Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 12/2068 Tussenuitspraak
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 1 augustus 2013 in de zaak tussen
[eiser] te[woonplaats],
eiser,
(gemachtigde: mr. C.W.M. van Alphen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gemert-Bakel, verweerder,
(gemachtigden: mr. P. Fermont en mr. drs. F.T.H. Branten).
Procesverloop
Bij besluit van 27 september 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om tegemoetkoming in de schade in de zin van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) afgewezen.
Bij besluit van 29 mei 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2013. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en[persoon a]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.
Op deze zaak is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekendgemaakt vóór 1 januari 2013.
2.1
De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eiser is in 1984 eigenaar geworden van het perceel aan de [adres] te [woonplaats], waar hij woont. Dit perceel viel in de periode van 28 december 1999 tot 31 januari 2008 onder de werking van het bestemmingsplan “Buitengebied (het is best buiten)” van de gemeente Gemert-Bakel van 1998 (het oude bestemmingsplan). Vanaf 31 januari 2008 viel het perceel onder de werking van het bestemmingsplan “Gemert-Bakel Buitengebied 2006 (het nieuwe bestemmingsplan). Voorts viel het perceel met ingang van 29 juli 2005 onder de werking van het reconstructieplan “De Peel”.
2.2
Op 25 november 2010 heeft eiser een verzoek ingediend om een tegemoetkoming in planschade, bestaande uit een waardevermindering van zijn woning, visuele hinder, geur- en geluidshinder, verkeersoverlast en gevaar voor zijn veiligheid en gezondheid. Bij het verzoek heeft eiser een taxatierapport overgelegd van taxateur [persoon 1] van [bedrijf 1]. In dit rapport heeft [persoon 1] de waarde van de woning van eiser vóór de wijziging van het bestemmingsplan “Buitengebied 2010” van Gemert-Bakel op
€ 520.000,00 geschat en na de wijziging van dit plan op € 390.000,00.
2.3
Verweerder heeft het verzoek van eiser om een tegemoetkoming in planschade ter advisering voorgelegd aan [persoon 2] van Adviesbureau [persoon 2]. [persoon 2] heeft een vergelijking gemaakt tussen het oude en het nieuwe bestemmingsplan. In zijn advies van 30 augustus 2011 heeft hij geconcludeerd dat eiser per saldo geen schade lijdt als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan dan wel dat deze schade binnen het normaal maatschappelijk risico van eiser valt en daarom voor zijn rekening blijft.
3.
In het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van [persoon 2] en het advies van de Commissie Bezwaarschriften, de afwijzing van het verzoek van eiser gehandhaafd.
4.1
Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder aan hem ten onrechte geen tegemoetkoming in planschade heeft toegekend en dat het besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd. Hij heeft allereerst betoogd dat hij schade lijdt als gevolg van het feit dat het gebied waarin hij woont in het nieuwe bestemmingsplan is aangeduid als landbouwontwikkelingsgebied, omdat hierdoor de concentratie van intensieve veehouderijen in de omgeving van zijn woning zal toenemen. Volgens eiser is het bestemmingsplan en niet het reconstructieplan “De Peel” het direct schadeveroorzakende feit. Weliswaar is het gebied waarin eiser woont in het reconstructieplan al aangeduid als landbouwontwikkelingsgebied, maar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de AbRS) heeft dit plan vernietigd voor zover daarin directe planologische doorwerking is toegekend aan de beleidsbepalingen over de landbouwontwikkelingsgebieden.
4.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het reconstructieplan en niet het bestemmingsplan ten grondslag ligt aan de aanduiding van het gebied waarin eiser woont als landbouwontwikkelingsgebied. Daarbij lijdt eiser volgens verweerder geen directe schade als gevolg van deze aanduiding.
