Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 24/1057
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 februari 2025 in de zaak tussen
[naam 1], uit [plaats 1], eiser
(gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister
(gemachtigden: mr. ir. M.A. Drapers en ir. J.E. Postma)
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser met betrekking tot zijn verzoek om nadeelcompensatie als gevolg van het Tracébesluit ‘A7/N7 Zuidelijke Ringweg Groningen, fase 2’ en alle daarmee samenhangende wijzigings- en/of uitvoeringsbesluiten en/of feitelijke werkzaamheden ten aanzien van het perceel [locatie] te [plaats 2].
1.1.
Met het bestreden besluit van 28 november 2023 heeft de minister het verzoek van eiser afgewezen omdat het verzoek te laat is ingediend en dus verjaard.
1.2.
Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de minister verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De minister heeft met dat verzoek ingestemd.
1.3.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 23 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 2] namens eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
1. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het verzoek van eiser om nadeelcompensatie. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
2. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is vanwege een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, maar laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand, omdat het college het gebrek voldoende heeft hersteld. De afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie blijft hierdoor in stand. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Bevoegdheid rechtbank en overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
4. De rechtbank stelt vast dat het in deze zaak gaat om een besluit op grond van artikel 22 van Pro de Tracéwet. Als gevolg van een wijziging op 1 januari 2021 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (bijlage 2 van de Awb) is de rechtbank bevoegd om van het onderhavige beroep kennis te nemen.
4.1.
Verder is op 1 januari 2024 de Tracéwet ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.17 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald. Dit betekent dat op dit geschil het oude recht van toepassing blijft.
4.2.
Voor de artikelen die in deze uitspraak worden genoemd geldt dat dit de artikelen zijn zoals die luidden op 28 november 2023 (de datum van het bestreden besluit). [1]
Feiten en omstandigheden
5. Eiser is eigenaar van het perceel en het daarop gevestigde kantoorpand waar het verzoek om nadeelcompensatie op ziet. Eiser verhuurt het pand aan derden.
5.2.
Op 17 februari 2016 is het Tracébesluit ‘A7/N7 Zuidelijke ringweg Groningen, fase 2, wijziging 2016’ (wijzigingsbesluit 1) gepubliceerd in de Staatscourant. [4]
5.3.
Op 13 september 2017 is het Tracébesluit ‘A7/N7 Zuidelijke Ringweg Groningen, fase 2, wijziging 2017’ (wijzigingsbesluit 2) gepubliceerd in de Staatscourant. [5]
5.4.
Op 8 januari 2020 is het Tracébesluit ‘A7/N7 Zuidelijke Ringweg Groningen, fase 2, wijziging 2019’ (wijzigingsbesluit 3) gepubliceerd in de Staatscourant. [6]
5.5.
Bij brief van 23 september 2022, ontvangen door de minister op 26 september 2022, heeft de gemachtigde van eiser het verzoek om nadeelcompensatie ingediend bij de minister.
5.6.
De minister heeft dit verzoek in behandeling genomen, maar vervolgens afgewezen op de grond dat het verzoek te laat is ingediend en daarmee verjaard.
Is het verzoek van eiser verjaard?
6. Eiser voert op zitting aan dat geen sprake is van verjaring, omdat het met betrekking tot de verjaringstermijn niet gaat om de vraag of eiser bekend kon zijn met de schade, maar of hij daar daadwerkelijk mee bekend was. Het enkele vermoeden van het bestaan van schade is onvoldoende om de verjaringstermijn te laten aanvangen. [7] Het gaat om een zeer complex en omvangrijk Tracébesluit, dat na het nemen daarvan verschillende keren is gewijzigd en in verschillende gerechtelijke procedures aan de orde is gesteld. Ten tijde van de bekendmaking van het Tracébesluit was voor eiser nog niet bekend dat hij van deze feitelijke werkzaamheden nadeel zou gaan ondervinden. Het was onmogelijk voor eiser om vooraf in te schatten en uit te zoeken welke besluiten hem raken. Uit diverse publicaties en nieuwsbrieven heeft eiser afgeleid dat de nadeelveroorzakende werkzaamheden in april 2022 zijn aangevangen. De feitelijke werkzaamheden hebben volgens eiser, die geen technische achtergrond heeft, het moment gemarkeerd waarop hij bekend werd met de gevolgen van de genomen besluiten. Dat is ook het moment waarop hij zijn verzoek heeft ingediend. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst eiser naar de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018. [8]
7. De rechtbank oordeelt als volgt.
7.1.
De rechtbank stelt allereerst vast dat alleen het Tracébesluit van 2 oktober 2014 betrekking heeft op, dan wel gevolgen heeft voor het perceel en het daarop gelegen pand van eiser. Uit de bij het Tracébesluit behorende lengteprofielkaarten 21 en 22 blijkt dat de weg ter hoogte van het perceel van eiser verhoogd komt te liggen. De wijzigingsbesluiten 1, 2 en 3 hebben geen betrekking op, dan wel gevolgen voor het perceel van eiser. Ook is naar het oordeel van de rechtbank bij de uitvoerende werkzaamheden geen sprake geweest van tijdelijke werkzaamheden op grond waarvan geoordeeld kan worden dat dit een schadeveroorzakend aspect is. Dit betekent dat het Tracébesluit dat op 19 oktober 2016 onherroepelijk is geworden, het schadeveroorzakende besluit is.
