Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 24/167
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 augustus 2025 in de zaak tussen
Stichting Platform Keelbos, uit Nuth, eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen,
(gemachtigde: mr. S. van der Veen)
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de provincie Groningen (vergunninghouder)
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de omgevingsvergunning voor de aanleg van de doorfietsroute Groningen-Assen, fase 2. Eiseres is het niet eens met die omgevingsvergunning. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de omgevingsvergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 29 maart 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de aanleg van de doorfietsroute Groningen-Assen, fase 2. Met het bestreden besluit van 28 november 2023 op het bezwaar van eiseres heeft het college de omgevingsvergunning in stand gelaten.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 24 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college en namens het college R. van Houdt.
Feiten en omstandigheden
3. Vergunninghouder heeft op 19 augustus 2022 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de aanleg van de doorfietsroute Groningen-Assen, fase 2: Haren tot brug bij Witte Molen, tussen de A28 en Noord-Willemskanaal, locatie kadastraal gemeente Haren I 2573, K 10917, K 11133, M 3465, M 3651, K11137, K 10915, N 282, N 330 (het projectgebied).
3.1.
Het projectgebied is gelegen binnen de beheersverordening Buitengebied Haren en heeft daarin de bestemming Verkeer en de dubbelbestemmingen Waarde-Archeologie 5, Overige-beekdal en Vrijwaringszone-molenbiotoop.
3.2.
Het college heeft de gevraagde vergunning op 29 maart 2023 verleend onder nummer 202275818. De vergunning is verleend voor de activiteiten bouw (damwand met een lengte van 235 meter) en aanleg (fietspad).
3.3.
Met het bestreden besluit van 28 november 2023 op het bezwaar van eiseres heeft het college de omgevingsvergunning in stand gelaten.
3.4.
Bij brief van 14 mei 2024 heeft het college een gewijzigde situatietekening goedgekeurd en toegevoegd aan de omgevingsvergunning met nummer 202275818.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet, volgt dat in deze procedure het oude recht (waaronder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, (Wabo)) van toepassing is. De aanvraag is ingediend op 19 augustus 2022, vóór de inwerkingtreding van de Ow.
5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesbelang
6. Volgens het college heeft eiseres geen procesbelang meer bij het beroep. Het college heeft de nieuwe tekeningen, die hij naar aanleiding van het beroep van vergunninghouder heeft ontvangen, in de vergunning opgenomen en de oude tekeningen uit de vergunning verwijderd. De oude tekeningen maken daardoor volgens het college geen deel meer uit van de verleende vergunning.
7. Eiseres bestrijdt dat de bij de aanvraag ingediende tekening geen onderdeel meer is van de verleende vergunning. Volgens eiseres wordt de toegang tot de homo-ontmoetingsplaats (HOP) ter plaatse van de bosschages tussen het parkeerterrein Witte Molen A28 en het fietspad belemmerd als gevolg van het bestreden besluit. Eiseres streeft blijkens haar statuten naar het open houden van homo-ontmoetingsplaatsen en het opkomen voor de belangen van de bezoekers daarvan.
8. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat de bestuursrechter een beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan alleen hoeft te beoordelen als de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Het doel dat eiseres voor ogen staat, moet met het rechtsmiddel kunnen worden bereikt en voor eiseres feitelijk van betekenis zijn. De vraag of er procesbelang is moet worden beantwoord naar de stand van zaken op het moment van het beoordelen van het beroep. [1] Indien een actueel en reëel belang is vervallen, dan is de bestuursrechter niet gehouden uitspraak te doen uitsluitend vanwege de principiële kwestie daarvan. [2]
8.1.
De rechtbank heeft kennis genomen van de brief waarmee het college een situatietekening met een gewijzigde uitvoering heeft goedgekeurd en toegevoegd aan de omgevingsvergunning met nummer 202275818. Naar het oordeel van de rechtbank kan die brief niet als een besluit tot wijziging van de vergunning worden aangemerkt. Hoewel in de brief als onderwerp ‘Besluit omgevingsvergunning’ staat wordt in de tekst van de brief slechts aangegeven dat de documenten zijn goedgekeurd en worden toegevoegd aan de vergunning. Er staat niet dat het een wijziging van het eerdere besluit betreft en evenmin dat de documenten eerdere specifieke onderdelen van de verleende vergunning vervangen. De stelling in het verweerschrift dat het college de oude tekeningen uit de vergunning heeft verwijderd, waardoor die geen deel meer uitmaken van de verleende vergunning, wordt niet gedragen door de inhoud van de brief. De brief bevat ook geen rechtsmiddelenclausule. Het college lijkt slechts een nadere uitleg over de feitelijke uitvoering van het project te hebben willen geven, ook gelet op de in bezwaar ingenomen stelling dat alleen het fietspad valt onder de aanlegvergunning. Dit kan er niet toe leiden dat eiseres geen procesbelang meer zou hebben.
8.2.
