Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummer: LEE 23/4355
uitspraak van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 22 november 2024 in de zaken tussen
[eisers], te [plaats], eisers,
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslan, verweerder,
(gemachtigden: mr. M. van Duijn en A.G. de Vries).
Procesverloop
Bij besluit van 30 juli 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder het handhavingsverzoek van eisers jegens de agrarische inrichting van derde-belanghebbende aan [adres] in [plaats] in verband met de gestelde overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), afgewezen.
Bij besluit op bezwaar van 16 november 2021 heeft verweerder de bezwaren van eisers niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen het besluit op bezwaar hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank.
Bij uitspraak van 24 juli 2023 (ECLI:NL:RBNNE:2023:3115) heeft de rechtbank het beroep van eisers gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en bepaald dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de bezwaren van eisers, met inachtneming van de overwegingen in deze uitspraak.
Bij besluit van 9 oktober 2023 (het bestreden besluit), verzonden op 12 oktober 2023, heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dit besluit onder een aanvullende motivering gehandhaafd.
Tegen het bestreden besluit hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Derde-belanghebbende is in de gelegenheid gesteld om als derde-partij deel te nemen aan het geding maar heeft daar geen gebruik van gemaakt.
De zaak is behandeld op de zitting van 6 november 2024. Eisers zijn in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-belanghebbende is zonder kennisgeving niet verschenen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Derde-belanghebbende heeft op 20 december 2018 een aanvraag om natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb voor het houden van geiten en een aantal zoogkoeien en jongvee bij verweerder ingediend.
1.2.
Verweerder heeft op 10 mei 2019 een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde natuurvergunning genomen.
1.3.
Vanwege de uitspraak van 29 mei 2019 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS; ECLI:NL:RVS:2019:1603), waarin is geoordeeld dat het Programma Aanpak Stikstof (hierna: het PAS) niet als basis voor toestemming voor de hier betreffende activiteiten mag worden gebruikt, is de behandeling van de aanvraag aangehouden.
1.4.
Eisers hebben het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dantumadiel (hierna: het college van B&W) verzocht om handhavend op te treden jegens de agrarische inrichting van derde-belanghebbende op voormeld perceel te [plaats].
Het college van B&W heeft dit handhavingsverzoek van eisers doorgezonden naar verweerder, voor zover het betrekking heeft op de Wnb.
1.5.
Verweerder heeft aan derde-belanghebbende een termijn gegeven om de aanvraag om natuurvergunning aan te vullen. Deze termijn eindigde per 1 juni 2021.
1.6.
Omdat derde-belanghebbende de aanvraag om natuurvergunning niet tijdig heeft aangevuld, heeft verweerder bij brief van 15 juni 2021 aan derde-belanghebbende kenbaar gemaakt voornemens te zijn om handhavend op te treden.
1.7.
Derde-belanghebbende heeft bij brief van 6 juli 2021 de aanvraag om natuurvergunning aangevuld.
1.8.
Verweerder heeft op 20 juli 2021 een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde natuurvergunning genomen.
Verweerder heeft dit ontwerpbesluit gedurende zes weken ter inzage gelegd en een ieder in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen.
1.9.
Bij het primaire besluit heeft verweerder het handhavingsverzoek van eisers jegens de agrarische inrichting van derde-belanghebbende aan [adres] in [plaats] in verband met de gestelde overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, afgewezen.
1.10.
Tegen het primaire besluit hebben eisers een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
1.11.
Eisers hebben bij brief van 13 augustus 2021 een zienswijze, gericht tegen het ontwerpbesluit van 20 juli 2021, bij verweerder ingediend.
1.12.
Bij het besluit van 16 oktober 2021 heeft verweerder, onder weerlegging van de door eisers ingediende zienswijze, aan vergunninghouder een natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb verleend voor de wijziging van de geitenmelkveehouderij op voormeld perceel te [plaats].
1.13.
Bij het besluit op bezwaar heeft verweerder de bezwaren van eisers niet-ontvankelijk verklaard.
1.14.
Tegen het besluit op bezwaar hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank.
1.15.
Bij uitspraak van 24 juli 2023 (ECLI:NL:RBNNE:2023:3115) heeft de rechtbank het beroep van eisers gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en bepaald dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de bezwaren van eisers, met inachtneming van de overwegingen in deze uitspraak.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dit besluit onder een aanvullende motivering gehandhaafd.