7.2.
Ten aanzien van de beoordeling van de tijdigheid van een verzoek om nadeelcompensatie overweegt de rechtbank het volgende. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet in dit geval aansluiting worden gezocht bij de verjaringsregeling van het Burgerlijk Wetboek (BW) en het daaraan ten grondslag liggende rechtszekerheidsbeginsel.
Voor het aanvangen van de verjaringstermijn is gelet op artikel 3:310 van Pro het BW vereist dat een benadeelde bekend is met de feiten en omstandigheden die betrekking hebben op de schade en de daarvoor aansprakelijke persoon. De benadeelde moet daadwerkelijk in staat zijn om ook een rechtsvordering ter zake in te stellen. Daarvoor dient hij voldoende zekerheid te hebben dat hij de betrokken schade lijdt of zal lijden. De verjaringstermijn is op grond van artikel 3:310, eerste lid, van het BW, vijf jaar. [9]
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat eiser bekend was, althans kon zijn, met de verhoogde aanleg van de weg als gevolg van het Tracébesluit ter hoogte van de [locatie] en mogelijke schade in verband daarmee. Het perceel waar het hier om gaat, bevindt zich binnen het projectgebied en van eiser mag worden verwacht dat hij zich naar aanleiding van de publiciteit rond het project en de publicatie van het Tracébesluit op de hoogte had gesteld van de gevolgen voor zijn perceel en het daarop gevestigde kantoorpand. De rechtbank gaat dus niet mee in het standpunt van eiser dat hij weliswaar globaal bekend was met het plan voor de herinrichting van de Zuidelijke Ringweg Groningen waarop het Tracébesluit ziet, maar niet van hem kon worden verwacht dat hij op de hoogte was van alle details, zoals de bij het besluit behorende lengteprofielkaarten. De rechtbank overweegt dat de onbekendheid met de totale omvang van de schade, er niet aan in de weg staat dat de verjaringstermijn in 2016 is aangevangen. [10] De rechtbank weegt verder mee dat eiser in 2016 al professionele bijstand had kunnen inschakelen (zoals eiser dat ook heeft gedaan in 2022) om mogelijk nadeel ten aanzien van het Tracébesluit te onderzoeken.
7.3.1.
Het vorenstaande betekent dat eiser vanaf 20 oktober 2016 zijn verzoek om nadeelcompensatie kon indienen tot maximaal 20 oktober 2021 (vijf jaren daarna). Het verzoek van eiser dat is gedateerd op 23 september 2022 en is ontvangen door de minister op 26 september 2022. Dat betekent dat het verzoek te laat is ingediend en daarmee is verjaard.
7.4.
De rechtbank oordeelt verder dat de uitspraak (van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2764) waar eiser naar verwijst het voorgaande oordeel niet anders maakt. De rechtbank overweegt dat het in die zaak ging om (mislukte) onderhandelingen over verplaatsing van het betreffende bedrijf. Pas nadat deze onderhandelingen waren mislukt werd daadwerkelijk duidelijk dat het betreffende bedrijf schade zou lijden, waardoor de verjaringstermijn naar het oordeel van de Afdeling later is gaan lopen. De rechtbank is van oordeel dat de feiten en omstandigheden in het geval van eiser niet vergelijkbaar zijn met deze zaak. Bovendien heeft de Afdeling in deze uitspraak ter verduidelijking opgemerkt dat dit oordeel niet is bedoeld om terug te komen van het uitgangspunt in de rechtspraak dat onderhandelingen de verjaringstermijn niet stuiten. De rechtbank begrijpt hieruit dat de Afdeling hiermee aan heeft willen geven dat sprake is van een bijzonder geval. De beroepsgrond van eiser slaagt niet.
Had de minister het verzoek om nadeelcompensatie toch in behandeling moeten nemen?
8. Eiser voert aan dat de minister een belangenafweging had moeten maken ten aanzien van de vraag of het verzoek van eiser wegens verjaring wordt afgewezen. Eiser beroept zich in dat kader op artikel 12, tweede lid, van de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Waterstaat 2019 (beleidsregel) dan wel op de maatstaven van redelijkheid en billijkheid. Gelet op de omvang, de complexiteit van het Tracébesluit, de wijzigingsbesluiten, gerechtelijke uitspraken en de gevolgen daarvan, dient de minister volgens eiser ook gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om in dit specifieke geval de aanvraag toch in behandeling te nemen, dan wel is dat vereist naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid.
9. De rechtbank oordeelt als volgt.
9.1.
De rechtbank volgt het betoog van eiser dat artikel 12, tweede lid, van de beleidsregel geldt en kan worden toegepast door de minister. De minister heeft namelijk in het bestreden besluit expliciet de beleidsregel van toepassing verklaard op het verzoek van eiser. Bovendien geldt dat de minister in dit geval, niet alleen op basis van beleid, maar ook naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid een belangenafweging dient te maken. De rechtbank constateert dat de minister dit in het bestreden besluit niet heeft gedaan. Dit betekent dat het bestreden besluit in zoverre onvoldoende is gemotiveerd en moet worden vernietigd.
9.2.
De rechtbank ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. In het verweerschrift en op zitting heeft de minister voldoende gemotiveerd waarom er geen redenen zijn om het verzoek van eiser, ondanks dat dit is verjaard, toch te kunnen behandelen. [11] Zo is de minister van mening dat het Tracébesluit in het geval van eiser als bekend mag worden verondersteld, omdat al in 2006 is gestart met de verkenning van de herinrichting van de A7/N7 (Zuidelijke Ringweg van Groningen) en er daarna diverse kennisgevingen, nieuwsbrieven, kamerbrieven, persberichten, bewonersbrieven en informatieavonden zijn geweest over het project. In het bijzonder ook over de MER, het Tracébesluit en de werkzaamheden. Eiser is verder als eigenaar en verhuurder van het bedrijfspand te kwalificeren als een professionele partij die kan worden verweten onvoldoende onderzoek te hebben gedaan naar nadelige gevolgen van het Tracébesluit. Ook de gestelde hoogte van de schade gaat niet boven het belang van het project voor de maatschappij en is niet onderscheidend genoeg dat gesproken kan worden van een specifieke situatie (en er dus geen sprake zou zijn van precedentwerking).
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen omstandigheden zijn op grond waarvan verjaring eiser niet kan worden tegengeworpen. Dit betekent dat het verzoek terecht op grond van verjaring is afgewezen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen omstandigheden zijn op grond waarvan verjaring eiser niet kan worden tegengeworpen. Dit betekent dat het verzoek terecht op grond van verjaring is afgewezen.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond vanwege het geconstateerde gebrek in de motivering van het bestreden besluit. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Het college moet daarom het griffierecht en de door eiser gemaakte proceskosten vergoeden. De rechtbank is evenwel van oordeel dat het college het motiveringsgebrek in het besluit voldoende heeft hersteld met de aanvullende motivering. Om die reden ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Dit betekent dat het college geen nieuwe beslissing hoeft te nemen en de afwijzing van de aanvraag om nadeelcompensatie in stand blijft.
11. De rechtbank veroordeelt het college in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.360,50,- (0,5 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,-). De rechtbank is van oordeel dat voor het indienen van het beroepschrift wegingsfactor 0,5 geldt, omdat er namens eiser alleen een inleidend bezwaarschrift is ingediend.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 28 november 2023;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
veroordeelt het college tot betaling van € 1.360,50,- aan eiser moet vergoeden;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, voorzitter, mr. M.S. van den Berg en mr. M.M. van Driel, leden, in aanwezigheid van mr. T. Meijer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2025.
griffier
de voorzitter is buiten staat
te tekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Tracéwet
Artikel 22
1. Indien een belanghebbende ten gevolge van een tracébesluit schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en ten aanzien waarvan de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd, kent Onze Minister hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
2. Afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening blijft buiten toepassing voor zover de belanghebbende met betrekking tot de schade een beroep doet of kan doen op een schadevergoeding als bedoeld in het eerste lid.
3. Bij regeling van Onze Minister kunnen regels worden gesteld omtrent de indiening en afhandeling van een verzoek om schadevergoeding.
Burgerlijk Wetboek
Artikel 3:310
1. Een rechtsvordering tot vergoeding van schade of tot betaling van een bedongen boete verjaart door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade of de opeisbaarheid van de boete als met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is geworden, en in ieder geval door verloop van twintig jaren na de gebeurtenis waardoor de schade is veroorzaakt of de boete opeisbaar is geworden.
[…]
Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Waterstaat 2019
Artikel 12
1. Het verzoek om schadevergoeding wordt zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk is schriftelijk bij de minister ingediend.
2. De minister kan een verzoek afwijzen indien vijf jaren zijn verlopen na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade als met de omstandigheid dat deze schade is veroorzaakt door een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid bekend is geworden, en in ieder geval door verloop van twintig jaren na de gebeurtenis waardoor de schade is veroorzaakt.
3. Heeft verzoeker, vóórdat de termijn is verstreken na verloop waarvan de minister het verzoek kan afwijzen, een schriftelijke mededeling aan de minister gedaan waarin verzoeker ondubbelzinnig verklaart dat hij zich het recht voorbehoudt om een verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 2 in Pro te dienen, dan begint een nieuwe termijn als bedoeld in het tweede lid te lopen na de aanvang van de dag, volgende op die waarop deze schriftelijke mededeling is gedaan.