangstellende burger zoveel mogelijk wordt bereikt en op de volgende algemeen toegankelijke wijze:

a. in elektronische vorm, in een machinaal leesbaar open formaat, samen met de metadata, overeenkomstig artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn 2003/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (PbEG 2003 L 345), zoals deze is gewijzigd bij Richtlijn 2013/37/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot wijziging van Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie (PbEU 2013 L 175);

b. of, indien verstrekking in een machinaal leesbaar open formaat redelijkerwijs niet gevergd kan worden, in andere elektronisch doorzoekbare vorm;

c. of, indien elektronische verschaffing redelijkerwijs niet gevergd kan worden, door verstrekking van een kopie van de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken;

d. of, indien verstrekking van een kopie of de letterlijke inhoud redelijkerwijs niet gevergd kan worden, door een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, inlichtingen daaruit te verschaffen of door terinzagelegging.

4. […]

5. Indien het bestuursorgaan kennis draagt van de onjuistheid of onvolledigheid van de verstrekte informatie, doet het hiervan mededeling.

6. Indien het bestuursorgaan informatie verstrekt, verstrekt het zo nodig, en voor zover deze informatie voorhanden is, tevens informatie over de methoden die zijn gebruikt bij het samenstellen van de informatie.

Artikel 2.5

Bij de toepassing van deze wet wordt uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving.

Artikel 4.5

1. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door verzoeker verzochte vorm of, indien dit redelijkerwijs niet gevergd kan worden, met inachtneming van het bepaalde in artikel 2.4, derde lid.

2. Indien de informatie reeds in een voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is, wijst het bestuursorgaan de verzoeker daarop.