ECLI:NL:RBNNE:2025:4256

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 25/342

uitspraak van de meervoudige kamer van 17 oktober 2025 in de zaak tussen

Milieudefensie Westerveld, uit Havelte, eiseres,

het college van gedeputeerde staten van Drenthe

(gemachtigde: mr. C. Dijkstra).

Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
- Vermilion Energy Netherlands B.V. uit Amsterdam, en

- [vergunninghouder] uit [plaats] (vergunninghouder).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over het schorsen van een natuurvergunning. Eiseres is het niet eens met dat besluit. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank dit besluit.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid is en geen deugdelijke belangenafweging en motivering bevat. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Het college heeft op 10 december 2024 de werking van de natuurvergunning van 23 juli 2012 geschorst.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.

2.2.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vermilion heeft gereageerd op het beroepschrift. Eiseres heeft gereageerd op het verweerschrift en de reactie van Vermilion.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 1 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: A. Eiting en H. Baptist namens eiseres en mr. T.D. Polak met N. Drenth namens het college.
Namens Vermilion heeft mr. R. Olivier deelgenomen.
Namens vergunninghouder was niemand aanwezig.

Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming van het bestreden besluit

3. Op 23 juli 2012 is een vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor uitbreiding van een melkveebedrijf aan de [adres] in [plaats].

3.1.

Op 12 oktober 2022 heeft Vermilion bij de (toenmalige) minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het uitvoeren van twee diepboringen, inclusief voorbereidende werkzaamheden, en het in productie nemen van de geboorde putten op de locatie Wapse (Drenthe). De vergunning is aangevraagd voor een

periode van twee jaar. Vermilion ging er eerder vanuit dat zij op grond van de partiële bouwvrijstelling ex artikel 2.9a van de Wnb geen natuurvergunning nodig had. Vermilion heeft kort voor het uitvoeren van het project de aanvraag voor de natuurvergunning ingediend, anticiperend op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 2 november 2022^[1]die duidelijk maakte dat Vermilion geen gebruik kon maken van de bouwvrijstelling.

3.2.

Vergunninghouder heeft het college in een brief van 12 oktober 2022 verzocht de natuurvergunning van het melkveebedrijf van 23 juli 2012 tijdelijk buiten gebruik te stellen voor de periode van 1 november 2022 tot 1 november 2024. De vrijgekomen emissies zullen door Vermilion worden ingezet voor externe saldering voor het verkrijgen van de tijdelijke natuurvergunning voor de bouwfase voor de boring in Wapse. Op de aanvraag van deze vergunning is nog niet beslist.

3.3.

Op 24 november 2022 heeft vergunninghouder een webformulier “Intrekken aanvraag / ontheffing Wet natuurbescherming” bij het college ingediend. Daarbij is aangegeven dat verzocht wordt tot het tijdelijk buiten gebruik stellen van de natuurvergunning van 23 juli 2012 ten behoeve van extern salderen.

3.4.

Het college heeft op 4 oktober 2023 het ontwerpbesluit tot weigering van het aangevraagde besluit ter inzage gelegd voor zienswijzen.

3.5.

Vermilion heeft op 15 november 2023 een zienswijze ingediend tegen de voorgenomen weigering. Eiseres heeft op 22 november 2023 een zienswijze ingediend en heeft daarbij tevens het verzoek ingediend om de natuurvergunning geheel in te trekken.

3.6.

Het college heeft op 10 december 2024 de werking van de natuurvergunning van 23 juli 2012 geschorst voor de periode van 1 november 2022 tot 1 november 2024.

3.7.

Het verzoek van eiseres om de natuurvergunning in te trekken, heeft het college aangemerkt als een nieuwe aanvraag in reactie waarop een separaat besluit volgt. Dit besluit was nog niet genomen ten tijde van de zitting.

Toetsingskader

4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, de Invoeringswet Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Omdat het verzoek is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing.

4.1.

Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Op grond van artikel 2.8 van de Wnb kan de vergunning alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten.

4.2.

Een natuurvergunning kan worden verleend met behulp van extern salderen. Daarbij wordt de toename van de stikstofdepositie van een nieuw te vergunnen project weggestreept tegen de afname van de stikstofdepositie van een activiteit die is of zal worden beëindigd. Uit vaste rechtspraak^[2]volgt dat de inzet van de (gedeeltelijke) beëindiging van agrarische bedrijven voor extern salderen alleen mogelijk is als voldoende verzekerd is dat die beëindiging niet nodig is om de instandhoudingdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden te halen en ook niet nodig is om verdere verslechtering van de natuur in die gebieden te beëindigen (het additionaliteitsvereiste). Wanneer toepassing wordt gegeven aan extern salderen moet zijn gewaarborgd dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd omdat alleen dan ook het depositiesaldo van de gevende partij kan worden aangewend door de ontvangende partij.

Gronden van beroep

5. Eiseres voert aan dat het college niet bevoegd is de werking van een natuurvergunning te schorsen omdat die mogelijkheid in de Wnb niet geboden wordt. Daarbij is volgens eiseres ook geen schorsing van de natuurvergunning aangevraagd maar een intrekking. Er doet zich volgens eiseres ook geen omstandigheid voor uit artikel 5.4 van de Wnb.

5.1.

Verder voert eiseres aan dat het college ongemotiveerd de zienswijze van Vermilion volgt en de vergunning schorst. De tijdelijke schorsing zal leiden tot een verdere verslechtering van de Natura 2000-gebieden. De belangen van natuurbeschermingsorganisaties, waterschappen en natuurliefhebbers worden onevenredig geschaad.

5.2.

Volgens eiseres had het college het verzoek van vergunninghouder moeten weigeren onder andere vanwege de toets aan het additionaliteitsvereiste. Het intrekken van de vergunning zou een passende maatregel kunnen zijn voor het stoppen van de verslechtering in de omringende Natura 2000-gebieden. Uit het Greenpeace-vonnis^[3]en de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2024^[4]volgt dat de provincie bij een beoordeling van een verzoek tot het intrekken van stikstofrechten, moet toetsten of de in te trekken stikstofrechten niet ten gunste moeten komen van de al overbelaste Natura 2000-gebieden die betrokken zijn.

6. Het college voert aan dat vergunninghouder heeft verzocht om tijdelijke intrekking van de vergunning, maar dat die figuur niet bestaat. Omdat het niet de bedoeling van vergunninghouder was om de vergunning definitief te laten intrekken, heeft het college de aanvraag opgevat als een aanvraag om de werking van de vergunning tijdelijk te schorsen. Op grond van artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb heeft het college een discretionaire bevoegdheid om een vergunning in te trekken of te wijzigen. Het college stelt in verweer dat wie het meerdere mag (de vergunning intrekken), ook het mindere mag (de vergunning schorsen).

6.1.

Verder voert het college aan dat op grond van artikel 1.3, eerste lid, onder b, sub 3 van het Besluit natuurbescherming, niet het college maar de minister het bevoegd gezag is in het kader van de Wnb over de toelaatbaarheid van het project van Vermilion. Het verzoek van vergunninghouder is slechts een verzoek om de werking van de vergunning tijdelijk te schorsen, en niet een verzoek tot extern salderen. De beoordeling van de toelaatbaarheid van extern salderen is aan de minister en in dat kader past ook de toets aan het additionaliteitsvereiste. Er is volgens het college geen reden de aanvraag te weigeren, aangezien tijdelijk schorsen van de werking van de natuurvergunning op zichzelf geen significante of negatieve effecten voor de natuur heeft.

Procesbelang

7. Voordat de rechtbank het beroep inhoudelijk kan behandelen, toetst de rechtbank of aan de procedurele voorwaarden is voldaan. Eén van die voorwaarden is dat eiseres procesbelang moet hebben bij de beoordeling van haar beroep. Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van voldoende procesbelang.

7.1.

Vermilion stelt dat de geldigheid van het bestreden besluit verlopen is en dat de boringen al zijn uitgevoerd. Volgens Vermilion kan eiseres zowel juridisch als feitelijk niet bereiken wat zij daarmee beoogt te bereiken.

7.2.

Eiseres stelt nog procesbelang te hebben, omdat het project gaswinning LDS pas is afgerond als de locatie is ontmanteld. Ook is er geen zekerheid dat Vermilion de productieactiviteiten niet zal hervatten. Verder meent eiseres procesbelang te hebben, omdat de minister van LVVN ook procesbelang heeft aangenomen bij de besluitvorming met betrekking tot een andere procedure aangaande handhaving jegens Vermilion.

7.3.

De rechtbank stelt ambtshalve vast dat een oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit van belang kan zijn voor de aanvraag van Vermilion bij de (toenmalige) minister van LNV van de natuurvergunning, waarop tot op de dag van de zitting geen besluit is genomen en die nog niet heeft geleid tot een onherroepelijke vergunning. Uit het procesdossier en het besprokene op de zitting blijkt dat de schorsing van de natuurvergunning uit 2012 en de aanvraag om natuurvergunning van Vermilion, met elkaar in verband staan. Vermilion gebruikt de afname van de stikstofdepositie door de schorsing van de vergunning uit 2012, om de toename van de stikstofdepositie van het nog te vergunnen project te compenseren. Een oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit kan dus van belang zijn voor die aanvraag om natuurvergunning. De uitkomst van deze procedure kan zijn dat het college opnieuw een besluit op de aanvraag tot schorsing moet nemen en dat dit kan leiden tot een weigering. Dit betekent vervolgens dat de minister het saldo niet kan betrekken bij het besluit op de aanvraag van Vermilion van de natuurvergunning. Eiseres zou dat doel potentieel met deze procedure kunnen bereiken. Naar het oordeel van de rechtbank is er daarom voldoende procesbelang bij het beoordelen van het beroep van eiseres.

Kan de natuurvergunning worden geschorst?

8. Eiseres heeft aangevoerd dat er geen tijdelijke schorsing, maar een tijdelijke intrekking is aangevraagd. Tussen partijen staat niet ter discussie dat de aanvraag van vergunninghouder is gericht op een tijdelijke onderbreking van de werking van de natuurvergunning uit 2012, geen definitieve intrekking. Ook is niet in geschil dat het bestreden besluit inhoudelijk overeenstemt met de intentie van vergunninghouder. Vergunninghouder heeft zowel in de brief van 12 oktober 2012 als op het aanvraagformulier van 24 november 2022 verzocht om een tijdelijke intrekking / tijdelijke buitengebruikstelling van de vergunning uit 2012. Het college gebruikt in het bestreden besluit de term schorsing en heeft de werking van de natuurvergunning van de vergunninghouder voor de periode 1 november 2022 tot 1 november 2024 geschorst. Daarmee heeft het bestreden besluit het door vergunninghouder beoogde gevolg: een tijdelijke onderbreking van de werking van de vergunning waarna de vergunning weer herleeft.

Belangrijker dan de woordkeuze, is de vraag of het college bevoegd is om een tijdelijke onderbreking van een natuurvergunning toe te staan. De rechtbank beoordeelt dat hierna en gebruikt in de rest van de uitspraak de term “schorsing”.

8.1.

De rechtbank stelt vast dat in de Wnb en de Awb een expliciete bevoegdheid tot het tijdelijk schorsen van de werking van een natuurvergunning ontbreekt. Zoals het college ter zitting ook heeft erkend, heeft artikel 5.4 van de Wnb niet als grondslag gediend voor de tijdelijke schorsing. Het betreft een schorsing op verzoek van vergunninghouder.

8.2.

De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak^[5]volgt dat de bevoegdheid om een besluit te nemen tevens de bevoegdheid impliceert om het besluit in te trekken, zolang de impliciete bevoegdheid niet in strijd komt met het toepasselijk wettelijk kader en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De bevoegdheid bestond reeds onder de Wnb en is in de Omgevingswet in artikel 5:40 lid 2c expliciet in de wet opgenomen.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft een bestuursorgaan daarmee ook een impliciete bevoegdheid tot schorsing van de werking van een besluit.

In dit geval is het college op grond van artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb bevoegd om een natuurvergunning te verlenen als de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Het college ontleent aan die bevoegdheid tot vergunningverlening, ook de bevoegdheid tot schorsing of intrekking van de natuurvergunning (al dan niet op verzoek).

Is het bestreden besluit zorgvuldig tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd?

8.3.

De rechtbank overweegt dat artikel 2.7 van de Wnb, waaraan het college de bevoegdheid tot schorsing ontleent, een discretionaire bevoegdheid is: het college kan (uitsluitend) tot vergunningverlening overgaan als aan het bepaalde in artikel 2.8 van de Wnb is voldaan. Dit betekent dat de daaruit afgeleide intrekkings- en schorsingsbevoegdheid ook een discretionaire bevoegdheid is en er ruimte bestaat voor een belangenafweging bij het nemen van een intrekkings- of schorsingsbesluit.

8.4.

In het bestreden besluit wordt gerefereerd aan de zienswijzen van Vermilion en eiseres. In het besluit is opgenomen dat volgens het college de vraag of extern salderen ten behoeve van het project toelaatbaar is, binnen het bevoegdheidsdomein van de minister ligt die een besluit moet nemen op de door Vermilion aangevraagde natuurvergunning. Verder is ter onderbouwing van de gevraagde schorsing van de natuurvergunning uit 2012 alleen opgenomen dat tijdelijke schorsing “op zichzelf gezien geen significante, laat staan negatieve gevolgen [
heeft] voor de natuur.” Het college ziet daarom geen reden om het verzoek af te wijzen vanwege het natuurbelang.

8.5.

Een discretionaire bevoegdheid geeft het college de keuze om met een toereikende motivering, een aanvraag in te willigen of af te wijzen. Bij de besluitvorming moet het college alle betrokken belangen onderzoeken en zorgvuldig tegen elkaar afwegen. Nadat in een besluit inzichtelijk is gemaakt welke belangen zijn betrokken, moet ook inzichtelijk zijn welk gewicht daarbij aan de respectievelijke belangen is toegekend.
Tot de door het college bij deze aanvraag te betrekken en af te wegen belangen behoren in ieder geval het (financiële) belang van de aanvrager, de belangen van derden, de maatschappelijke belangen, waaronder in het bijzonder het belang van de natuur, en de mogelijke eigen belangen van het college bij het al dan niet in werking laten van deze natuurvergunning. Het beoordelingskader in artikel 2.8 van de Wnb draait immers om de bescherming van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied. Anders dan het college op zitting heeft aangevoerd, is er geen aanleiding om het belang van de natuur alleen vanuit juridisch perspectief te benaderen. In de belangenafweging moet ook de feitelijke situatie worden betrokken. Daarbij speelt in dit geval ook een rol of het melkveebedrijf op het moment van besluitvorming nog geëxploiteerd werd en of er feitelijk nog natuurbelastende emissies waren. Als het melkveebedrijf al gedurende langere tijd niet in bedrijf was, er feitelijk geen emissies meer waren en geen reëel zicht is op een herstart van het melkveebedrijf in de toekomst, kan niet zondermeer gesteld worden dat schorsing van die niet gebruikte emissierechten ten behoeve van inzet elders, geen negatieve gevolgen heeft, temeer nu – anders dan bij een intrekking – een schorsing tot gevolg heeft dat de vergunning na afloop daarvan weer herleeft en vergunninghouder vervolgens nogmaals om schorsing zou kunnen verzoeken.

Of aan de eisen voor extern salderen wordt voldaan moet worden beoordeeld in het besluit op de aanvraag om natuurvergunning die Vermilion bij de minister heeft ingediend. De toetsing van de referentiesituatie van het saldogevende bedrijf en het additionaliteitsvereiste vindt in dat kader plaats. Dat laat echter onverlet dat de betrokken belangen, zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen moeten worden betrokken in de beoordeling van het verzoek om schorsing.

8.6.

De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat in de motivering van het bestreden besluit geen inzicht is gegeven in welke belangen van de vergunninghouder, derde-partij, en welke algemene belangen hier precies in de belangenafweging zijn betrokken en welk gewicht daarbij aan de respectievelijke belangen is toegekend. Uit de erkenning van het college op de zitting dat er geen kennis is over de daadwerkelijke exploitatie van de melkveehouderij, blijkt ook dat het college onvoldoende kennis heeft vergaard over de relevante feiten.

Het beroep van eiseres slaagt.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing nemen omdat ook tijdens de zitting onvoldoende inzicht is verkregen in de betrokken belangen en bovendien het besluit op het verzoek van vergunninghouder een discretionaire bevoegdheid betreft. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat, gelet op de lange termijn die het college genomen heeft om op de aanvraag te beslissen, te onzeker is wanneer het herstellen van het gebrek kan worden afgerond.

9.1.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.

9.2.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 10 december 2024;

- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, voorzitter, en mr. C.S. Schür en mr. J.J.W. Lamme, leden, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Schorsing van een omgevingsvergunning en de belangenafweging in bestuursrechtelijke procedures