De rechtbank overweegt verder dat eiseres ter zitting heeft verklaard dat in een andere beroepszaak, over de verwijdering van de eerder ter plaatse aanwezige dam met duiker, nog geen uitspraak is gedaan. De rechtbank begrijpt eiseres zo, dat de uitspraak in de andere beroepszaak van belang kan zijn voor de feitelijke toegang tot de homo-ontmoetingsplaats HOP en dat eiseres wil voorkomen dat, na een voor eiseres positieve uitspraak in de andere beroepszaak, de toegang tot de HOP alsnog wordt beperkt door het bestreden besluit. De rechtbank ziet daarin een procesbelang.
8.3.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat eiseres in deze procedure een procesbelang heeft.
De omvang van de aanvraag en het bestreden besluit
9. Volgens eiseres heeft de omgevingsvergunning mede betrekking op het faunaraster en de dam met duiker die op de bij de vergunning behorende tekening staan. Eiseres stelt dat die elementen volgens de tekening onlosmakelijk onderdeel van de vergunning zijn en dus ambtshalve verleend.
9.1.
Eiseres voert aan dat in het besluit op bezwaar weliswaar staat geschreven dat de dam met duiker en het faunaraster geen onderdeel zijn van de vergunning, maar dat daarbij de tekening niet is herzien. Van een volledige heroverweging is volgens eiseres geen sprake, de belangen van de bezoekers van de parkeerplaats en van de HOP, die worden beschermd door het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel, zijn in het bestreden besluit ten onrechte niet meegewogen.
10. Volgens het college ziet de omgevingsvergunning alleen op het aanleggen van een nieuw fietspad. Het faunaraster en de nieuwe dam met duiker en het hek zijn volgens het college niet vergund, omdat die niet zijn aangevraagd en niets met de aanleg van het fietspad te maken hebben. Bovendien is er blijkens de gewijzigde tekening geen sprake meer van een dam met duiker en een hek. Er wordt gebruik gemaakt van een faunaraster dat door de sloot wordt getrokken. Het faunaraster is bij een maximale hoogte van 1 meter volgens het college vergunningsvrij.
11. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen in geschil is waarop de aanvraag en het bestreden besluit zien. De rechtbank overweegt dat de aanvraag zelf en de daarbij behorende stukken doorslaggevend zijn voor de beantwoording van de vraag waar de aanvraag op ziet. [3] Als een aanvrager delen van een bouwplan buiten de aanvraag wil laten, kan hij dat primair doen door die niet (langer) in de aanvraag op te nemen. Als de onderdelen niettemin in de aanvraag zijn opgenomen, dient uit een oogpunt van rechtszekerheid van derden uit de aanvraag om omgevingsvergunning onmiskenbaar te blijken voor welke onderdelen wel en waarvoor geen omgevingsvergunning wordt aangevraagd. [4] Uit het besluit om een omgevingsvergunning te verlenen en de daarbij behorende bescheiden moet duidelijk blijken wat de aard en de omvang van het vergunde is. Dit brengt het vereiste van rechtszekerheid mee en volgt ook uit artikel 2.22, eerste lid, van de Wabo, waarin is bepaald dat in een omgevingsvergunning het project en de activiteiten waarop het betrekking heeft, duidelijk worden beschreven. [5]
11.1.
De rechtbank stelt vast dat de dam met duiker en het faunaraster niet op het aanvraagformulier zijn vermeld. De dam met duiker en het faunaraster staan wel op de bij de aanvraag behorende tekening, met een specifieke plaatsaanduiding en een specifieke beschrijving. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend zoals die is aangevraagd en is daarmee voorbij gegaan aan het gegeven dat uit de aanvraag onmiskenbaar dient te blijken voor welke onderdelen wel en waarvoor geen omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Uit het bestreden besluit blijkt daardoor niet duidelijk wat aard en omvang van het vergunde is. Als gevolg daarvan is ook niet duidelijk welke belangen bij het besluit zijn betrokken en of die belangen op de juiste wijze zijn meegewogen. Het besluit voldoet naar het oordeel van de rechtbank niet aan het vereiste van rechtszekerheid.
11.2.
Deze beroepsgrond slaagt. In het kader van de finale geschilbeslechting zal de rechtbank hierna beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten kunnen worden.
11.3.
De rechtbank heeft in overweging 11.1 vastgesteld dat met name onduidelijk is in hoeverre het bestreden besluit betrekking heeft op de nieuw aan te leggen dam met duiker en het faunaraster. Dat betekent dat verweerder hierover in bezwaar een nieuw besluit zal moeten nemen. De rechtbank stelt voorts vast dat de dam met duiker die op de tekening bij de aanvraag staat feitelijk niet wordt gerealiseerd. De rechtbank laat de (nieuwe) dam met duiker daarom in deze procedure verder buiten beschouwing bij de beoordeling van het bestreden besluit. Daarbij merkt de rechtbank verder op dat het besluit om de oude dam met duiker te verwijderen geen onderdeel is van deze beroepsprocedure.
11.4.
