Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 24/816 en LEE 24/1593
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 september 2024 in de zaken tussen
[naam] , uit [plaats] eiser
(gemachtigde: mr. R.J.A. Steenbergen),
en
de Raad van Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, de Svb
(gemachtigden: mr. C.A. van der Vlist en mr. O.F.M. Vonk).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de hoogte van de door de Svb uitgekeerde ziekengeldvergoeding in het kader van het persoonsgebonden budget (pgb) van eiser. Bij de primaire besluiten van 7 september 2023 en 9 oktober 2023 in het onder nummer LEE 24/816 geregistreerde beroep en het primaire besluit van 4 januari 2024 in het onder LEE 24/1593 geregistreerde beroep heeft de Svb over die ziekengeldvergoeding beslist.
1.1.
Met de bestreden besluiten van 18 januari 2024 (beroep LEE 24/816) en 28 maart 2024 (beroep LEE 24/1593) op de bezwaren van eiser is de Svb bij de primaire besluiten gebleven.
1.2.
De Svb heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft de beroepen op 23 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van de Svb.
Totstandkoming van de besluiten
2. Eiser ontvangt in verband met zijn visuele beperking een pgb op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) voor huishoudelijke hulp. Deze ondersteuning wordt hem geboden door een vaste zorgverlener, met wie eiser een zorgovereenkomst heeft afgesloten. Ten gevolge daarvan is tussen hem en de zorgverlener sprake van een arbeidsverhouding, waarbij eiser werkgever is en de zorgverlener werknemer. De zorgverlener heeft – voor zover van belang voor de beoordeling door de rechtbank in deze gedingen – in de maanden augustus 2023, september 2023 en december 2023 enkele dagen verzuimd wegens ziekte. Eiser is als werkgever gehouden de zorgverlener tijdens ziekte door te betalen. De Svb heeft om die reden het pgb van eiser aangevuld met een bedrag ter grootte van de loondoorbetalingsverplichting, zodat eiser vervangende zorg kan inhuren. Eiser heeft tegen de hoogte van deze aanvulling bezwaar gemaakt, omdat deze vergoeding te laag is, waardoor hij op basis van de beschikbare middelen uit zijn pgb geen vervangende zorg kan inhuren.
2.1.
Met de bestreden besluiten heeft de Svb de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd. Volgens de Svb is de hoogte van de ziekengeldvergoeding correct berekend. Daarbij heeft de Svb er ter zitting op gewezen dat zijn wettelijke taak om de budgethouder bij diens werkgeverstaken te ondersteunen volgt uit artikel 2b, tiende lid, van de Uitvoeringsregeling Wmo 2015 (Uvr Wmo 2015). Het beleid van de Svb bestaat eruit dat slechts loonkosten worden vergoed ter hoogte van het bedrag dat een budgethouder kwijt is doordat hij een zieke werknemer op grond van artikel 7:629 van Pro het Burgerlijk Wetboek moet doorbetalen.
2.2.
Op grond van artikel 2b, derde lid, sub a, van de Uvr Wmo 2015 verricht de Svb betalingen uit het pgb voor overeengekomen maatschappelijk ondersteuning die voortvloeit uit een arbeidsovereenkomst uitsluitend aan een derde aan de hand van een declaratie voor geleverde maatschappelijke ondersteuning. De Svb mag daarom niet meer dan de ziekte-uren van eisers zorgverlener vergoeden. Daarom moet eiser aan een oproepkracht die minder dan drie uren heeft gewerkt maar wel drie uren declareert, de niet gewerkte uren zelf betalen. De Svb heeft eiser gewezen op de mogelijkheid om vervangende zorg op een andere manier dan door middel van het afsluiten van een oproepovereenkomst in te kopen, waarbij er geen verplichting bestaat om minimaal drie uren te betalen.
2.3.
Eiser is het niet eens met de bestreden besluiten van de Svb. Wat hij hiertoe in de gronden van beroep heeft aangevoerd, zal hierna worden besproken.
Beoordeling door de rechtbank
3.