Overwegingen
Overgangsrecht Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet, volgt dat in deze procedure nog het oude recht (waaronder de Wnb) van toepassing is, omdat het verzoek om handhaving is ingediend voor de inwerkingtreding van de Ow.
Het geschil
4. Tussen partijen is in geschil of verweerder het handhavingsverzoek van eisers jegens de agrarische inrichting van derde-belanghebbende aan [adres] in Sybrandahûs in verband met de gestelde overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, terecht heeft afgewezen. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
4.1.
Uit het beroepschrift en de aanvullingen van de gronden door eisers blijkt dat er aan hun zijde een grote mate van onbegrip en frustratie bestaat met betrekking tot het handelen van de uitvoeringsdienst Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing (hierna: de FUMO) en de besluitvorming van verschillende bestuursorganen. Verder is het uit het beroepschrift van eisers gebleken dat er sprake is van verschillende (hoger) beroepsprocedures naar aanleiding van verschillende besluiten van bestuursorganen die eisers in een bepaalde samenhang beoordeeld willen zien. In dit verband overweegt de rechtbank dat de bestuursrechter echter alleen het besluit waartegen het beroepschrift van eisers is ingediend, kan en mag beoordelen. In het licht van de beoordeling van dat besluit is het eerst de vraag of het relativiteitsbeginsel niet in de weg staat aan de inhoudelijke beoordeling. Hierop wordt nader ingegaan onder rechtsoverweging 5.
Relativiteit
5. In het verweerschrift van 15 januari 2024 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de bepalingen in de Wnb strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden. Volgens verweerder ligt de woning van eisers op bijna acht kilometer (7,8 kilometer) van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied. Onder verwijzing naar een uitspraak van 11 november 2020 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2020:2706, is verweerder van mening dat dit dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied geen deel uitmaakt van de directe woonomgeving van eisers. Gelet daarop strekken de bepalingen uit de Wnb over gebiedsbescherming, waarop eisers zich beroepen, niet tot bescherming van de belangen van eisers, aldus verweerder. Verweerder verzoekt de rechtbank daarom de betreffende beroepsgronden op grond van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) buiten beschouwing te laten en het beroep van eisers ongegrond te verklaren.
5.1.
Uit de zeer uitvoerige gronden van beroep met betrekking tot meerdere door eisers gevoerde procedures leidt de rechtbank af dat zij in dit geval betogen dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb ondergeschikt is aan het zorgvuldigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens eisers is natuurvergunning voor de geitenmelkveehouderij in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel verleend en is er om die reden een grondslag voor handhavend optreden. In de visie van eisers kan het relativiteitsvereiste om die reden niet aan hen worden tegengeworpen. Daarnaast is het relativiteitsvereiste volgens eisers ondergeschikt aan het verslechteringsverbod zoals dat volgt uit de Wnb en had het daarom niet aan hen mogen worden tegengeworpen. Op deze manier kan een bestuursorgaan onrechtmatig handelen en geitenpaadjes bewandelen, aldus eisers. Ten derde betogen eisers dat hun belangen wel voldoende verweven zijn met het algemeen belang, omdat zij gebruikers zijn van de Waddenzee, vaak bij de Waddenzee zijn voor wandelingen en regelmatig naar de Waddeneilanden gaan. In dat kader achten eisers het van belang dat het (werk)rayon van eiser tevens grenst aan de Waddenzee.
5.2.
Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
5.2.1.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
5.3.
Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2020:2760, volgt dat de bepalingen in de Wnb strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden.
5.4.1.
De rechtbank overweegt dat artikel 3:2 van Pro de Awb is gericht aan bestuursorganen en niet in geschil is dat verweerder deze bepaling moet naleven bij de beoordeling van een handhavingsverzoek. Artikel 8:69a van de Awb is gericht aan bestuursrechters bij het behandelen van een (hoger) beroep. Het feit dat verweerder moet voldoen aan artikel 3:2 van Pro de Awb, laat onverlet dat de bestuursrechter een besluit (zoals de afwijzing van een handhavingsverzoek) niet vernietigt als het in strijd is met de door eisers ingeroepen norm, als de norm waarop eisers zich beroepen niet strekt tot bescherming van hun belangen. Kortgezegd betekent het relativiteitsvereiste dat, daargelaten dat een bestuursorgaan zich aan de wet moet houden, niet iedere burger schendingen van bepaalde normen kan inroepen bij de bestuursrechter. Hiervoor is nodig dat de norm waar die burger zich op beroept, ook strekt tot bescherming van zijn belangen.
5.4.2.