4.3
Op het verzoek van eiser is de Wro van toepassing. Op grond van artikel 6.1, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro – voor zover relevant – kan verweerder aan degene die schade lijdt of zal lijden in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak als gevolg van een bepaling van een bestemmingsplan op aanvraag een tegemoetkoming toekennen, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven. Bij de beoordeling van een verzoek om een tegemoetkoming van planschade op grond van dit artikel dient te worden onderzocht of de betrokkene door een wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat die schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime, aldus tussen het oude en het nieuwe bestemmingsplan. Wat betreft het oude bestemmingsplan is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen op grond van dat plan zelf maximaal haalbaar was.
4.4
De rechtbank overweegt dat de aanduiding en de begrenzing van de landbouwontwikkelingsgebieden heeft plaatsgevonden in het reconstructieplan. In paragraaf 11.6 van het reconstructieplan is hieraan rechtstreekse doorwerking in het gemeentelijk planologisch beleid toegekend in de zin van artikel 27 van Pro de Reconstructiewet concentratiegebieden. In de uitspraak van 16 mei 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA5222) heeft de AbRS geoordeeld dat beleidsuitspraken over landbouwontwikkelingsgebieden geen rechtstreekse doorwerking kunnen hebben en het reconstructieplan in zoverre vernietigd. Dit geldt evenwel niet voor de aanduiding en begrenzing van de gebieden. In het licht van deze rechtstreekse doorwerking heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat voor wat betreft de aanduiding en de begrenzing van het landbouwontwikkelingsgebied het bestemmingsplan niet als schadeveroorzakend feit kan worden aangemerkt, terwijl de vaststelling van het reconstructieplan hier niet in geding is. In het nieuwe bestemmingsplan zelf zijn geen rechtstreekse planvoorschriften opgenomen als gevolg waarvan de ontwikkelingsmogelijkheden in landbouwontwikkelingsgebieden worden uitgebreid. Aan artikel 8 van Pro de planvoorschriften over landbouwontwikkelingsgebieden heeft Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant namelijk goedkeuring onthouden. Op grond van het voorgaande faalt het betoog van eiser.
5.1
Eiser heeft verder betoogd dat hij schade lijdt of zal lijden als gevolg van de in artikel 32 van Pro de planvoorschriften van het nieuwe bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheden, omdat bij toepassing van deze bevoegdheden de concentratie van intensieve veehouderijen in de omgeving van zijn woning zal toenemen. De mogelijkheden op grond van deze wijzigingsbevoegdheden dienen daarom ook te worden betrokken bij de planvergelijking, in ieder geval voor zover er al principe-besluiten genomen zijn ten aanzien van concrete toepassingen van de wijzigingsbevoegdheid. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiser verwezen naar de uitspraak van de AbRS van 17 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7707). Indien eiser alleen zou kunnen opkomen tegen elke afzonderlijke toepassing van deze wijzigingsbevoegdheden, zou hij geen tegemoetkoming in zijn schade krijgen omdat deze schade steeds zal vallen binnen het normaal maatschappelijk risico. Eiser acht dit in strijd met het beginsel van verdeling van de openbare lasten.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de mogelijkheden op grond van de in het nieuwe bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheden bij de planvergelijking buiten beschouwing moeten blijven.
5.3
Anders dan eiser ter zitting heeft gesuggereerd, blijkt uit zijn inleidende verzoek om tegemoetkoming niet dat hij tevens verzoekt om een tegemoetkoming in schade die hij lijdt of zal lijden als gevolg van de toepassing van een specifieke in dit bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de mogelijkheden op grond van de in het nieuwe bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheden bij de planvergelijking terecht buiten beschouwing heeft gelaten. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van 14 oktober 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BK0109), waarin de AbRS heeft geoordeeld dat de wijzigingsbevoegdheid op zichzelf geen directe planologische verslechtering tot gevolg heeft. Pas bij de toepassing van deze bevoegdheid kan een planologisch nadeel worden verkregen. Voor dit planologisch nadeel kan eiser in een aparte procedure verzoeken om een tegemoetkoming in planschade, nu een bepaling van een planwijziging in artikel 6.1, tweede lid, onder b, als een zelfstandige schadeoorzaak is aangemerkt. Dat de schade die eiser mogelijk zal lijden als gevolg van een concrete toepassing van een wijzigingsbevoegdheid voor zijn risico komt en daarom voor zijn rekening blijft, is inherent aan het systeem van de wet. Van schending van het beginsel van de gelijke verdeling van de publieke lasten is geen sprake. De uitspraak van de AbRS waarnaar eiser heeft verwezen leidt niet tot een ander oordeel. Die uitspraak betrof, anders dan hier aan de orde, het bij de planvergelijking betrekken van uitwerkingsbevoegdheden uit het oude bestemmingsplan en niet de flexibiliteitbepalingen in het schadeveroorzakende besluit.