De rechtbank beoordeelt of de Svb terecht en op juiste gronden de ziekengeldvergoeding die is toegevoegd aan eisers pgb over de maanden augustus 2023, september 2023 en december 2023 heeft vastgesteld op de hoogte van de loondoorbetalingsverplichting die in die maanden op eiser rustte. Die beoordeling vindt plaats aan de hand van de beroepsgronden van eiser. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Hierna legt zij dit uit.
De rechtbank beoordeelt of de Svb terecht en op juiste gronden de ziekengeldvergoeding die is toegevoegd aan eisers pgb over de maanden augustus 2023, september 2023 en december 2023 heeft vastgesteld op de hoogte van de loondoorbetalingsverplichting die in die maanden op eiser rustte. Die beoordeling vindt plaats aan de hand van de beroepsgronden van eiser. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Hierna legt zij dit uit.
Ten aanzien van de vraag of een procesbelang bestaat
4. Voordat de rechtbank aan een inhoudelijke beoordeling toekomt, onderzoekt zij of eiser een procesbelang heeft bij zijn beroepen.
4.1.
De rechtbank overweegt onder verwijzing naar vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 15 november 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2165, dat pas sprake is van (voldoende) procesbelang als het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het indienen van (hoger) beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang. Als sprake is van een periode die al verstreken is, blijft procesbelang aanwezig als een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn voor een toekomstige periode. Daarnaast kan procesbelang aanwezig blijven in verband met de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding, tenzij op voorhand onaannemelijk is dat schade als gevolg van de besluitvorming is geleden.
4.2.
Vaststaat dat eiser in de in geding zijnde perioden geen tekorten heeft gehad in zijn pgb. Hij heeft verklaard geen vervangende ondersteuning te hebben ingekocht voor de dagen dat zijn vaste zorgverlener ziek was. Eiser heeft aangevoerd dat hij niettemin procesbelang heeft bij de beoordeling van de bestreden besluiten. Hij heeft daartoe gesteld dat hij van de gemeente zijn pgb niet mag gebruiken voor de kosten van een vervangende zorgverlener, voor zover die kosten betrekking hebben op niet gewerkte uren, waardoor hij die kosten uit eigen zak zou moeten betalen. Eiser wenst op dit punt duidelijkheid te verkrijgen, zodat hij voor wat betreft de toekomst weet of hij bij ziekte van zijn zorgverlener een vervangende kracht kan bekostigen. Daarom is een uitspraak van de rechtbank over de hoogte van de uit te betalen ziekengeldvergoeding door de Svb voor hem van belang.
4.3.
De rechtbank stelt gelet op het vorenstaande vast dat eiser procesbelang heeft bij een beoordeling van zijn beroepen, omdat dat oordeel gevolgen kan hebben voor de besteding van zijn pgb voor de komende jaren.
Ten aanzien van de vraag of de Svb bevoegd is de bestreden besluiten te nemen
5. Vervolgens beoordeelt de rechtbank de vraag of de Svb bevoegd was om de bestreden besluiten te nemen. Eiser heeft zich ter zitting onder verwijzing naar artikel 2.6.2. van de Wmo 2015 op het standpunt gesteld dat de Svb de bestreden besluiten onbevoegd heeft genomen, dan wel dat de Svb de besluiten namens het college van burgemeester en wethouders van Súd-West Fryslân had moeten nemen. De Svb heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat hij wel degelijk bevoegd is om over de toekenning van ziekengeldvergoeding besluiten te nemen.
5.1.
De rechtbank stelt vast dat de Svb op grond van artikel 2b, tiende lid, van de Uvr Wmo 2015 de budgethouder ondersteunt bij diens werkgeverstaken of opdrachtgeverschap waaronder ten aanzien van arbeidsomstandighedenregelgeving, zaakschade en aansprakelijkheid. Uit de toelichting volgt verder dat de verantwoordelijkheid voor wat is aangegeven in dat artikel uitdrukkelijk bij de pgb-houder blijft. Dat betekent dat, anders dan in artikel 2.6.2 van de Wmo 2015 is geregeld over het budgetbeheer waarin de Svb namens de colleges optreedt, de Svb een zelfstandige taak en bevoegdheid heeft om een Wmo-budgethouder te ondersteunen en in dat kader indien nodig zelfstandig besluiten mag nemen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de bestreden besluiten door de daartoe bevoegde instantie, te weten de Svb, zijn genomen. Deze grond faalt.