De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit een inhoudelijk oordeel over het faunaraster heeft gegeven, namelijk dat het, uitgaande van een hoogte van 1 meter, als vergunningsvrij is aan te merken. Daarmee heeft het college, uitgaande van de bij de omgevingsvergunning gevoegde tekeningen, naar het oordeel van de rechtbank impliciet geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen voor het faunaraster.
11.4.1.
De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of het college het faunaraster terecht heeft aangemerkt als een vergunningsvrije erf- of perceelafscheiding in de zin van artikel 2, aanhef en twaalfde lid, onder a, van bijlage II van het Bor. Uit dat artikel volgt dat een omgevingsvergunning niet vereist is voor een erf- of perceelafscheiding die niet hoger is dan 1 meter. De rechtbank overweegt dat het in geding zijnde faunaraster volgens vergunninghouder is bedoeld is om te voorkomen dat dieren de A28 opkomen en daar overreden worden en dat het enkel als doel heeft om fauna te keren. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat een hekwerk dat tot doel heeft om dieren te weren, niet aangemerkt kan worden als een erf- of perceelafscheiding in de zin van artikel 2, aanhef en onder 12, van Bijlage II van het Bor. [6] Nu het faunaraster bedoeld is om fauna te weren kan het naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als vergunningsvrij erf- of perceelafscheiding. Dat betekent dat het college ten onrechte heeft geoordeeld dat het faunaraster vergunningsvrij is en dat de impliciete weigering om een omgevingsvergunning voor het faunaraster te verlenen geen stand kan houden.
11.5.
De rechtbank komt tot de conclusie dat de impliciete weigering om een omgevingsvergunning voor het faunaraster te verlenen geen stand kan houden. Voor zover uit het bestreden besluit kan worden afgeleid dat het faunaraster is geweigerd, zal de rechtbank daarom die rechtsgevolgen niet in stand laten. De rechtsgevolgen van de omgevingsvergunning voor zover die ziet op de aanleg van het fietspad en de bouw van een damwand laat de rechtbank in stand, omdat het beroep van eiseres zich daartegen niet richt.
Vergunningplicht keur waterschap
12. Eiseres stelt dat zowel het menswerend hekwerk als de dam en duiker vergunningplichtig zijn ingevolge het keur van Waterschap Hunze en Aa’s.
13. Ten aanzien ingevolge het keur van Waterschap Hunze en Aa’s gestelde vergunningplicht voor het menswerend hekwerk en de dam en duiker - waarvan blijkens de gewijzigde tekening volgens het college geen sprake meer is - geeft het college aan niet het bevoegd gezag te zijn.
14. De rechtbank volgt het college in de stelling dat hij niet het bevoegd is als het gaat om de vergunningplicht ingevolge het keur van het Waterschap Hunze en Aa’s.
14.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Schending grond- en mensenrechten
15. Eiseres voert aan dat het uitsluiten of ontmoedigen van HOP recreatie in strijd is met het grondrechten en mensenrechten.
16. De rechtbank constateert dat in deze procedure met name het faunaraster een belemmering kan vormen voor het gebruik van de HOP. Het college heeft zich in het bestreden besluit geen inhoudelijk oordeel gevormd over de vraag of het raster kon worden vergund omdat het college meende dat het vergunningvrij was. In die zin kan de rechtbank ook geen oordeel geven over de vraag of er sprake is van het opzettelijk uitsluiten of ontmoedigen van HOP recreatie. De rechtbank komt daarom aan het beoordelen van de vraag of er sprake is van het schenden van grondrechten en mensenrechten niet toe.
16.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
17. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb en met artikel 2.22 van de Wabo.
17.1.
De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit maar bepaalt met toepassing van artikel 8:72 derde Pro lid onder a van de Awb dat de rechtsgevolgen van het besluit, voor zover die zien op de bouw van de damwand en de aanleg van het fietspad, in stand blijven.
17.2.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college ten aanzien van de overige onderdelen van het bestreden besluit een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
17.3.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en moet het college ook een vergoeding van de proceskosten aan eiseres betalen. Eiseres heeft proceskostenvergoeding gevraagd voor reiskosten van [plaats] naar Groningen en retour met een auto en voor parkeerkosten van € 8,- voor het bijwonen van de zitting. De reiskosten komen in aanmerking voor vergoeding (€0,28 x 36,8 km). De parkeerkosten komen niet voor vergoeding in aanmerking omdat die niet tot de reiskosten genoemd in artikel 2, lid 1 onder d van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden gerekend. De vergoeding van de proceskosten bedraagt € 10,30.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 28 november 2023;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit voor zover die zien op de bouw van de damwand en de aanleg van het fietspad in stand blijven;
- draagt het college op voor het overige een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371 aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 10,30 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, rechter, in aanwezigheid van mr. A.J.J. Volk, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2025.
Griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1.Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald
(..)
Artikel 2.22
1.In een omgevingsvergunning worden het project en de activiteiten waarop het betrekking heeft, duidelijk beschreven.
(..)
Besluit omgevingsrecht, Bijlage II
Artikel 2
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
(..)
12.een erf- of perceelafscheiding, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a.niet hoger dan 1 m,
(..)