6.1
Eiser heeft verder betoogd dat [persoon 2] in zijn advies onvoldoende heeft onderkend dat het nieuwe bestemmingsplan ruimere bouwmogelijkheden kent dan het oude bestemmingsplan en dat eiser als gevolg daarvan schade lijdt of zal lijden.
6.2
Verweerder heeft ter zitting desgevraagd te kennen gegeven dat de planvergelijking van [persoon 2] op een tweetal punten onjuistheden bevat, te weten ten aanzien van de mogelijkheden voor het bouwen van kassen en ten aanzien van het betrekken van een vrijstellingsbevoegdheid bij de planvergelijking. Verweerder heeft zich evenwel op het standpunt gesteld dat uit het advies van [persoon 2] afdoende blijkt dat hij van mening is dat, ook indien de vrijstellingsbevoegdheid buiten beschouwing blijft, er geen sprake is van planschade die het normaal maatschappelijk risico overstijgt.
6.3
De rechtbank stelt in dit kader allereerst vast dat [persoon 2] in zijn advies heeft vermeld dat er op grond van het nieuwe bestemmingsplan ruimere bouwmogelijkheden bestaan voor het bouwen van kassen op een bouwblok dan wel een bestemmingsvlak met de bestemming “Agrarisch bedrijf” dan op grond van het oude bestemmingsplan. Hij gaat er daarbij terecht vanuit dat op grond van het oude plan maximaal 1.000 m2 aan kassen kon worden gebouwd op een bouwblok. Hij gaat er evenwel ten onrechte vanuit dat op grond van het nieuwe bestemmingsplan geen beperking bestaat voor het bouwen van kassen op het bestemmingsvlak. Op grond van artikel 15.3, tweede lid, van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan mogen op het bestemmingsvlak weliswaar agrarische gebouwen worden gerealiseerd met een maximale oppervlakte van 80% van het bestemmingsvlak, maar Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant heeft aan deze bepaling haar goedkeuring onthouden voor zover het betreft het bouwen van kassen. Het bouwen van kassen op het bestemmingsvlak is op grond van het nieuwe bestemmingsplan dus in principe niet toegestaan. Dit brengt met zich dat de mogelijkheden voor het bouwen van kassen op een bouwblok dan wel een bestemmingsvlak op grond van het nieuwe bestemmingsplan juist beperkter zijn dan op grond van het oude bestemmingsplan, hetgeen gunstig is voor eiser. Van planologisch nadeel voor eiser op dit punt is dan ook geen sprake.
6.4
De rechtbank stelt verder vast dat [persoon 2] in zijn advies heeft vermeld dat op grond van het oude bestemmingsplan gebouwd mocht worden tot tien meter van de zij- en achtergrens van het bouwvlak en dat dit op grond van het nieuwe bestemmingsplan drie meter is. Hij merkt daarbij op dat op grond van het oude bestemmingsplan vrijstelling kon worden verleend voor het bouwen tot op de perceelgrens, zodat op dit punt slechts sprake is van een marginaal verschil tussen de beide bestemmingsplannen. De rechtbank is van oordeel dat [persoon 2] de vrijstellingsbevoegdheid ten onrechte bij de planvergelijking heeft betrokken. In de uitspraak van 1 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX3316) heeft de AbRS geoordeeld dat het in de planvergelijking betrekken van de vrijstellingsmogelijkheden van het oude bestemmingsplan zou leiden tot een onjuiste vaststelling van de schade. Anders dan verweerder, is de rechtbank van oordeel dat uit het advies van [persoon 2] onvoldoende blijkt dat hij van mening is dat, ook indien de vrijstellingsbevoegdheid buiten beschouwing wordt gelaten, geen sprake is van planologisch nadeel voor eiser. Onder het nieuwe planologische regime kan een gebouw op kortere afstand van de woning van eiser worden opgericht dan onder het oude planologische regime. Uit het advies van [persoon 2] blijkt niet of deze kortere afstand consequenties heeft. Meer in het bijzonder is niet inzichtelijk gemaakt of de omvang van de geurhinder van een agrarisch bedrijf dat onder het oude planologische regime kon worden gevestigd gelijk is aan de geurhinder van een agrarisch bedrijf dat onder het nieuwe planologische regime kan worden gevestigd. Gelet hierop, heeft verweerder het bestreden besluit niet zonder meer op dit advies kunnen baseren. Het bestreden besluit is onvoldoende zorgvuldig voorbereid, zodat er sprake is van strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
7.1
Eiser heeft verder betoogd dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat de planschade het normaal maatschappelijk risico niet overstijgt. In dit kader heeft hij verwezen naar de taxatie van [persoon 1] en de omstandigheid dat de WOZ-waarde van zijn woning in de afgelopen jaren met ruime € 100.000,00 zou zijn gedaald.
7.2
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich ter zitting terecht op het standpunt heeft gesteld dat aan de daling van de WOZ-waarde en de taxatie van [persoon 1] niet de waarde kan worden gehecht die eiser daaraan gehecht wil zien. Bij de vaststelling van de WOZ-waarde is vooral de feitelijke situatie bepalend en wordt geen rekening wordt gehouden met de maximale mogelijkheden van een planologisch regime. Voorts blijkt uit de taxatie van [persoon 1] niet dat de door hem geschatte waardevermindering is gebaseerd op een juiste planvergelijking. Nog afgezien van het feit dat hij in zijn taxatie het bestemmingsplan van 2010 als schadeveroorzakend feit noemt, lijkt hij vooral waarde te hebben toegekend aan de omstandigheid dat het gebied waarin eiser woont is aangeduid als landbouwontwikkelingsgebied. Zoals hiervoor is overwogen, komt aan deze omstandigheid in deze procedure geen betekenis toe. Dit neemt echter niet weg dat, om te bepalen of een schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort, eerst op basis van een zorgvuldig advies moet worden vastgesteld of sprake is van schade. Gelet op hetgeen hierboven is overwogen, heeft verweerder het bestreden besluit niet zonder meer op het advies van [persoon 2] kunnen baseren. Verweerder heeft daarom tevens onvoldoende gemotiveerd dat de eventuele door eiser geleden schade het normaal maatschappelijk risico niet overstijgt.
8.
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder opnieuw advies inwinnen, bij [persoon 2] of een andere deskundige, over de vraag of eiser in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in planschade als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Gemert-Bakel Buitengebied 2006” met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen. Daarbij dienen in ieder geval de volgende vragen te worden beantwoord:
1.
Wat zijn de gevolgen van het bij de planvergelijking buiten beschouwing laten van de in rechtsoverweging 6.4 genoemde vrijstellingsbevoegdheid voor de verschillende in rechtsoverweging 2.2 genoemde schadefactoren?
2.
Kon op grond van de in het oude bestemmingsplan geboden bouwmogelijkheden op een “Agrarisch bouwblok” de maximaal toegestane geuremissie reeds worden bereikt?
3.
Indien er sprake is van planschade, in hoeverre valt deze schade dan binnen het normaal maatschappelijk risico van eiser?
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.
9.
Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk meedelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
10.
De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht.
11.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J.D. Streefkerk en mr. J.L.M. Dohmen, leden, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 augustus 2013.
griffier De voorzitter is buiten staat deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.