Ten aanzien van de grondslag van de bestreden besluiten
6. De Svb heeft in een eerdere procedure van eiser, te weten diens verzoek om voorlopige voorziening geregistreerd onder nummer LEE 24/1565, voor de uitvoering van zijn beleid dat ten grondslag ligt aan de bestreden besluiten verwezen naar de toelichting bij de Regeling van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 11 december 2014, houdende regels inzake de langdurige zorg (Regeling langdurige zorg). Ter zitting is door de gemachtigden van de Svb de Uvr Wmo 2015 overgelegd, met daarbij de artikelsgewijze toelichting. De rechtbank stelt vast dat die toelichting, voor zover hier relevant, overeenkomt met de toelichting bij de Regeling langdurige zorg waarnaar de Svb eerder heeft verwezen.
7. De gemachtigden van de Svb hebben ter zitting verder verklaard dat de uitbetaling van een vergoeding van het ziekengeld dat een pgb-houder privaatrechtelijk verschuldigd is aan een zieke zorgverlener -middels een aanvulling van het pgb met dit bedrag- een reeds gedurende vele jaren bestaande praktijk is.
7.1.
De rechtbank stelt vast dat de handelwijze van de Svb bij het vergoeden van het ziekengeld niet is neergelegd in gepubliceerd beleid. Daarom is deze handelwijze op te vatten als een bestendige uitvoeringspraktijk van de Svb.
7.2.
De rechtbank beschouwt deze bestendige uitvoeringspraktijk als begunstigend buitenwettelijk beleid. Dat moet door de rechtbank zeer terughoudend worden getoetst. Dit volgt uit de jurisprudentie, zie hiervoor bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 13 oktober 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2212.
7.3.
Eiser heeft de berekening die de Svb in zijn individuele situatie heeft gemaakt van de hoogte van het ziekengeld niet bestreden. Die berekening komt er op neer dat het ziekengeld dat eiser heeft moeten uitbetalen aan hem wordt vergoed middels een aanvulling van het pgb. Hij voert aan dat de Svb als gevolg van de gehanteerde systematiek structureel een te lage vergoeding biedt om een vervanger op basis van een arbeidsovereenkomst in de vorm van een oproepovereenkomst te kunnen inhuren tijdens ziekte van zijn vaste zorgverlener. Hij moet op basis van de oproepovereenkomst een invaller drie uren per keer uitbetalen, ook al is sprake van vervanging van de vaste medewerker die slechts één uur zou werken. Eiser geeft aan dat hij vanwege de ketenbepaling geen tijdelijke arbeidscontracten kan aanbieden en dus gehouden is een oproepovereenkomst af te sluiten.
7.4.
De rechtbank acht de wijze waarop de Svb de ziekengeldvergoeding heeft berekend redelijk. De bestendige uitvoeringspraktijk die de Svb volgt komt er immers op neer dat eiser in financiële termen wordt teruggebracht in de situatie die bestond voordat zijn zorgverlener ziek werd en hij privaatrechtelijk gehouden was het loon tijdens die ziekte door te betalen. Zijn pgb wordt immers door de Svb aangevuld met de kosten die eiser kwijt is op basis van zijn loondoorbetalingsverplichting.
7.5
Dat de Svb af en toe op declaratie van eiser ook niet gewerkte uren zou hebben uitbetaald, valt aan te merken als een administratieve vergissing, zodat eiser daaraan geen gerechtvaardigde verwachtingen kan ontlenen.
7.6.