Onder verwijzing naar de uitspraak van 11 november 2020 van de AbRvS, kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2020:2760, is de rechtbank van oordeel dat voor de inroepbaarheid van schending van artikel 3:2 van Pro de Awb, het beschermingsbereik van de onderliggende norm bepalend is. Dit is anders als een schending van de procedurele normen over het recht op inspraak wordt ingeroepen (vgl. AbRvS, 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:606). Eisers beroepen zich echter niet op een procedurele norm over het recht op inspraak, maar op de gestelde overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, waarop het handhavingsverzoek betrekking heeft.
5.4.3.
De rechtbank overweegt dat de bepalingen van de Wnb over de beoordeling van projecten en andere handelingen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, daarin zijn opgenomen ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit de uitspraak van de AbRvS van 13 juli 2011, kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2011:BR1412 (https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@74007/201008514-1-m3/), volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemeen belang dat de Wnb bedoelt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
Uit de eerder genoemde uitspraak van de AbRvS van 11 november 2020 volgt dat bij de beantwoording van de vraag of verwevenheid kan worden aangenomen, onder meer rekening wordt gehouden met de situering van de woning van eisers, al dan niet tussen overige bebouwing, met de afstand tussen de woning van de eisers en het natuurgebied, met wat aanwezig is in het gebied tussen de woning en het Natura 2000-gebied en met het al dan niet bestaande, gehele of gedeeltelijke directe zicht vanuit de woning op het gebied.
5.3.
De afstand van de woning van eisers tot aan het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied Waddenzee is ongeveer 7,8 kilometer. Tussen de woning van eisers en de Waddenzee liggen dorpen, wegen en bebouwing. Gelet hierop, maakt het Natura 2000-gebied geen onderdeel uit van de woon- en leefomgeving van eisers (vgl. AbRvS, 22 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2148). Het enkele feit dat eisers in de omgeving van de Waddenzee wonen en regelmatig gebruik maken van de Waddenzee om te recreëren, maakt niet dat dit natuurgebied onderdeel uitmaakt van hun leefomgeving. Gelet op de tussenliggende bebouwing en de afstand is ook het feit dat zij vanaf hun perceel uitzicht hebben op de kerktoren van Holwerd en in de winterperiode uitzicht hebben op de zeedijk vanuit het dakvenster van hun woning hiervoor onvoldoende. Ook het betoog van eisers dat het (werk)rayon van eiser grenst aan de Waddenzee, maakt niet dat dit natuurgebied onderdeel uitmaakt van hun leefomgeving. Hieruit volgt dat de betrokken normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste er aan in de weg staat dat eisers zich in dit geval op de bepalingen over gebiedsbescherming in de Wnb kunnen beroepen. Omdat de beroepsgronden van eisers gezien het relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het bestreden besluit kunnen leiden, ziet de rechtbank af van een verdere inhoudelijke bespreking daarvan (vgl. AbRvS, 30 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:900). Om deze reden is het beroep van eisers ongegrond.
Schadevergoeding
6. Voor zover eisers verzoeken om een schadevergoeding van in totaal 6.000.000,- exclusief inflatiekosten in de vorm van een belastingvrije uitkoopregeling, overweegt de rechtbank als volgt. Voor zover eisers in deze procedure een beroep hebben willen doen op artikel 8:88 van Pro de Awb, is de rechtbank van oordeel dat de bestuursrechter niet bevoegd is daarover te oordelen. De bestuursrechter zou in dit geval alleen bevoegd zijn voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25.000,- bedraagt met inbegrip van de tot aan de dag van het verzoek verschenen rente (artikel 8:89, tweede lid, van de Awb). De door eisers in de stukken genoemde schade, zij noemen een schadevergoeding van in totaal € 6.000.000,-, overstijgt dat bedrag ruimschoots. Over dergelijke schadebedragen kan de bestuursrechter niet oordelen.
Conclusie
7. Gelet op de voorgaande overwegingen is het beroep van eisers ongegrond. Verder volgt uit rechtsoverweging 6. dat de bestuursrechter niet bevoegd is te oordelen over de verzochte schadevergoeding. Voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb, bestaat geen aanleiding.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eisers ongegrond;
- verklaart de bestuursrechter onbevoegd om van het verzoek om schadevergoeding kennis te nemen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, rechter, in aanwezigheid van
mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 november 2024.
De griffier De rechter
Rechtsmiddel
Tegen de uitspraak op het beroep kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Afschrift verzonden op: