Uitspraak
202002886/1/A2.
Datum uitspraak: 9 maart 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[bedrijf A] en [bedrijf B] , gevestigd te [plaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 1 april 2020 in zaak nr. 19/712 in het geding tussen:
[bedrijf A] en [bedrijf B]
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Procesverloop
Bij besluit van 3 juli 2018 heeft de minister het verzoek van [bedrijf A] en [bedrijf B] om nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 22 januari 2019 heeft de minister het door [bedrijf A] en [bedrijf B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 april 2020 heeft de rechtbank het door [bedrijf A] en [bedrijf B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [bedrijf A] en [bedrijf B] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[bedrijf A] en [bedrijf B] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2022, waar [bedrijf A] en [bedrijf B], vertegenwoordigd door mr. N.M.C.H. Crooijmans, advocaat te Helmond, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.H.G. Metsemakers, mr. M.A. Drapers en L.T.A. Slabbers, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Onder de minister wordt hierna ook verstaan: diens rechtsvoorgangers.
2. [bedrijf A] exploiteert varkenshouderijen en [bedrijf B] exploiteert agrarische bedrijven op, onder meer, diverse locaties in en rondom Baarlo en Kessel.
3. [bedrijf A] en [bedrijf B] hebben de minister op 20 februari 2009 verzocht om compensatie van het nadeel dat zij stellen te lijden als gevolg van wat zij noemen het aangescherpte regime in en rondom de Maas, waardoor de waarde en de exploitatiemogelijkheden van de bij hen in eigendom en in gebruik zijnde percelen zijn verminderd.
4. Bijna alle percelen van [bedrijf A] en [bedrijf B] liggen in het winterbed van de Maas, zoals aangegeven op de kaart die behoort bij het Koninklijk Besluit van 6 maart 1998 (Staatsblad 1998, 164). Op grond van de Beleidslijn Ruimte voor de rivier van 6 april 1996 (gepubliceerd in de Staatscourant van 19 april 1996, nr. 77 en zoals gewijzigd en gepubliceerd in de Staatscourant van 12 mei 1997, nr. 87), mocht in het winterbed van de grote rivieren in beginsel geen nieuwe bebouwing meer worden opgericht.
5. In hoger beroep is in geschil of de minister het verzoek om nadeelcompensatie heeft mogen afwijzen, omdat het te laat is ingediend.
Voorgeschiedenis
Het verzoek om vergoeding van planschade
6. Op 28 mei 2001, aangevuld bij brief van 15 februari 2005, heeft [bedrijf B] verzocht om vergoeding van planschade als gevolg van het bestemmingsplan ‘Implementatie-herziening ruimte voor de rivier’ (hierna: het bestemmingsplan). [bedrijf B] stelde door dit plan te zijn benadeeld in het gebruik van aan haar toebehorende onbebouwde gronden die in het winterbed van de Maas liggen.
7. Bij besluit van 7 juli 2009 heeft de raad van de voormalige gemeente Maasbree dit verzoek afgewezen. De afwijzing is gehandhaafd bij het besluit van 26 april 2011.
8. Bij uitspraak van 5 december 2016 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep van [bedrijf B] ongegrond verklaard.
9. Bij uitspraak van 21 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:972) heeft de Afdeling bevestigd dat de door [bedrijf B] gestelde waardedaling van de onbebouwde gronden geen gevolg is van het bestemmingsplan. De Afdeling heeft het hoger beroep van [bedrijf B] ongegrond verklaard. Daarmee is de afwijzing van het verzoek om vergoeding van planschade in rechte vast komen te staan.
De verzoeken om nadeelcompensatie
10. [bedrijf A] heeft op 15 februari 2005 de minister verzocht om nadeelcompensatie op grond van de Regeling. In dit verzoek was als schadeoorzaak gesteld het besluit van 13 september 2002, waarbij een vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) voor de bouw van een biggenstal op het perceel 1370 was geweigerd.
11. [bedrijf A] en [bedrijf B] hebben op 20 februari 2009 de minister verzocht om compensatie van nadeel door het niet langer kunnen bebouwen van nog onbebouwde gronden, waarvoor zij uitbreidingsplannen hadden. Volgens hen gaat het om een voorwaardelijk verzoek, voor het geval het verzoek om vergoeding van planschade afgewezen zou worden. Ook stellen zij dat het verzoek van 20 februari 2009 begrepen moet worden als een aanvulling op het verzoek van vergoeding van nadeelcompensatie van 15 februari 2005.
12. De minister heeft bij besluit van 25 oktober 2010 het verzoek om nadeelcompensatie van 15 februari 2005 deels toegewezen. Over het verzoek van 20 februari 2009 heeft de minister zich hierbij niet uitgelaten. Bij uitspraak van de rechtbank van 21 juni 2019 (ECLI:NL:RBLIM:2019:5712) is dit besluit (voor zover hier van belang) in stand gelaten. De Afdeling heeft in de uitspraak van 1 september 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1950) het hoger beroep van [bedrijf A] ongegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank bevestigd.
13. [bedrijf A] en [bedrijf B] hebben op 4 april 2018 de minister verzocht alsnog een besluit te nemen op het voorwaardelijke/aanvullende verzoek om nadeelcompensatie van 20 februari 2009. Zij wijzen erop dat de Afdeling in de uitspraak van 21 maart 2018 over de planschadekwestie heeft geoordeeld dat de bouwmogelijkheden niet zijn beperkt door het bestemmingsplan, maar door de Beleidslijn.
14. De minister heeft het verzoek afgewezen, omdat het recht op nadeelcompensatie volgens hem verjaard is. Het schadeveroorzakende besluit, de Beleidslijn, is op 6 april 1996 in werking getreden. Het verzoek van 20 februari 2009 is ruimschoots vijf jaar later ingediend, aldus de minister.
Uitspraak van de rechtbank
15. Volgens de rechtbank hebben [bedrijf A] en [bedrijf B] eerst op 20 februari 2009 verzocht om compensatie van nadeel door de beperkingen van het gebruik van de onbebouwde gronden. Dit verzoek kan volgens de rechtbank niet aangemerkt worden als een uitbreiding of aanvulling van het verzoek van 15 februari 2005. De rechtbank is van oordeel dat als datum van het betreffende verzoek om nadeelcompensatie heeft te gelden 20 februari 2009.
16. Volgens de rechtbank heeft de minister ten onrechte de Beleidslijn van 6 april 1996 als schadeveroorzakend besluit aangemerkt in plaats van het Koninklijk Besluit van 6 maart 1998. De percelen van [bedrijf A] en [bedrijf B] zijn pas bij het Koninklijk Besluit onder het toepassingsbereik van de Beleidslijn komen te vallen waardoor een vergunningplicht op grond van de Wbr is gaan gelden. De rechtbank wijst in dit verband ook op de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2002 (ECLI:NL:RVS:2002:AF0246), waarin is overwogen dat de begrenzing van het winterbed is vastgesteld bij het Koninklijk Besluit van 6 maart 1998.
17. Volgens de rechtbank was voor [bedrijf A] en [bedrijf B] vanaf de bekendmaking van het Koninklijk Besluit van 6 maart 1998 duidelijk dat zij hun ondernemingen niet meer konden uitbreiden en dat zij hierdoor schade zouden lijden. Vanaf dat moment was immers duidelijk dat de percelen in het winterbed van de Maas lagen en dat er op grond van de Beleidslijn met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid nagenoeg niet meer kon worden gebouwd in het winterbed. Ook was toen duidelijk welk bestuursorgaan, namelijk de minister, hiervoor verantwoordelijk was en dus ook bij wie zij een verzoek om schadevergoeding hiervoor konden indienen.
18. Volgens de rechtbank moet 7 maart 1998 als begindatum voor de verjaringstermijn worden aanhouden. Het verzoek om nadeelcompensatie is ingediend op 20 februari 2009 en dit is nog steeds na afloop van de verjaringstermijn van vijf jaar. De rechtbank heeft het geconstateerde gebrek in het besluit van 22 januari 2019 gepasseerd, omdat de minister terecht heeft geconcludeerd dat het verzoek is gedaan na het verstrijken van de verjaringstermijn.
19. De rechtbank is van oordeel dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan de minister niet in redelijkheid de verjaringstermijn heeft kunnen tegenwerpen.
Betoog in hoger beroep
20. [bedrijf A] en [bedrijf B] vinden dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister verjaring aan hen mocht tegenwerpen.
21. Zij betogen dat de rechtbank het criterium van daadwerkelijke bekendheid met de schade en de daarvoor aansprakelijke persoon onjuist heeft toegepast. Zij wijzen in dit verband onder meer op het arrest van de Hoge Raad van 31 maart 2017 (ECLI:NL:HR:2017:552) en de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2764). Zij stellen dat het ten tijde van de inwerkingtreding van het Koninklijk Besluit van 6 maart 1998 niet bekend en in ieder geval niet duidelijk was dat daardoor de in de Beleidslijn opgenomen beperkingen van de gebruiksmogelijkheden van hun gronden zijn ontstaan. De samenhang tussen de Beleidslijn en het Koninklijk Besluit was onduidelijk en ook was onduidelijk of de Beleidslijn door de inwerkingtreding van het Koninklijk Besluit op de gronden van [bedrijf A] en [bedrijf B] van toepassing was geworden. Zij stellen verder dat zij vanaf 1998 tot en met 2002 intensief overleg hebben gehad met de gemeente en Rijkswaterstaat over hun bouwplannen. Pas met de vaststelling van het bestemmingsplan op 6 maart 2001 en de weigering van de Wbr-vergunning op 13 september 2002 werd duidelijk dat de bouwplannen geen doorgang zouden kunnen vinden en dat de ontwikkelingsmogelijkheden van de agrarische bedrijven daarmee zouden worden beperkt.
22. [bedrijf A] en [bedrijf B] betogen verder dat hen niet tegengeworpen kan worden dat zij eerst een verzoek om vergoeding van planschade hebben ingediend bij de raad van de (voormalige) gemeente Maasbree. Daartoe stellen zij dat in de Beleidslijn is voorgeschreven dat schade door de wijziging van een bestemmingsplan ter uitvoering van de Beleidslijn op grond van artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud) moet worden beoordeeld. Dit wees erop dat een benadeelde bij het college in een planschadeprocedure om vergoeding van schade kan verzoeken. Toen uit het in die procedure uitgebrachte advies van de schadebeoordelingscommissie van november 2008 bleek dat dit niet de juiste weg was, hebben zij alsnog de minister verzocht om nadeelcompensatie. Volgens [bedrijf B] is de verjaringstermijn pas gaan lopen nadat het redelijkerwijs duidelijk was dat zij daarvoor bij de minister een verzoek om nadeelcompensatie konden indienen.
23. [bedrijf A] en [bedrijf B] betogen verder dat de rechtbank ten onrechte geen proceskostenvergoeding heeft toegekend, omdat de minister ten onrechte de Beleidslijn als schadeveroorzakend besluit heeft aangemerkt.
Beoordelingskader
24. Voor de beoordeling van de tijdigheid van een verzoek om nadeelcompensatie moet in een geval als dit volgens vaste rechtspraak van de Afdeling aansluiting worden gezocht bij de verjaringsregeling van het BW en het daaraan ten grondslag liggende rechtszekerheidsbeginsel (zie onder meer de uitspraak van 9 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3719). In artikel 12 van Pro de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 is, ook blijkens de toelichting erop, aansluiting gezocht bij de verjaringsregeling van artikel 3:310 lid 1 BW Pro.
25. Artikel 12 van Pro de Regeling luidt als volgt:
1. Het verzoek om schadevergoeding wordt zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk is schriftelijk bij de minister ingediend.
2. De minister kan een verzoek afwijzen indien vijf jaren zijn verlopen na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade als met de omstandigheid dat deze schade is veroorzaakt door een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid bekend is geworden, en in ieder geval door verloop van twintig jaren na de gebeurtenis waardoor de schade is veroorzaakt.
3. Heeft verzoeker, vóórdat de termijn is verstreken na verloop waarvan de minister het verzoek kan afwijzen, een schriftelijke mededeling aan de minister gedaan waarin verzoeker ondubbelzinnig verklaart dat hij zich het recht voorbehoudt om een verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 2 in Pro te dienen, dan begint een nieuwe termijn als bedoeld in het tweede lid te lopen na de aanvang van de dag, volgende op die waarop deze schriftelijke mededeling is gedaan.
26. Voor het aanvangen van de verjaringstermijn is vereist dat een benadeelde bekend is met de feiten en omstandigheden die betrekking hebben op de schade en de daarvoor aansprakelijke persoon. De benadeelde moet daadwerkelijk in staat zijn om ook een rechtsvordering ter zake in te stellen. Daarvoor dient hij voldoende zekerheid te hebben dat hij de betrokken schade lijdt of zal lijden (zie onder meer het arrest van de Hoge Raad van 31 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:552 en de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2764). Dit houdt niet in dat voor het gaan lopen van de verjaringstermijn is vereist dat de benadeelde - behalve met de feiten en omstandigheden die betrekking hebben op de schade en de daarvoor aansprakelijke persoon - daadwerkelijk bekend is met de juridische beoordeling van die feiten en omstandigheden (zie het arrest van de Hoge Raad van 23 november 2018, ECLI:NL:HR:2018:2047, r.o. 3.3.2).
Beoordeling door de Afdeling
27. [bedrijf A] en [bedrijf B] hebben ter zitting bevestigd dat zij vasthouden aan hun standpunt dat zij in ieder geval vanaf het besluit van 13 september 2002, waarbij de Wbr-vergunning is geweigerd, daadwerkelijk bekend waren met de schadelijke gevolgen voor de bedrijfsvoering, omdat met dit besluit duidelijk werd dat op hun percelen in het winterbed van de Maas in beginsel geen nieuwe bebouwing meer mocht worden opgericht.
28. Ook in het geval dat [bedrijf A] en [bedrijf B] worden gevolgd in hun betoog dat moet worden uitgegaan van een latere aanvangsdatum van de verjaringstermijn dan 7 maart 1998, is hun verzoek van 20 februari 2009 te laat ingediend. De verjaringstermijn is in dat geval de dag na het besluit van 13 september 2002 gaan lopen en op 14 september 2007 verlopen. Ten tijde van het indienen van het verzoek op 20 februari 2009 was de termijn van vijf jaar als bedoeld in het BW en de Regeling dus verstreken. [bedrijf A] en [bedrijf B] waren immers vanaf 13 september 2002 bekend met de mogelijke schade voor de bedrijfsvoering en de daarvoor aansprakelijke persoon.
29. Verjaring kan voorkomen worden indien de schuldeiser de verjaring stuit. Er begint dan een nieuwe verjaringstermijn te lopen.
30. Het betoog van [bedrijf A] en [bedrijf B] dat de onderhandelingen met de gemeente en Rijkswaterstaat in 1998-2002, en dus voorafgaande aan het besluit van 13 september 2002, een stuitende werking hadden, behoeft, gelet op het voorgaande, geen bespreking. [bedrijf A] en [bedrijf B] hebben verder geen beroep gedaan op handelingen waardoor de verjaring rechtsgeldig is gestuit.
31. Het betoog van [bedrijf A] en [bedrijf B] dat zij ervoor hebben gekozen eerst een verzoek om vergoeding van planschade voor de onbebouwde gronden bij de gemeenteraad van Maasbree in te dienen, laat onverlet dat de verjaringstermijn op 14 september 2002 is aangevangen en dat zij een verzoek om nadeelcompensatie hadden kunnen indienen bij de minister. Het betoog van [bedrijf A] en [bedrijf B] dat eerst met het advies van de schadebeoordelingscommissie van november 2008 duidelijk werd dat zij een onjuiste juridische beoordeling hadden gemaakt van het te volgen spoor en dat dit niet aan hen kan worden tegengeworpen, treft geen doel. Voor het gaan lopen van de verjaringstermijn is niet vereist dat zij behalve met de feiten en omstandigheden die betrekking hebben op de schade en de daarvoor aansprakelijke persoon - daadwerkelijk bekend waren met de juridische beoordeling van die feiten en omstandigheden. Het stellen van die eis is niet in overeenstemming met het voor een behoorlijk verloop van het rechtsverkeer te aanvaarden uitgangspunt dat een beroep op rechtsdwaling in het algemeen niet kan worden aanvaard. Het is in strijd met de rechtszekerheid wanneer de aanvang van de verjaring afhankelijk is van het tijdstip waarop benadeelde de juiste juridische beoordeling van de feiten duidelijk is geworden. Zie het eerder genoemde arrest van de Hoge Raad van 23 november 2018 en de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3719.
32. Ook het betoog van [bedrijf A] en [bedrijf B] dat zij het verzoek om nadeelcompensatie tijdig hebben ingediend, omdat dit als een aanvulling of uitbreiding van het verzoek om nadeelcompensatie van 15 februari 2005 moet worden aangemerkt, slaagt niet. Anders dan zij stellen, lag het niet op de weg van de minister om het verzoek van 2009 aan te merken als een onderdeel van het verzoek van 15 februari 2005. Alleen [bedrijf A] heeft op 15 februari 2005 verzocht om compensatie van nadeel door het niet kunnen realiseren van een biggenstal op perceel 1370. Het verzoek zag niet op de beperkingen in het gebruik van de onbebouwde gronden. De afwijzing van het verzoek van 15 februari 2005 heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021 en het verzoek uit 2009 vormde geen onderdeel van die procedure. [bedrijf A] en [bedrijf B] hebben op 20 februari 2009 verzocht om vergoeding van schade vanwege beperking van bouwmogelijkheden van onbebouwde gronden van [bedrijf B] . De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat gelet op het verschil in verzoeker, gestelde schadeoorzaak en schade, er geen reden is om het verzoek van 2009 als een aanvulling aan te merken op het verzoek uit 2005.
33. Een beroep op verjaring, waaronder begrepen een beroep op de stelling dat de verjaring niet tijdig gestuit is, kan naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zijn. De Afdeling volgt [bedrijf A] en [bedrijf B] niet in hun betoog dat de minister het verzoek om nadeelcompensatie alsnog inhoudelijk moet beoordelen, omdat het tegenwerpen van verjaring naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is. Zoals hiervoor is overwogen, waren [bedrijf A] en [bedrijf B] uiterlijk vanaf 13 september 2002 bekend met de schade en de daarvoor aansprakelijke persoon. Het betoog dat zij redelijkerwijs niet in staat waren een verzoek om nadeelcompensatie bij de minister in te dienen, gelet op de onduidelijkheid over het te volgen spoor, wordt weersproken door het verzoek om nadeelcompensatie van 15 februari 2005.
34. Anders dan [bedrijf A] en [bedrijf B] betogen, is er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte geen proceskostenvergoeding heeft toegekend. De rechtbank heeft geen vergoeding toegekend, omdat de minister zich bij besluit van 22 januari 2019 terecht op het standpunt heeft gesteld dat [bedrijf A] en [bedrijf B] hun verzoek niet tijdig hebben ingediend.
Conclusie
35. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
36. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Planken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2022