De rechtbank begrijpt de problemen van eiser bij de door de Svb aangedragen alternatieven om te voorzien in vervangende ondersteuning op basis van een zorgovereenkomst voor bepaalde tijd of een overeenkomst met een thuiszorginstelling, maar de Svb is niet de instantie die de door eiser genoemde obstakels kan en hoeft op te lossen.
7.7.
De rechtbank komt tot het oordeel dat de Svb de besluiten in redelijkheid heeft kunnen nemen. De beroepsgronden slagen niet.
Ten aanzien van het beroep op diverse verdragen
8. Eiser heeft een beroep gedaan op de artikelen 8, 13 en 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en op de artikelen 12 en 19 van het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (VN-Gehandicaptenverdrag).
8.1.
De Svb stelt zich op het standpunt dat deze verdragen niet van toepassing zijn in de onderhavige zaken, dan wel dat de bepalingen uit die verdragen onvoldoende concreet zijn, zodat eiser daaraan jegens de Svb niet rechtstreeks rechten kan ontlenen.
8.2.
Over het beroep van eiser op artikel 8 (het recht van een ieder op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven), artikel 13 (recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel) en artikel 14 (verbod van discriminatie) van het EVRM, overweegt de rechtbank het volgende.
8.3.
Deze artikelen zijn zeer ruim geformuleerd. Nu de bestendige uitvoeringspraktijk van de Svb als buitenwettelijke begunstigend beleid moet worden gezien, kan niet gezegd worden dat eiser als invalide wordt gediscrimineerd. Dat uit de toekenning en besteding van een pgb verplichtingen voor eiser voortvloeien is onontkoombaar, maar die verplichtingen wegen naar het oordeel van de rechtbank niet op tegen de begunstiging van eiser als gevolg van het door de Svb gevoerde buitenwettelijk beleid. Bovendien is hierbij van belang dat het niet de Svb is, maar het college dat beslist over de hoogte van eisers pgb. Het enkele feit dat sprake is van verplichtingen en daarmee voor eiser mogelijk ook van beperkingen, maakt niet dat sprake is van discriminatoire regelgeving of uitvoering door de Svb. Deze grond faalt dan ook.
8.4.
Over het beroep van eiser op de artikelen 12 en 19 van het VN-Gehandicaptenverdrag overweegt de rechtbank ten slotte als volgt.
8.5.
Zoals de CRvB eerder heeft overwogen is, indien noch uit de tekst, noch uit de totstandkomingsgeschiedenis volgt dat geen rechtstreekse werking van de verdragsbepaling is beoogd, de inhoud van die bepaling beslissend (zie de uitspraak van 17 september 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2216). Het gaat erom of de bepaling onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig geformuleerd is om in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht te kunnen worden toegepast. Indien het op grond van een verdragsbepaling in de nationale rechtsorde te bewerkstelligen resultaat onvoorwaardelijk is en voldoende nauwkeurig is omschreven, belet de enkele omstandigheid dat de wetgever of de overheid keuze- of beleidsvrijheid toekomt wat betreft de te nemen maatregelen ter verwezenlijking van dat resultaat, niet dat de bepaling rechtstreekse werking heeft. Of van die werking sprake is, hangt af van het antwoord op de vraag of de bepaling in de context waarin zij wordt ingeroepen, als objectief recht kan functioneren. Zowel artikel 12 als Pro artikel 19 van Pro het VN-Gehandicaptenverdrag bevat geen norm die door de rechter rechtstreeks als toetsingsmaatstaf voor besluiten toepasbaar is, aangezien deze bepaling niet onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig een te bereiken resultaat voorschrijft, en daarom in de nationale rechtsorde niet zonder meer als objectief recht kan worden toegepast. Mocht er al sprake zijn van rechtstreekse werking, dan richt het verdrag zich tot de budgetverstrekkende instantie, in het geval van eiser het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân. Ook deze grond faalt.
Conclusie en gevolgen
9. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, mr. T.F. Bruinenberg en mr. A.G.D. Overmars leden, in aanwezigheid van M. Lammerts-Rannenburg, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 september 2024.
de griffier is verhinderd om
deze uitspraak te tekenen
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.